關(guān)于完善地方人大執(zhí)法檢查工作機制的研究

內(nèi)容摘要：執(zhí)法檢查是憲法法律賦予人大常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會最主要、最常用的監(jiān)督方式之一，在推動解決“法之必行”這一法治難題中發(fā)揮著重要作用。針對地方人大執(zhí)法檢查工作中存在的問題提出進一步完善執(zhí)法檢查工作機制的建議。

關(guān)鍵詞：地方人大；執(zhí)法檢查；監(jiān)督

進一步完善執(zhí)法檢查工作機制，對于深入推進全面依法治國具有重大意義，對于新時代堅持和完善人民代表大會制度、推進人大監(jiān)督工作法治化具有重大意義。

一、地方人大執(zhí)法檢查工作存在的問題

黨的十八大以來，各級人大常委會積極開展執(zhí)法檢查工作，在實踐中積累了許多寶貴的經(jīng)驗與做法。例如，有的地方把執(zhí)法檢查與立法后評估結(jié)合起來，在檢查法律法規(guī)實施的同時，對法律法規(guī)的科學(xué)性可操作性進行評估；有的地方在制訂執(zhí)法檢查方案時，通過網(wǎng)絡(luò)征求法律法規(guī)實施中存在的問題和意見建議；有的地方在執(zhí)法檢查時，發(fā)布執(zhí)法檢查公告，開通監(jiān)督電話，暢通群眾參與渠道；有的地方將執(zhí)法檢查與媒體曝光結(jié)合起來，促進有關(guān)部門嚴格執(zhí)法，及時糾正違法；有的地方引進先進科學(xué)儀器設(shè)備，提高執(zhí)法檢查的科學(xué)性，保證執(zhí)法檢查的權(quán)威性。這些有益探索，為進一步完善地方人大執(zhí)法檢查工作機制建設(shè)提供了良好的經(jīng)驗。但是，我們也應(yīng)該清醒地認識到，在執(zhí)法檢查過程中還有一些問題是不可忽視的，其應(yīng)有作用還沒有充分發(fā)揮出來。

（一）檢查準(zhǔn)備“備而不詳”。執(zhí)法檢查具有法律性、專業(yè)性，前期準(zhǔn)備工作更是重中之重。一般情況下，在執(zhí)法檢查前都能夠制訂詳細的執(zhí)法檢查工作方案，做好執(zhí)法檢查前的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、政策文獻收集等工作，為執(zhí)法檢查提供遵循，奠定基礎(chǔ)。但是，有些時候在制訂執(zhí)法檢查工作方案前未進行前期調(diào)研、論證分析，導(dǎo)致執(zhí)法檢查方案過于籠統(tǒng)、重點不突出、針對性不強，實施過程中就可能會出現(xiàn)缺乏可行性、可操作性等問題。有的在開展執(zhí)法檢查前未組織檢查組成員及工作人員進行學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，導(dǎo)致其對法律、法規(guī)及相關(guān)知識缺乏全面、系統(tǒng)的了解，從而影響了執(zhí)法檢查的成效。一些檢查小組的成員和工作人員是從機關(guān)里抽調(diào)出來的，未能很好地理解和掌握這些法律法規(guī)的立法宗旨、博弈焦點、實施現(xiàn)狀、主要問題，執(zhí)法檢查工作質(zhì)量難以保證。

（二）檢查過程“查而不實”。在執(zhí)法檢查過程中，大多執(zhí)法檢查組都能夠做到工作嚴謹細致，認真了解法律實施的情況。但是，也有的執(zhí)法檢查組在檢查形式上，僅限于聽匯報、召開座談會、實地檢查“老三樣”，檢查方式缺乏創(chuàng)新，在會議室聽取情況多，實地與當(dāng)事人、人民群眾深入交流少，有些時候發(fā)現(xiàn)的問題不全面、不系統(tǒng)，問題相對表面化，分析原因不深刻，存在“查而不實”的形式主義現(xiàn)象。在檢查地點上，“被安排”的檢查多，隨機抽查、暗查暗訪少，看“好”的方面多，“差”的方面少。在信息材料收集上，書面資料收集多，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、網(wǎng)上征求民意、群眾信訪渠道了解法律實施情況的信息少。在檢查對象上，檢查下級政府多，檢查同級政府等法律實施機關(guān)少。這些都會導(dǎo)致執(zhí)法檢查中一些問題“失真”“失準(zhǔn)”“失實”。

