協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中的實(shí)踐困境及對(duì)策

摘要：在中國的社會(huì)主義民主政治體系中，存在一種特有的民主形式，即協(xié)商民主。在中國現(xiàn)行的社會(huì)主義民主政治框架下，協(xié)商民主作為一種深具特色的民主實(shí)踐形式得到廣泛推廣。它不僅體現(xiàn)了國家政治的特色，也被視為城市社區(qū)治理不可或缺的理論和實(shí)踐視角。盡管目前協(xié)商民主實(shí)踐在城市社區(qū)治理中獲得一定的發(fā)展，但在實(shí)踐中仍面臨著各種問題和挑戰(zhàn)。政府及相關(guān)部門應(yīng)高度重視，將協(xié)商民主與城市社區(qū)治理更好結(jié)合，進(jìn)而發(fā)揮其應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；城市社區(qū)；社區(qū)治理

引言

城市社區(qū)作為居民日常居住、交流和活動(dòng)的場所，是城市運(yùn)行、管理和發(fā)展的基本要素，也是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。隨著城市的發(fā)展，社區(qū)在城市治理中承載著越來越多的社會(huì)功能和服務(wù)職責(zé)，成為協(xié)商民主實(shí)踐中承上啟下的關(guān)鍵層級(jí)。然而，在發(fā)展過程中，城市社區(qū)的治理方式也面臨著巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)日益繁雜的社區(qū)治理難題，秉承協(xié)商民主原則以建立一種高效、合作的城市治理架構(gòu)，對(duì)于提升居民滿意度、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。因此，如何在城市社區(qū)治理中有效運(yùn)用社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)并轉(zhuǎn)化為治理實(shí)效，是當(dāng)前迫切需要解決的問題之一。

一、概念界定

（一）協(xié)商民主

關(guān)于協(xié)商民主內(nèi)涵的探討，學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)出多元化的解讀。盡管協(xié)商民主的定義多種多樣，但其共性在于，都強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)的多元主體秉持理性，通過討論、商談、審議等方式，在充分交流、克服偏好、良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上行使政治權(quán)利、表達(dá)利益訴求，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)、做出決策。

（二）城市社區(qū)

城市社區(qū)是指在特定的地理范圍內(nèi)，城市居民基于共同的生活需求或利益關(guān)聯(lián)，形成的一種社會(huì)生活共同體和居住社區(qū)，涉及各類非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)[1]。城市社區(qū)的人口稠密，居民生活方式的多元化使社會(huì)生活內(nèi)容更為復(fù)雜。城市社區(qū)的治理水平映射出該區(qū)域的社會(huì)文明風(fēng)貌，細(xì)致展現(xiàn)居民的生活狀況。

二、協(xié)商民主嵌入城市社區(qū)治理的價(jià)值闡釋

（一）推動(dòng)政府決策科學(xué)化、合理化

在治理過程中，只有確保政府制定的政策是科學(xué)的，社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展才能得到保障，反之就會(huì)造成負(fù)面影響。在城市社區(qū)治理的過程中踐行協(xié)商民主理念，有利于兼顧各方利益訴求，提升社區(qū)決策與民意的契合程度，為社區(qū)治理注入更強(qiáng)的合法性與公信力。在這種模式下，各利益相關(guān)者以平等的地位和身份參與討論，所有決策都需要經(jīng)過公開、透明的審查和辯論，最終達(dá)成共識(shí)，并且共識(shí)的達(dá)成是基于自由意志的選擇而非強(qiáng)迫[2]。

（二）凝聚城市社區(qū)居民共識(shí)

協(xié)商過程并非簡單的意見發(fā)表和討論，而是達(dá)成共識(shí)，這才是協(xié)商的最終目標(biāo)。協(xié)商民主的各種平臺(tái)匯聚各種意見，逐步形成一致認(rèn)識(shí)，尋求協(xié)商參與者意愿的最大交集，平衡社會(huì)利益[3]。社區(qū)居民可以將個(gè)人體驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)問題結(jié)合起來，通過商議對(duì)話和坦誠交流，權(quán)衡各種解決方案，避免草率決策帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）拓展城市社區(qū)治理渠道

