粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的制度創(chuàng)新與政策協(xié)同研究

摘要：粵港澳大灣區(qū)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，制度創(chuàng)新與政策協(xié)同是其高質(zhì)量發(fā)展的核心策略。在“一國兩制”框架下，大灣區(qū)建設(shè)盡管取得了一定成效，但仍面臨制度協(xié)調(diào)與文化認(rèn)同的挑戰(zhàn)，需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和區(qū)域合作。本文研究提出，大灣區(qū)通過利用政策空間、強(qiáng)化法治、深化制度融合等路徑推動(dòng)制度創(chuàng)新，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)、公共政策創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保協(xié)同治理等政策協(xié)同機(jī)制，以推動(dòng)大灣區(qū)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū)；制度創(chuàng)新；政策協(xié)同；高質(zhì)量發(fā)展

引言

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）作為中國對(duì)外開放的關(guān)鍵門戶及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力源，肩負(fù)著推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大責(zé)任。其成立標(biāo)志著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)入新的發(fā)展階段，面對(duì)復(fù)雜多變的形勢與轉(zhuǎn)型需求，必須依靠制度創(chuàng)新和政策協(xié)同，打破障礙、優(yōu)化資源配置、提升競爭力。深入分析大灣區(qū)的特殊定位，探討其關(guān)鍵作用與實(shí)現(xiàn)路徑，將為國家戰(zhàn)略的實(shí)施提供理論與實(shí)踐上的支持。

一、理論意義

制度創(chuàng)新乃解決大灣區(qū)跨境協(xié)調(diào)問題之關(guān)鍵所在。粵港澳三地在制度及體制機(jī)制方面存在差異，此差異影響了資源流動(dòng)與高效配置。通過制度創(chuàng)新，汲取國際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建靈活高效的制度與監(jiān)管體系，能夠突破障礙，為創(chuàng)新發(fā)展提供保障。這與黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于深化體制機(jī)制改革、完善制度體系的指導(dǎo)精神相契合，為大灣區(qū)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。政策協(xié)同是推動(dòng)大灣區(qū)區(qū)域一體化的重要保障。由于三地政策與利益訴求存在差異，政策協(xié)同能夠消除政策壁壘，統(tǒng)一政策導(dǎo)向與力度，促進(jìn)內(nèi)部協(xié)同。例如，加強(qiáng)政策規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)三地政策的對(duì)接與協(xié)同實(shí)施，落實(shí)全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)政策協(xié)同與工作協(xié)同的要求，從而加快區(qū)域一體化的進(jìn)程。

制度創(chuàng)新與政策協(xié)同相結(jié)合，是大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)新態(tài)勢，大灣區(qū)需借此優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加強(qiáng)兩者聯(lián)動(dòng)，才能提升大灣區(qū)綜合競爭力與可持續(xù)發(fā)展能力，如加大科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策扶持，推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，強(qiáng)化社會(huì)治理與公共服務(wù)體系建設(shè)等。制度創(chuàng)新與政策協(xié)同的理論意義，構(gòu)成大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的理論基石。它們?yōu)榇鬄硡^(qū)發(fā)展提供科學(xué)指引與行動(dòng)指南，也為中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)力。

二、制度創(chuàng)新的實(shí)踐路徑

大灣區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，其制度創(chuàng)新實(shí)踐關(guān)乎區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展。在“一國兩制”的框架下，大灣區(qū)通過一系列制度創(chuàng)新實(shí)踐路徑，不斷推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和高水平對(duì)外開放。