（三）聯(lián)動檢查“動而不聯(lián)”。目前，法律法規(guī)對委托執(zhí)法檢查如何組織開展沒有明確規(guī)定，一些地方人大對委托執(zhí)法檢查認識不深，執(zhí)法檢查尚未形成“一盤棋”格局，上下聯(lián)動執(zhí)法檢查機制仍不完善。有的地方人大常委會比較重視被委托的執(zhí)法檢查 ，認真組織開展檢查，執(zhí)法檢查報告提請常委會會議審議后再行上報；有的地方人大常委會的執(zhí)法檢查報告未經(jīng)常委會會議審議，由常委會領(lǐng)導(dǎo)審閱后即上報；有的地方人大常委會并未認真組織開展執(zhí)法檢查，走走過場，應(yīng)付了事，甚至將執(zhí)法部門自查報告修改后即行上報，使委托的執(zhí)法檢查成效大打折扣。

（四）人大代表“參而不議”。參與執(zhí)法檢查是人大代表履職的重要渠道，充分反饋法律法規(guī)實施中存在問題是人大代表的職責(zé)和使命，也是人民群眾的重托。但是有些人大代表在參加執(zhí)法檢查等活動中，不能做到真實地了解和反映人民群眾的意見建議，僅追求形式上參與，只參不議，不愿過多發(fā)表意見建議，未能充分發(fā)揮人大代表監(jiān)督作用。

（五）檢查報告“報而不精”。地方人大常委會執(zhí)法檢查組大多數(shù)都能夠認真開展執(zhí)法檢查，客觀評價法律法規(guī)實施情況，但有時候由于缺乏深入細致的實地檢查，造成了一些報告對執(zhí)法和司法工作中出現(xiàn)的問題不能精準(zhǔn)把握，所提的一些建議也缺乏可操作性。有的報告“評功擺好”的篇幅過多，肯定了成績，少提了問題，不能深入分析原因，針對性、可操作性差。有的報告顧及感情不敢把典型的問題點出來、暴露出來。一些報告者會先演唱“主角”，再將其提交給檢查組供其評論，然后在正式報告中加以修正，這樣的方式在某些情況下不能完全反映檢查組成員的觀點。這些問題都會導(dǎo)致執(zhí)法檢查效果弱化，使執(zhí)法檢查流于程序，在解決問題和完善制度方面的作用不能得到充分發(fā)揮。

（六）報告審議“議而不透”。審議是執(zhí)法檢查的一個重要環(huán)節(jié)，審議意見質(zhì)量直接影響執(zhí)法檢查的效果。參加執(zhí)法檢查的常委會組成人員只占很小的一部分，大部分常委會組成人員都是根據(jù)自己的工作經(jīng)歷和印象，在很短的時間內(nèi)對執(zhí)法檢查報告進行了研究，沒有充足的時間進行深入調(diào)查研究，難以準(zhǔn)備好質(zhì)量較高的發(fā)言材料。有些常委會組成人員在審議發(fā)言時，僅從相關(guān)工作的重要性、必要性等方面進行了探討，沒有深入地分析問題的原因，所提的意見也缺乏針對性和可操作性。由于常委會會議的日程安排較短，常委會組成人員不能充分發(fā)表意見。沒有高質(zhì)量的審議意見，“一府一委兩院”在研究處理和落實整改過程中就會缺乏針對性，在一定程度上影響執(zhí)法檢查效果。

（七）研究辦理“辦而不落”。常委會組成人員的審議意見以及執(zhí)法檢查報告送“一府一委兩院”研究處理后，由于監(jiān)督法只對研究處理機關(guān)應(yīng)該“怎么辦”作了規(guī)定，對其不依法辦理、不具體落實審議意見和執(zhí)法檢查報告提出的問題沒有具體罰責(zé)規(guī)定，導(dǎo)致有些機關(guān)沒有深入進行調(diào)查研究，切實整改，只是通過書面材料上報研究處理情況，“紙面整改”。另外，有的整改工作牽涉多個政府部門，但僅僅是某個部門將研究和處理情況匯報給了人大常委會，報告僅反映了這個部門的整改執(zhí)行情況。此外，由于有的地方人大常委會要求研究處理情況報告要在兩個月內(nèi)提交，去除中間公文流轉(zhuǎn)時間，再加上征求意見，給辦理部門留出的時間僅夠起草報告，審議意見和問題沒有充足時間得到研究處理。