城市社區(qū)治理涉及的參與者眾多，社會(huì)地位和身份存在差異，對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和期待也各不相同，其基本訴求極為多樣和復(fù)雜，突顯了協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中的必要性。通過協(xié)商的方法就相關(guān)問題達(dá)成一致，這不僅增強(qiáng)了國家的整合能力，還在一定程度上顛覆了以往權(quán)威式的社區(qū)治理模式，為社區(qū)居民、社會(huì)組織等主體提供了參與平臺(tái)[4]。這種轉(zhuǎn)變更具人文關(guān)懷，意味著城市社區(qū)治理的方式正在由傳統(tǒng)的單向行政管理方式朝著更加動(dòng)態(tài)、雙向、多元的方向發(fā)展，在一定程度上抑制了對(duì)抗性社會(huì)結(jié)構(gòu)的顯現(xiàn)，維護(hù)了基層社會(huì)的和諧。

（四）維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定

在協(xié)商民主的實(shí)踐中，城市社區(qū)采取協(xié)商、溝通、妥協(xié)等方式，使各社會(huì)階層和利益群體的聲音都能夠得到充分的表達(dá)和慎重地考慮，并以一種各方均能接受的方式，巧妙排除社區(qū)內(nèi)部矛盾，減少各種潛在的不穩(wěn)定因素，在一定程度上預(yù)防和控制了社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)社會(huì)平穩(wěn)和諧。

三、協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中的實(shí)踐困境及原因

（一）政府與城市社區(qū)權(quán)責(zé)邊界不清

在城市社區(qū)治理的實(shí)踐中，城市基層政權(quán)組織和自治組織如街道辦事處、居民委員會(huì)等，直接參與并主導(dǎo)著社會(huì)公共事務(wù)，贏得了其他主體的信任。雖然二者在法律意義上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但由于受到行政地位、資源等方面的約束，其職能定位存在一定的模糊性，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不匹配的問題。此外，社區(qū)工作人員對(duì)街道辦事處的依賴程度較高，行政化傾向凸顯[5]。因此，部分居民委員會(huì)總是習(xí)慣于遵循街道辦事處的行政指令開展工作，而不是依靠自治的方式解決社區(qū)問題，這種做法不僅削弱了社區(qū)自治的原本意義，也降低了居民對(duì)社區(qū)自治的信任感和參與度。

（二）居民參與意識(shí)和能力不足

在當(dāng)前階段，社區(qū)居民尚需提升參與城市社區(qū)治理的意識(shí)和能力，以滿足新時(shí)代城市社區(qū)發(fā)展的需求。首先，居民參與意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)下，許多社區(qū)居民可能忙于工作和個(gè)人事務(wù)，較少關(guān)注社區(qū)事務(wù)，缺乏明確的協(xié)商意識(shí)和參與意愿，也不愿承擔(dān)參與協(xié)商治理的責(zé)任。社區(qū)治理的決策過程因參與度低而缺乏政治輸入，為科學(xué)和民主決策帶來不利影響；其次，居民的協(xié)商能力有待提高。社區(qū)居民缺乏對(duì)協(xié)商知識(shí)的了解，難以展示其辯論能力，使他們無法有效表達(dá)利益訴求并參與理性論證，更難說服他人，只能被動(dòng)接受他人的協(xié)商結(jié)果。此外，個(gè)體的協(xié)商能力還受到教育水平、文化素養(yǎng)、說服技巧、政治參與能力等因素的影響。

（三）協(xié)商內(nèi)容選取困難

在進(jìn)行協(xié)商之前，協(xié)商內(nèi)容的選擇至關(guān)重要。根據(jù)相關(guān)文件的規(guī)定，社區(qū)協(xié)商理應(yīng)貫穿于決策、管理和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，然而在社區(qū)的實(shí)際工作中，部分公共事務(wù)無需經(jīng)過居民協(xié)商即可單獨(dú)完成。因此，需要協(xié)商的事項(xiàng)、協(xié)商的深度、居民參與社區(qū)工作的程度等相應(yīng)問題并不容易確定[6]。

（四）協(xié)商過程缺乏法律保障與制度規(guī)范

為了確保協(xié)商過程的有效性和公正性，各參與主體必須提前了解協(xié)商的規(guī)則和程序，獲取足夠的信息材料，掌握基本的協(xié)商技巧。然而，目前中國城市社區(qū)協(xié)商的過程缺乏明確的規(guī)范和指導(dǎo)。