（一）“一國兩制”背景下的制度優(yōu)勢

“一國兩制”為大灣區(qū)制度創(chuàng)新提供廣闊政策空間與堅(jiān)實(shí)法治保障，實(shí)現(xiàn)兩種制度優(yōu)勢互補(bǔ)，奠定區(qū)域制度創(chuàng)新基礎(chǔ)。第一，政策空間的拓展與利用?！耙粐鴥芍啤辟x予大灣區(qū)獨(dú)特制度優(yōu)勢與廣闊政策空間。大灣區(qū)既能獲國家政策支持，又能發(fā)揮港澳特殊制度優(yōu)勢，形成政策疊加。如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）確立“一國兩制”，依法辦事原則，要求建設(shè)中遵守憲法和基本法，保障港澳高度自治權(quán)，為法治、市場經(jīng)濟(jì)、行政管理等體制的制度創(chuàng)新助力。第二，法治保障的強(qiáng)化與完善。“一國兩制”提供法治保障。大灣區(qū)尊重三地法律差異，推動(dòng)法治協(xié)同與司法交流合作。內(nèi)地與港澳簽署系列合作協(xié)議，明確合作方向重點(diǎn)，構(gòu)建合作機(jī)制。如設(shè)立調(diào)解平臺(tái)、仲裁機(jī)構(gòu)解決跨境糾紛，推進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境。第三，制度銜接與融合的深化。大灣區(qū)在“一國兩制”框架下積極探索制度銜接融合。通過簽署協(xié)議和備忘錄，在人員往來、貨物通關(guān)、資金流動(dòng)等方面實(shí)現(xiàn)便利化。如港澳居民內(nèi)地居住證制度更便捷，跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。此外，在金融、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域推動(dòng)制度銜接融合，提升服務(wù)質(zhì)量。

（二）軟硬聯(lián)通的制度創(chuàng)新

大灣區(qū)的制度創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在政策和法治層面，更體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通以及標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的銜接上[1]。通過交通、通信、物流等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和資質(zhì)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則銜接，大灣區(qū)在實(shí)現(xiàn)“軟硬聯(lián)通”方面走在全國前列。

一是基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的制度創(chuàng)新。在交通領(lǐng)域，大灣區(qū)構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，加強(qiáng)交通基建，形成高速路網(wǎng)、大港群與高鐵城軌網(wǎng)，提升交通效率，保障經(jīng)濟(jì)合作與人員往來。在通信領(lǐng)域，推進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)融合，建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新基建，實(shí)現(xiàn)通信技術(shù)升級(jí)，支撐數(shù)字化、智能化發(fā)展。在物流領(lǐng)域，構(gòu)建國際化物流樞紐體系，建設(shè)自由貿(mào)易港、航空樞紐等平臺(tái)，打造全球物流網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)商品流通與國際貿(mào)易。二是資質(zhì)互認(rèn)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則對(duì)接。為實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)與高效配置，大灣區(qū)內(nèi)地城市與港澳在職業(yè)資格、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量認(rèn)證等方面探索創(chuàng)新。簽署協(xié)議建立職業(yè)資格互認(rèn)機(jī)制，促進(jìn)人才無障礙流動(dòng)。同時(shí)，加強(qiáng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量認(rèn)證銜接協(xié)同，統(tǒng)一互認(rèn)技術(shù)、服務(wù)、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)，降低交易成本與市場準(zhǔn)入門檻。三是公共服務(wù)共建共享。大灣區(qū)推進(jìn)公共服務(wù)共建共享。教育領(lǐng)域，通過合作辦學(xué)、遠(yuǎn)程教育共享優(yōu)質(zhì)資源；醫(yī)療領(lǐng)域，加強(qiáng)合作交流，建立跨區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體；社會(huì)保障領(lǐng)域，加強(qiáng)制度銜接協(xié)同，為居民提供便捷高效服務(wù)。

（三）高水平開放的制度型開放

一方面，致力于制度型開放，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。大灣區(qū)在制度型開放方面取得了顯著成果，通過對(duì)接國際標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了自身的競爭力[2]。在金融領(lǐng)域，建立了跨境理財(cái)和資產(chǎn)管理中心，促進(jìn)了跨境金融服務(wù)的便利化，為投資者提供了多元化的投資渠道和服務(wù)。在貿(mào)易領(lǐng)域，通過完善海關(guān)監(jiān)管和優(yōu)化通關(guān)流程，提升了貿(mào)易效率，促進(jìn)了內(nèi)部發(fā)展與國際市場的對(duì)接。另一方面，大灣區(qū)正致力于優(yōu)化營商環(huán)境，使之與國際接軌。為了提升競爭力，大灣區(qū)正在推進(jìn)“放管服”改革，簡化審批流程，提高政府服務(wù)的效率和透明度。同時(shí)，加強(qiáng)與國際組織的合作與交流，積極參與國際規(guī)則制定以及區(qū)域合作機(jī)制的建設(shè)。與此同時(shí)，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。大灣區(qū)加強(qiáng)與全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系合作，推動(dòng)形成更高層次開放型經(jīng)濟(jì)格局。加強(qiáng)國際貿(mào)易投資合作，促使企業(yè)參與全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)，同時(shí)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