（八）跟蹤監(jiān)督“督而不力”。執(zhí)法檢查要從“真”發(fā)現(xiàn)問題到“真”解決問題，形成一套完善的流程，真正起到實效。當(dāng)前，一些執(zhí)法檢查工作中出現(xiàn)了“前緊后松”“只檢查不督查”的現(xiàn)象，即制訂方案、召開匯報會、實地檢查等工作開展得如火如荼，但當(dāng)常委會會議上聽取并審議了執(zhí)法檢查報告后，就被認為該工作已經(jīng)結(jié)束，未及時跟進“一府一委兩院”落實情況。在不少地方，“一府一委兩院”整改落實情況僅限于書面印發(fā)下次常委會會議，并沒有安排對研究處理情況報告進行審議。執(zhí)法檢查“下半篇文章”沒有做實做好，監(jiān)督流程在整改落實環(huán)節(jié)斷鏈脫節(jié)，導(dǎo)致一些執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到有效解決，執(zhí)法檢查沒有達到預(yù)期效果。

（九）輿論宣傳“宣而不深”。在執(zhí)法檢查中，輿論宣傳工作扮演著重要的角色，它可以提高公眾對執(zhí)法檢查的認知度、配合度、參與度，提升執(zhí)法檢查的實際效果。但是，在實際工作中，輿論宣傳工作存在著宣傳力度、廣度、深度不夠等問題。一是宣傳力度不夠，在輿論宣傳方面投入的資源和精力不足，導(dǎo)致公眾對執(zhí)法檢查的認知度不高。二是宣傳方式單一，僅僅依賴于傳統(tǒng)的宣傳方式，如公告、報紙、電視等，限制了宣傳的覆蓋面和影響力。三是缺乏有效的互動反饋機制，未能及時了解公眾的需求和反饋，也不能及時調(diào)整宣傳策略和內(nèi)容，從而影響宣傳效果。四是執(zhí)法檢查報告及有關(guān)部門研究處理情況報告有的未能及時公開。

二、完善地方人大執(zhí)法檢查工作機制的建議

地方人大常委會應(yīng)前瞻性思考本地監(jiān)督法實施辦法（以下簡稱實施辦法）的修改工作，通過完善工作機制，切實解決在工作實踐中發(fā)現(xiàn)的影響和制約監(jiān)督實效的突出問題。針對上述執(zhí)法檢查中存在的問題，提出如下意見建議。

（一）精準(zhǔn)選題，做好執(zhí)法檢查準(zhǔn)備工作。在我國眾多的法律法規(guī)之中，如何精準(zhǔn)確定執(zhí)法檢查數(shù)量、題目，充分發(fā)揮執(zhí)法檢查監(jiān)督作用，關(guān)鍵在于科學(xué)合理地選擇執(zhí)法檢查項目。關(guān)于執(zhí)法檢查選題、制訂檢查方案，做好前期準(zhǔn)備工作，應(yīng)該明確以下幾項內(nèi)容。要堅持“突出重點、精準(zhǔn)高效”的原則，緊緊圍繞地方經(jīng)濟社會發(fā)展中心、社會公眾普遍關(guān)注和法律法規(guī)執(zhí)行過程中存在的突出問題確定執(zhí)法檢查議題。要結(jié)合全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，將一些具有共性的問題確定為地方人大常委會執(zhí)法檢查項目，上下聯(lián)動，合力共同推動法律實施。要通過開展調(diào)查研究、科學(xué)論證、征求意見，制訂好年度執(zhí)法檢查或監(jiān)督工作計劃。要認真做好執(zhí)法檢查的前期調(diào)研工作，人大相關(guān)委員會要先行深入基層，初步了解該法的實施情況、存在的主要問題，為制訂執(zhí)法檢查方案提供參考。要科學(xué)制訂執(zhí)法檢查方案，廣泛聽取并收集群眾的意見建議，明確執(zhí)法檢查的重點。

（二）創(chuàng)新方式，保障執(zhí)法檢查嚴謹高效。檢查法律法規(guī)實施的真實情況，明確執(zhí)法中存在的問題，是執(zhí)法檢查工作取得實效的基礎(chǔ)和前提。在實施辦法中要對執(zhí)法檢查工作的方式方法作出必要的規(guī)定。要重視發(fā)揮暗訪作用，尤其是在前期調(diào)研工作中可以較多采用暗訪的形式。暗訪性的執(zhí)法檢查可以采用包括“四不兩直”、隨機抽查、隨機訪談等方式。要創(chuàng)新檢查方式，綜合運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，大數(shù)據(jù)分析等信息技術(shù)，在人大網(wǎng)站上設(shè)置一個專門的征求意見和訴求的郵箱，以擴大公眾參與和監(jiān)督的渠道。另外，通過開通熱線電話，綜合利用問卷等途徑全方位、多角度地對法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行更深層次的了解。要加強與基層人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和街道人大工委的聯(lián)系，多層次了解法律法規(guī)實施的情況。

