東莞市長期護理保險制度構建探析

摘要：本文以東莞市為例，深入探討了長期護理保險（長護險）制度在籌備階段面臨的關鍵問題。東莞市作為廣東省重要城市，面臨人口老齡化挑戰(zhàn)，構建長護險制度尤為迫切。文章分析了東莞市長護險制度構建的基礎，包括養(yǎng)老服務體系的高質(zhì)量發(fā)展、人口老齡化的推動以及相關政策法規(guī)的支持。同時，文章著重討論了資金籌集與運作模式設計、參保范圍與繳費標準確定、服務內(nèi)容與質(zhì)量標準制定以及風險評估與防控等籌備階段的關鍵問題，并提出了相應的建議，以期促進東莞特色長護險制度的建立，提升市民的生活質(zhì)量和幸福感。

關鍵詞：東莞市；長期護理保險；制度構建

引言

長期護理保險是為傷殘、年老、疾病等因素導致長期失能人員提供的基本護理保障與經(jīng)濟補償，被稱為養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五項社會保險之外的第六項。長護險的制度起源可以追溯到較早的時期，其中荷蘭是較早實施這一制度的國家之一。隨后，美國、德國、日本等國家也逐漸推行了這一制度。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，長護險在國外已構建起相對完善的制度體系，并成為許多國家社會保障體系的重要組成部分。相比之下，我國長護險發(fā)展時間較短，目前全國有近50個試點城市，享受待遇200余萬人，基金支出超過104億元[1]。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與生活條件的改善，東莞市作為廣東省的重要城市，經(jīng)濟地位與綜合實力位居全國前列，近年來也面臨著“長壽風險”與“失能風險”等社會挑戰(zhàn)，應建立與之相匹配的社會保障體系。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，東莞戶籍總人數(shù)為292.4543萬人，60歲以上戶籍老年人37.3077萬人，占比為12.76%，其中符合居家養(yǎng)老服務對象范圍的60歲以上失能老人約13663人。東莞市人大代表洪茜在2024年東莞兩會期間也提出了東莞設立長護險的建議，當前，構建完善的長護險制度在東莞市顯得尤為迫切。長護險在減輕家庭和社會的照護壓力的同時，改善老年人的生活質(zhì)量，助推相關服務行業(yè)的發(fā)展與優(yōu)化配置醫(yī)療資源與照護服務資源。

一、東莞市長護險制度構建的基礎

（一）養(yǎng)老服務體系高質(zhì)量發(fā)展為長護險的實施奠定基礎

在人口老齡化、高齡化、空巢化、慢病化、少子化的背景下，東莞市政府為更好地應對“銀發(fā)”浪潮給家庭和社會帶來的挑戰(zhàn)，2019年《東莞市居民養(yǎng)老服務實現(xiàn)方案》的出臺，提出政府購買居家養(yǎng)老服務規(guī)范的供給方式，大力鼓勵社會力量積極參與到居家養(yǎng)老服務行業(yè)中。2022年，整個東莞市有32個鎮(zhèn)街已覆蓋社區(qū)居家養(yǎng)老服務，享受人數(shù)達到13652人。2023年出臺《東莞市“十四五”時期“一老一小”整體解決方案》，該《方案》明確到2025年，將“一老一小”照護服務體系建成具有多元的主體、合理的布局、規(guī)范的管理、優(yōu)質(zhì)的服務藝術、覆蓋城鄉(xiāng)、滿足多層次需求等特點。2024年東莞兩會期間，東莞市民政局黨組書記、局長黎雪琴接受采訪表示，未來將大力建設基本養(yǎng)老服務體系，推動養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老相關產(chǎn)業(yè)協(xié)同并進，并大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，把發(fā)展成果轉化成生活品質(zhì)，讓更多老年人能共享成果。這將促進東莞市養(yǎng)老服務體系高質(zhì)量地發(fā)展，為長護險的實施奠定了基礎。