粵港澳大灣區(qū)在“一國兩制”背景下，通過軟硬聯(lián)通的制度創(chuàng)新與高水平開放的制度型開放，推動(dòng)區(qū)域一體化與國際競爭力提升。未來，大灣區(qū)將深化制度創(chuàng)新與政策協(xié)同，為打造新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展高地貢獻(xiàn)更大力量，踐行黨的二十屆三中全會(huì)“推動(dòng)技術(shù)、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”的要求。

三、政策協(xié)同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

大灣區(qū)的政策協(xié)同是推進(jìn)區(qū)域一體化和高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)力。在“一國兩制”框架下，通過構(gòu)建以下三種機(jī)制共同建立多層次、跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

大灣區(qū)政策協(xié)同依賴多層次、多維度區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，其核心是跨地區(qū)、跨部門合作框架，以優(yōu)化資源配置、推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。第一，多層次機(jī)制的初步建立?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，其政策協(xié)同的實(shí)現(xiàn)離不開多層次、多維度的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。這一機(jī)制的核心在于構(gòu)建一個(gè)跨地區(qū)、跨部門的合作框架，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)化配置和協(xié)同發(fā)展。中央憑借高瞻遠(yuǎn)矚的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)一系列針對(duì)性政策，為大灣區(qū)發(fā)展繪制藍(lán)圖，提供堅(jiān)實(shí)的戰(zhàn)略指導(dǎo)與制度保障。地方政府依據(jù)中央規(guī)劃，深入結(jié)合本地實(shí)際情況，制定詳盡且具有可操作性的實(shí)施方案，確保政策精準(zhǔn)落地。社會(huì)力量也積極投身其中，以產(chǎn)學(xué)研合作等多樣化方式，為大灣區(qū)發(fā)展注入源源不斷的創(chuàng)新活力與民間智慧。第二，跨地區(qū)合作框架的構(gòu)建。建立多個(gè)合作平臺(tái)與機(jī)制，如粵港澳合作聯(lián)席會(huì)議、粵港澳大灣區(qū)城市建設(shè)群規(guī)劃等，定期組織會(huì)議，讓各地方政府能夠就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等共同關(guān)心的重大問題展開深入?yún)f(xié)商，達(dá)成共識(shí)并簽署合作協(xié)議，有力推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。此外，大灣區(qū)積極與周邊地區(qū)的合作，與珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶、海南自由貿(mào)易港等地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，拓展發(fā)展空間，增強(qiáng)區(qū)域競爭力。第三，跨部門協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作。灣區(qū)注重加強(qiáng)政府內(nèi)部各職能部門之間的溝通與協(xié)作。通過建立健全信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，提高政府治理效能和服務(wù)水平。在交通領(lǐng)域，大灣區(qū)通過建設(shè)智慧交通系統(tǒng)、優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)布局等方式，提高區(qū)域交通一體化水平。在環(huán)保領(lǐng)域，則通過建立跨區(qū)域環(huán)保合作機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控等方式，共同應(yīng)對(duì)環(huán)境問題。同時(shí)，積極推動(dòng)政府部門與社會(huì)組織、企業(yè)等市場主體之間的合作，形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會(huì)參與的協(xié)同治理格局。

（二）公共政策的協(xié)同創(chuàng)新

在“一國兩制”框架下，公共政策的協(xié)同創(chuàng)新是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵[3]。首先是教育政策的協(xié)同。教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)，大灣區(qū)注重優(yōu)化教育資源配置與協(xié)同。高校間共建實(shí)驗(yàn)室等提升教育科研水平，推動(dòng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，縮小教育差距。同時(shí)加強(qiáng)國際合作，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源?！毒V要》明確提出：“支持大灣區(qū)內(nèi)地城市與香港、澳門合作開辦各類特色學(xué)校，推進(jìn)粵港澳教育質(zhì)量共同提高?！边@一政策的實(shí)施，為大灣區(qū)教育協(xié)同發(fā)展提供了有力保障。其次是醫(yī)療衛(wèi)生政策的協(xié)同。醫(yī)療是民生之本，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。大灣區(qū)通過建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心等提升服務(wù)水平，與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作推動(dòng)資源下沉。還協(xié)同醫(yī)保政策，降低費(fèi)用負(fù)擔(dān)?！毒V要》提出：“加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控體系和重大疾病防治體系建設(shè)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源緊密合作，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)體系?！边@一政策的實(shí)施，為大灣區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同發(fā)展提供了有力支撐。最后是社會(huì)保障政策的協(xié)同。大灣區(qū)推動(dòng)社保制度銜接融合，建立信息共享機(jī)制，統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)合作，提升服務(wù)水平。協(xié)同就業(yè)政策，提高就業(yè)質(zhì)量?！毒V要》促進(jìn)社保政策銜接，保障社保協(xié)同發(fā)展?！毒V要》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)大灣區(qū)社會(huì)保障交流合作，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和救助等領(lǐng)域政策銜接和制度整合，促進(jìn)居民基本公共服務(wù)均等化和社會(huì)融合?！边@一政策的實(shí)施，為大灣區(qū)社會(huì)保障協(xié)同發(fā)展提供了有力保障。