（三）加強規(guī)范，完善執(zhí)法檢查聯(lián)動機制。地方各級人大常委會之間要建立執(zhí)法檢查“一盤棋”思想，地方人大常委會要呼應(yīng)全國人大常委會開展執(zhí)法檢查。因此，有必要在實施辦法中對執(zhí)法檢查聯(lián)動機制作出規(guī)范。要在執(zhí)法檢查或監(jiān)督計劃中明確重點項目，開展上下聯(lián)動檢查或委托檢查，不宜過多或過于集中在某個地區(qū)，以免給地方造成過重負擔(dān)。要在年初向下級人大常委會通報監(jiān)督計劃選題，讓市縣人大在安排工作時統(tǒng)籌考慮。要規(guī)范完善聯(lián)動或委托執(zhí)法檢查的工作程序，明確執(zhí)法檢查報告需經(jīng)本級人大常委會會議審議后再行上報，讓委托檢查或聯(lián)動檢查有章可循，有法可依。

（四）拓寬渠道，充分發(fā)揮人大代表作用。為保證人大代表有效參與執(zhí)法檢查工作，真正發(fā)揮代表作用，在實施辦法中應(yīng)明確人大代表參與執(zhí)法檢查的相關(guān)規(guī)定。要注重發(fā)揮人大代表的職業(yè)特點和專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)執(zhí)法檢查內(nèi)容，主動邀請相關(guān)人大代表參加，并認真聽取意見建議。要結(jié)合人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表制度，參加執(zhí)法檢查的常委會組成人員積極聽取所聯(lián)系代表的意見建議。要提前通知人大代表參與執(zhí)法檢查事項，為其留出足夠時間了解法律法規(guī)實施情況，收集意見，充分掌握真實情況和人民群眾的意愿訴求。要將執(zhí)法檢查報告、常委會組成人員的審議意見和“一府一委兩院”研究處理的報告及時送達本級人大代表。

（五）突出重點，提高執(zhí)法檢查報告質(zhì)量。執(zhí)法檢查報告是“一府一委兩院”開展整改工作的重要依據(jù)，是執(zhí)法檢查結(jié)果的集中體現(xiàn)。實施辦法要進一步規(guī)范執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容。在“總結(jié)法律實施情況”時，不僅要體現(xiàn)出法律的執(zhí)行狀況，而且要體現(xiàn)執(zhí)法和司法職責(zé)的履行，以此來促進和完善嚴格執(zhí)法和公正司法的長效機制，力爭使執(zhí)法檢查取得長遠效果，絕不“就事論事”。在“提出改進執(zhí)法工作建議”時，要提出針對性和可操作性強的意見和建議，努力使目前的執(zhí)法和司法工作中存在的突出問題得到切實的解決，促進法制的落實。在執(zhí)法檢查報告中，要把完善法律法規(guī)列為重點，并指出法律法規(guī)本身在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些問題，并提出相應(yīng)的調(diào)整和修改意見。在撰寫執(zhí)法檢查報告時，要注意提煉觀點，使執(zhí)法檢查報告更具科學(xué)性、針對性、可行性。

（六）創(chuàng)新機制，保障審議意見精準(zhǔn)高效。 為讓更多的常委會組成人員參與執(zhí)法檢查，及時了解法律法規(guī)實施情況，有必要在實施辦法中對執(zhí)法檢查報告審議工作作出規(guī)范。要規(guī)定將“一府一委兩院”向執(zhí)法檢查組匯報的有關(guān)法律法規(guī)實施情況及時提供相應(yīng)材料印發(fā)常委會組成人員。要在執(zhí)法檢查報告完成后，將其與執(zhí)法檢查過程中收集的有關(guān)材料一并提供給常委會組成人員，而不要等到常委會會議審議報告時再一起提出，這樣能讓常委會組成人員提前了解執(zhí)法檢查的工作情況和法律法規(guī)的執(zhí)行情況。為確保常委會組成人員有較充足的審議時間，常委會會議期間除了分組審議，委員們還可以隨時提出書面審議意見。要在會議開始前，引導(dǎo)常委會組成人員充分了解法律法規(guī)的實施情況，對審議議題的有關(guān)問題進行研究，做好準(zhǔn)備。