（二）人口老齡化推動長護險制度的發(fā)展

隨著東莞市人口老齡化的增長，長護險的實施顯得尤為重要。2021年東莞市成為全國第15個“雙萬”城市[2]，且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和生活條件的改善，人們的預期壽命不斷提高，加速了東莞市人口老齡化的速度。第七次人口普查顯示，2020年東莞常住人口60歲及以上57.3萬人，占5.47%，預計到2035年東莞市常住老年人口60歲及以上將超過130萬，約占總人口10%。這一老齡化現(xiàn)象帶來了多方面的挑戰(zhàn)，其中最為突出的便是長期護理服務需求的激增，這也將增加對長護險設立的需求，推動長護險的發(fā)展，因此未來東莞市長護險參保人數(shù)必將非常可觀。

（三）相關政策法規(guī)的支持為長護險的發(fā)展提供良好的環(huán)境

近年來，東莞市政府對長護險的探索與推進高度重視，相繼出臺一系列政策，明確了長護險的參保對象、覆蓋范圍等關鍵要素，為東莞市長護險的構建提供了明確的政策導向。其次通過加強監(jiān)管，確保其資金的安全性、合規(guī)性與高效性，保護參保人的合法權益。最后，政府還積極營造有利于長護險發(fā)展的政策環(huán)境，鼓勵更多社會力量參與到長護險事業(yè)中來，這將有助于形成政府、市場和社會共同發(fā)力的良好局面，推動長護險健康可持續(xù)發(fā)展。

二、東莞市長護險制度籌備階段的關鍵問題與挑戰(zhàn)

2016年6月，我國人社部發(fā)布了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，長護險試點實踐工作開始啟動。目前全國試點城市已覆蓋49個，東莞市未進入試點名單，雖然東莞市在建設護理機構等方面有一定的基礎，但并未從制度頂層設計上對長護險的資金籌集與運作模式設計、參保范圍與繳費標準的確定、長護險服務內(nèi)容與質(zhì)量標準的制定等方面進行深入探索。

（一）資金籌集與運作模式設計

在籌備階段，資金籌集與運作模式設計是核心。首先，需明確資金來源，包括政府財政補貼、個人繳費、企業(yè)繳納等多渠道籌資方式，確保資金池的穩(wěn)定與充足。其次，運作模式設計需考慮風險分擔機制，通過合理的保險費率設定賠付標準，實現(xiàn)風險的有效分散和轉移。同時建立嚴格的資金監(jiān)管機制，確保資金使用的透明度和合規(guī)性。

（二）參保范圍與繳費標準的確定

在籌備階段，參保范圍與繳費標準的確定尤為關鍵。參保范圍的劃定需綜合考慮市民的年齡、健康狀況、經(jīng)濟承受能力等因素，確保制度能廣泛覆蓋且具備可持續(xù)性。同時，繳費標準的設定需權衡公平與效率，既要保障參保人的權益，又要確?；鸬姆€(wěn)健運行。在制定過程中，應借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，結合東莞本地實際，通過深入調(diào)研和廣泛征求意見，科學合理地確定參保范圍和繳費標準。這關乎長護險的順利推行，更是廣大市民未來養(yǎng)老生活的重要保障。

（三）長護險服務內(nèi)容與質(zhì)量標準的制定

在籌備過程中，服務內(nèi)容與質(zhì)量標準的制定是至關重要的一環(huán)。服務內(nèi)容需明確涵蓋長期護理所需的各項基本服務，如日常生活照料、醫(yī)療護理、康復服務等，并根據(jù)不同失能等級和護理需求制定個性化的服務方案。同時，質(zhì)量標準的制定需嚴格遵循國家相關法規(guī)和行業(yè)標準，確保服務提供者具備相應的專業(yè)資質(zhì)，保障服務質(zhì)量和安全性。此外，還應建立服務質(zhì)量評估和監(jiān)督機制，定期對服務機構進行評估和檢查，確保長護險的有效實施和受益人的權益得到切實保障。