（三）生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理

大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展以生態(tài)保護(hù)為前提，面對(duì)壓力，形成獨(dú)特協(xié)同治理模式。其一是跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)機(jī)制?？鐓^(qū)域生態(tài)保護(hù)機(jī)制是大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理的基石。由于粵港澳三地的地理緊密性和生態(tài)環(huán)境的相互依存性，三地需要聯(lián)合應(yīng)對(duì)大氣污染、水資源短缺以及生物多樣性保護(hù)等問題。例如，珠三角地區(qū)的大氣污染問題長期困擾著各城市，而空氣污染的區(qū)域傳輸特性需要協(xié)同治理的支持?；浉郯娜赝ㄟ^建立空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)治理大氣污染，東深供水工程保障水資源，合作保護(hù)珠江口濕地。此機(jī)制為其他區(qū)域提供借鑒[4]。其二是綠色低碳政策的協(xié)同。在全球綠色低碳背景下，大灣區(qū)積極推動(dòng)相關(guān)政策協(xié)同。廣東省近年來在新能源產(chǎn)業(yè)方面投入巨大，支持新能源汽車的推廣和充電設(shè)施的建設(shè)，香港和澳門也通過政策協(xié)同，引入和推廣綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，為灣區(qū)綠色低碳發(fā)展奠定基礎(chǔ)。此外，在清潔能源領(lǐng)域，三地在風(fēng)能和太陽能等新能源的開發(fā)和利用上進(jìn)行了深入合作，逐步減少對(duì)化石燃料的依賴。綠色低碳政策的協(xié)同不僅推動(dòng)了大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型，還增強(qiáng)了區(qū)域在全球氣候變化治理中的影響力。其三是區(qū)域生態(tài)資源的共享與保護(hù)?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有豐富的生態(tài)資源，如珠江口濕地、沿海紅樹林等，這些資源對(duì)于區(qū)域生態(tài)平衡和居民生活質(zhì)量至關(guān)重要?；浉郯娜卦谏鷳B(tài)資源的共享與保護(hù)上建立了協(xié)同機(jī)制。珠江口濕地是典型案例，三地政府在濕地保護(hù)方面達(dá)成共識(shí)，通過制定并實(shí)施濕地保護(hù)條例，防止?jié)竦氐倪^度開發(fā)，確保其生態(tài)功能的長期維持。此外，粵港澳在森林防火、海洋污染治理等方面也建立了聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，提升了對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì)能力。例如，在臺(tái)風(fēng)、溢油等突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，三地能夠迅速啟動(dòng)聯(lián)合應(yīng)急機(jī)制，有效降低環(huán)境損害，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，為生態(tài)合作樹立典范。

四、結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)作為高質(zhì)量發(fā)展的典范，在“一國兩制”框架下，憑借制度優(yōu)勢，通過制度創(chuàng)新與政策協(xié)同，有效促進(jìn)了區(qū)域一體化。這一過程深化了制度銜接與融合，體現(xiàn)了政策協(xié)同在區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、公共政策創(chuàng)新及生態(tài)環(huán)境治理中的核心作用。大灣區(qū)的發(fā)展不僅帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速增長，也提升了社會(huì)治理水平。面對(duì)制度協(xié)調(diào)與文化認(rèn)同等挑戰(zhàn)，大灣區(qū)需深化合作，推動(dòng)文化融合，優(yōu)化營商環(huán)境，并強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。未來，大灣區(qū)應(yīng)繼續(xù)深化制度創(chuàng)新與政策協(xié)同，為國家發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)，并為其他地區(qū)提供寶貴借鑒。

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（作者簡介：劉宇，廣東藥科大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）