首先，協(xié)商過程面臨著法律保障的缺失問題。雖然各地陸續(xù)制定了相應(yīng)的政策措施，但大多僅在原則上提供指導(dǎo)，缺乏法律規(guī)定的剛性約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力[7]；其次，協(xié)商過程的制度化水平尚顯不足。這主要體現(xiàn)在：協(xié)商議事的程序不明確、缺乏具體的執(zhí)行細(xì)則，協(xié)調(diào)主體的利益協(xié)商機(jī)制有待完善等。

（五）監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不完善

監(jiān)督問責(zé)機(jī)制是保障協(xié)商民主結(jié)果貫徹執(zhí)行不可或缺的一道程序，是有效防止機(jī)會(huì)主義行為的重要措施。然而，由于缺乏專門機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督協(xié)商結(jié)果的落實(shí)情況，協(xié)商過程與結(jié)果落實(shí)之間存在脫節(jié)。更為嚴(yán)重的是，動(dòng)態(tài)跟蹤與反饋機(jī)制的缺失使協(xié)商政策執(zhí)行情況的評(píng)估缺乏客觀性和公正性，群眾無從得知政策實(shí)施的真正效果和依據(jù)，無法進(jìn)行監(jiān)督。

四、協(xié)商民主嵌入城市社區(qū)治理的優(yōu)化策略

（一）厘清政府與城市社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界

城市社區(qū)的協(xié)商民主實(shí)踐既需要發(fā)揮街道辦事處等基層政權(quán)組織的主導(dǎo)作用，亦離不開社區(qū)居民委員會(huì)等自治組織的支持與配合，因此，必須明確政府與城市社區(qū)之間的主體關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界。

首先，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化和整合各方資源，促進(jìn)城市社區(qū)協(xié)商民主工作的開展。政府的使命是維護(hù)公共利益、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，更多地扮演“中介人”和調(diào)節(jié)者的角色。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，相關(guān)部門需制定具體的政策和法規(guī)，進(jìn)一步明確和規(guī)范各主體的責(zé)任。

其次，促進(jìn)社區(qū)居民委員會(huì)的角色轉(zhuǎn)變，適當(dāng)上收部分行政事務(wù)，扭轉(zhuǎn)其行政化傾向，激發(fā)社區(qū)居民和社區(qū)組織的積極性和協(xié)商潛力，使政府與城市社區(qū)形成良性互動(dòng)。

最后，在構(gòu)建多元化治理體系的過程中，要根據(jù)不同城市社區(qū)的特點(diǎn)和需求采取差異化的治理措施。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)資源豐富的城市社區(qū)，政府可以適當(dāng)放權(quán)，引導(dǎo)各主體更好地參與城市社區(qū)協(xié)商治理；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和特殊群體聚居的城市社區(qū)，政府應(yīng)提供更多的政策支持和資源傾斜，為城市社區(qū)的發(fā)展提供有力保障[8]。

（二）提高民眾參與協(xié)商的意識(shí)和能力

隨著社會(huì)的進(jìn)步和城市化的推進(jìn)，居民與社區(qū)之間的聯(lián)系日益緊密。作為城市社區(qū)治理的重要主體，社區(qū)居民既是協(xié)商議題的發(fā)起者、策劃者，也是主要參與者、受益者和監(jiān)督者。因此，協(xié)商主體應(yīng)具備相應(yīng)的參與意識(shí)和能力，推動(dòng)城市社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展，提升城市社區(qū)治理的整體效能。

首先，政府應(yīng)通過宣傳教育、知識(shí)講座等方式，建立起一套完整的常態(tài)化教育培訓(xùn)的制度，使民眾知曉政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)等社會(huì)狀況，明確城市社區(qū)協(xié)商的公共利益取向，了解自身的權(quán)利義務(wù)，激發(fā)居民參與城市社區(qū)治理的積極性和責(zé)任心，使他們主動(dòng)關(guān)心社區(qū)問題，為社區(qū)治理貢獻(xiàn)自己的智慧。

其次，完善信息公開制度，提前公布社區(qū)治理的重大事項(xiàng)，全面公開協(xié)商、決議和實(shí)施過程。借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)，以便居民能夠更加方便、快速地獲取社區(qū)發(fā)展動(dòng)態(tài)和決策執(zhí)行情況，形成反映問題、迅速協(xié)商、積極解決的協(xié)商治理閉環(huán)。