（四）制度實施中的風險評估與防控

在籌備過程中，風險評估與防控是不可或缺的一環(huán)。首先，需全面評估制度實施可能面臨的財務風險，包括資金籌集、管理和使用的安全性。其次，需考慮操作風險，即制度執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的操作失誤或違規(guī)行為。此外，還需關注社會風險，即制度對公眾利益、社會穩(wěn)定可能產(chǎn)生的影響。為有效防控風險，應建立健全風險監(jiān)測機制，及時預警風險點，并采取相應防控措施，確保長護險穩(wěn)健、可持續(xù)地運行。

三、構建東莞特色長護險制度的相關建議

（一）界定保障范圍，明確參保對象，體現(xiàn)制度公平性

東莞市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險自1992年起開始試點，至1998年12月14日正式實施，憑借其長期運行和基金結余的優(yōu)勢，有望降低建立城鎮(zhèn)職工護理保險的難度。因此，長期護理保險的參保對象可優(yōu)先考慮城鎮(zhèn)職工，并逐步擴展至城鄉(xiāng)居民。在長期護理保險的保障范圍方面，可借鑒國內(nèi)廣州、青海、上海等城市的試點經(jīng)驗，以及德國的“家庭聯(lián)保制”護理保險模式，優(yōu)化制度設計。通過逐步擴大參保對象至城鄉(xiāng)居民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，這種由易至難的策略不僅能夠降低試錯風險，還能增強制度的公平性和保障性，從而推動長期護理保險的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化籌資體系，強化制度的獨立性與可持續(xù)性

目前，我國已經(jīng)開展長護險的試點城市主要的籌資渠道包括國家財政補貼、醫(yī)?；稹挝缓蛡€人的繳費、社會福利公益基金支持，其中政府財政支持是長護險費用主要來源，醫(yī)?；鸷蛷娭菩员ｋU費用是主要籌資渠道，籌資渠道相對單一。韓國通過向所有參保人征收長期護理保險費用，建立長期護理保險基金，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。建立政府和社會共同籌資機制，政府通過征收社會保險費和稅收等方式籌集資金，社會通過個人儲蓄、企業(yè)捐贈、慈善捐款等方式為長護險籌集資金，建立補充保險制度等[3]。因此，在參考韓國與國內(nèi)已試點的城市的籌資體系特點，結合東莞自身的實際情況，首先長護險要盡快建立獨立的籌資體系，即以個人、單位、社會與政府共同承擔的多渠道籌資體系，其中以社會保險為主，國家財政補貼、商業(yè)保險、社會福利公益基金為輔，健全對困難人員參保繳費補助機制，長期照護保險基金與基本醫(yī)療保險基金合并征收，同時還需對核算程序進行規(guī)范，做好基金的管理，從而促進長護險的獨立性。接著還要明確個人及用人單位的繳費標準與政府財政的補助水平，政府除了承擔長護險運行的財政補助外，還要劃分各政府的合理負擔比例，以促進長護險的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立科學合理的評估制度，提升制度的效力與可行性

目前我國長護險制度暫未形成統(tǒng)一的評估體系，且相關評估政策推進較緩、評估工具不夠貼近實際情況，評估工作缺乏監(jiān)管等。評估制度與長護險落實精準的待遇息息相關，對長護險的基金支出產(chǎn)生深遠的影響。在進行失能失智等級評估時，諸多試點城市采納了Barthel指數(shù)評定量表作為評估工具。然而，該量表未能充分適應我國國民體質(zhì)及人口結構的特殊性。因此，東莞市長護險的評估體系需融入本土化元素，不僅要包括能力評估，還應重視評估申請者的真實需求，以便為他們提供精確的服務。此外，建立監(jiān)管服務質(zhì)量、培訓照護人員以及服務供給選擇的機制，對于提升東莞市長護險運作的效率和保障其可持續(xù)發(fā)展至關重要，從而確保制度得以有效實施。

（四）加大長期護理從業(yè)人員的培養(yǎng)力度，提升制度的服務質(zhì)量和水平

《長期護理保險發(fā)展藍皮書》提出，盡管長護險的試點范圍覆蓋了近50個城市，200余萬人享受了待遇，但由于照護人員缺乏等問題，仍有較多失能人員面臨照護難題，若按每3位老人需要 1 名護理人員的比例，我國護理人員需求缺口約在1000萬人[4]。 可見長護險的服務總體水平難以滿足人民群眾的服務需求，這也會成為長護險可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。因此，結合東莞市老齡化日益加重的情況，在培養(yǎng)長期護理從業(yè)人員方面，不但要加快推進照護人才培訓進度，而且要建立長效的培養(yǎng)機制，打破“就照護論照護”的局限，把長護險制度的建立與就業(yè)的擴大、社會經(jīng)濟的發(fā)展相聯(lián)系，提升照護人才培養(yǎng)的自覺性，從而提升制度的服務質(zhì)量水平。同時通過建立“照護積分”制度，護理人員的照護費用將用積分抵頂，可提高護理人員的積極性。

（五）加強預防服務，重視健康管理，降低制度的護理成本

相關數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，東莞市60歲以上的失能老人約13663人，中度失能老人約6250人，重度失能老人約6899人。由于失能程度與護理成本成正比，故東莞市政府可加強預防服務，重視健康的管理，讓老年人的生活質(zhì)量得到提升，以降低長護險的護理成本。一方面可參考青島市長護險的實施，同步建立預防和延緩失能失智保障機制，將保障關口前移，延遲重點人群進入重度失能、失智狀態(tài)，同時，針對老年人及其照料者，采用“固定+流動”模式，定期開展宣講、專題家庭走訪，提高相關人員對失能、失智的認知[5]。

四、結語

本文以東莞為例，探究分析了長護險制度在籌備階段的關鍵問題。由此可見，東莞市長護險在養(yǎng)老服務體系高質(zhì)量發(fā)展、人口老齡化趨勢日益嚴峻、相關政策法規(guī)的支持與引導等基礎上將順勢而立，這將提升東莞市民的幸福感、獲得感與安全感。為確保今后東莞市長護險制度穩(wěn)健、可持續(xù)地運行，政府可從多個方面入手。第一，在資金籌集與運作模式設計方面，優(yōu)化籌資體系、強化制度的獨立性與可持續(xù)性的同時，明確資金來源，建立嚴格的資金監(jiān)管機制。第二，在確定參保范圍與繳費標準方面，權衡公平與效率，界定保障范圍，明確參保對象，體現(xiàn)制度公平性，既要保障參保人的權益，又要確保基金的穩(wěn)健運行。第三，在服務內(nèi)容與質(zhì)量標準的制定方面，細化服務內(nèi)容，嚴格遵循國家相關法規(guī)和行業(yè)標準制定質(zhì)量標準。第四，在制度實施中的風險評估與防控方面，加強預防服務，重視健康管理，降低制度的風險成本。

參考文獻：

[1]國家醫(yī)療保障局.2022年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]（2023-07-10）[2023-11-01].

[2]吳擒虎，郭文君，靳延明.東莞如何成為“雙萬”城市？[N].南方日報，2022-01-24（A01）.

[3]李文君，崔松子.構建適合中國特色的長期護理保險制度探究——韓國的經(jīng)驗與啟示[J].上海保險，2024（01）：17-19.

[4]王笑.國家標準發(fā)布：長期照護師成為新職業(yè)[N].金融時報，2024-03-06（012）.

[5]顧海，陳慧瑩，徐清琳，等.揚州市長期護理保險制度試點現(xiàn)狀及優(yōu)化策略[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2024，41（06）：56-59.

〔基金項目：校級青年課題項目（NO：2024QNRC03）〕

（作者簡介：莊鳳珊，廣東創(chuàng)新科技職業(yè)學院護理專業(yè)教師；許海雲(yún)、黃澤鍶、吳琳、戚露露，廣東創(chuàng)新科技職業(yè)學院）