最后，舉辦社區(qū)活動(dòng)，培育協(xié)商民主的文化氛圍，促進(jìn)居民之間的交流互動(dòng)，建立信任關(guān)系，培養(yǎng)居民的理性思維和協(xié)商理念。

（三）確保協(xié)商內(nèi)容的合理性

城市社區(qū)的協(xié)商內(nèi)容應(yīng)以滿足居民的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，降低行政化指令的強(qiáng)制性。近年來，中國政府在深化行政體制改革方面取得了顯著的成效，為城市社區(qū)自治提供了更大的空間。在城市社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐中，城市社區(qū)應(yīng)逐步剝離非政府職能，明晰各協(xié)商主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確定協(xié)商范圍，形成詳細(xì)的議事清單，確保協(xié)商內(nèi)容的合理性[9]。

（四）規(guī)范協(xié)商過程

為了保障協(xié)商過程的公正性、合法性，從提出和確定協(xié)商議題，到公示和開展協(xié)商活動(dòng)，再到達(dá)成和落實(shí)協(xié)商結(jié)果，均需制定明確的操作規(guī)則和實(shí)施方法，使城市社區(qū)的協(xié)商機(jī)制能夠持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行并發(fā)揮作用，避免社區(qū)治理的失靈。

在制定決策之前，必須確保協(xié)商內(nèi)容發(fā)布及時(shí)，使社區(qū)協(xié)商主體了解協(xié)商程序并提前獲知協(xié)商活動(dòng)的開展計(jì)劃；完善協(xié)商議題的產(chǎn)生機(jī)制，使協(xié)商內(nèi)容與民眾的現(xiàn)實(shí)需求契合，并且充分考慮和尊重協(xié)商參與者的時(shí)間安排，確保協(xié)商活動(dòng)不會(huì)對(duì)其正常的工作和生活帶來不必要的干擾。在協(xié)商過程中，應(yīng)健全對(duì)話機(jī)制，引導(dǎo)各方理性平等地表達(dá)意見和看法，避免無序參與。在一些重要議題的磋商階段，如果未能達(dá)成共識(shí)，也可以在廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行投票表決。一旦形成共識(shí)，就必須建立一套完善的執(zhí)行機(jī)制，確保協(xié)商成果得以貫徹落實(shí)。

（五）完善監(jiān)督保障機(jī)制

首先，健全和完善監(jiān)督保障制度，包括信息公開、居民評(píng)議、責(zé)任問詢、信訪舉報(bào)等，不斷擴(kuò)大社會(huì)民眾的監(jiān)督范圍和途徑，使社區(qū)協(xié)商活動(dòng)得到全方位的審核與評(píng)估。

其次，完善利益分享與賠償機(jī)制。在社區(qū)治理中，任何政策都可能涉及利益的重新分配。通過協(xié)商過程，對(duì)利益受損的群體提供相應(yīng)的利益彌補(bǔ)，體現(xiàn)社會(huì)的公平性[10]。

最后，建立科學(xué)合理的協(xié)商民主考核指標(biāo)體系。積極構(gòu)建包含上級(jí)、同級(jí)、人民群眾的多元考核機(jī)制，做到官民評(píng)價(jià)相統(tǒng)一，建立結(jié)果執(zhí)行負(fù)責(zé)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，提升協(xié)商民主評(píng)價(jià)體系的科學(xué)水平和可操作性[11]。

結(jié)語

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市社區(qū)治理已成為城市建設(shè)中不可或缺的一部分，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高居民生活舒適感，助推高質(zhì)量發(fā)展。在城市社區(qū)治理的領(lǐng)域中引入?yún)f(xié)商民主的理念，更是被視為推動(dòng)基層民主制度化建設(shè)的關(guān)鍵一步。然而，目前對(duì)于城市社區(qū)協(xié)商民主的研究尚處于初步的探索階段，在理論與實(shí)踐方面仍存在諸多亟待解決的問題。只有社會(huì)全體成員對(duì)此保持關(guān)注并不懈努力，積極創(chuàng)新城市社區(qū)協(xié)商治理的路徑和模式，才能更好地回應(yīng)和滿足居民的多元需求，提高社區(qū)治理的效能和水平，保障城市社區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

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（作者單位：遼寧師范大學(xué)）

（責(zé)任編輯：袁麗娜）