（七）強化整改，確保意見建議落地見效。整改落實是執(zhí)法檢查工作成果的最終體現(xiàn)。為確保執(zhí)法檢查報告和審議意見受到重視、得到有效整改落實，實施辦法中應(yīng)在以下方面作出相關(guān)規(guī)定。要給辦理機關(guān)留出足夠的時間進行研究處理并整改落實。關(guān)于反饋時間可采取兩種處理方式。一種是在實施辦法中不設(shè)定具體時限，而由專門委員會或工作機構(gòu)根據(jù)問題整改難易程度提出辦理時限；另一種可規(guī)定在兩個月內(nèi)提交研究處理報告，該報告經(jīng)專門委員會或工作機構(gòu)同意后，在六個月內(nèi)完成落實整改并將報告提交至常委會。要明確征求意見的處理程序。在接到“一府一委兩院”送交的研究處理情況的報告征求意見稿時，相關(guān)的專門委員會或工作機構(gòu)必須慎重對待，對報告中提出的整改措施是否能夠解決執(zhí)法檢查報告和審議意見中指出的問題，是否能夠促進法律法規(guī)正確有效地執(zhí)行，要嚴格把關(guān)。要明確審議程序。根據(jù)監(jiān)督法第二十七條規(guī)定，研究和處理的報告必要時得經(jīng)委員長會議或主任會議決定，提請常委會會議審議。很多時候，研究處理情況的報告只是以書面的方式上報人大常委會，會議并不對報告進行審議。因此，在監(jiān)督法實施辦法中應(yīng)對研究處理情況報告的審議程序作出明確規(guī)定，確保增強整改落實工作實效。要明確罰則相關(guān)內(nèi)容，對敷衍塞責(zé)、未認真進行整改的相關(guān)機關(guān)，執(zhí)法檢查組要及時約談主要辦理部門負責(zé)人。

（八）跟蹤監(jiān)督，樹立人大監(jiān)督工作權(quán)威。對執(zhí)法檢查報告及審議意見，要強化跟蹤監(jiān)督、一抓到底，切實做好執(zhí)法檢查“后半篇文章”。在實施辦法中要對跟蹤監(jiān)督作出明確規(guī)定。要將重要執(zhí)法檢查跟蹤監(jiān)督列入下一年的監(jiān)督工作計劃中，持續(xù)監(jiān)督。人大常委會可以通過以下方式，加強跟蹤監(jiān)督，確保問題得到有效解決。一是聽取和審議辦理機關(guān)關(guān)于辦理情況的工作報告，同時由有關(guān)專門委員會針對落實情況開展專題調(diào)研；二是組織跟蹤檢查，由有關(guān)專門委員會組織開展法律法規(guī)執(zhí)行情況的跟蹤檢查，查明落實情況；三是采用專題詢問、質(zhì)詢、專項調(diào)查等多種形式，形成合力推動法律法規(guī)實施；四是依法作出決議和決定，形成有法律約束力的文件，促進整頓工作的深入開展；五是引入滿意度測評工作機制，對執(zhí)法檢查落實情況開展?jié)M意度測評。

（九）加強宣傳，廣泛接受人民群眾監(jiān)督。執(zhí)法檢查是地方人大常委會重要監(jiān)督方式之一，應(yīng)當(dāng)采取多種方式讓人民群眾積極參與， 要讓廣大群眾充分監(jiān)督執(zhí)法檢查活動、法律法規(guī)實施和整改落實情況。要利用新聞媒介，對執(zhí)法檢查的目標(biāo)、進展和成效進行宣傳報道，并集中對在執(zhí)行過程中遇到的問題、困難和整改情況進行重點報道。要公開報道“一府一委兩院”實施法律法規(guī)情況，將人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，推動國家機關(guān)更好實施法律法規(guī)。要通過強化宣傳，推動普法，促進普法責(zé)任制落實。

需要指出的是，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常委會這樣的常設(shè)機關(guān)，但中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見和修改后的地方組織法，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織人大代表開展執(zhí)法檢查的職責(zé)。但從目前實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展執(zhí)法檢查的職權(quán)還沒有真正落地落實。為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表執(zhí)法檢查，實施辦法可以作出相關(guān)規(guī)定，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的規(guī)范引導(dǎo)。要明確縣級人大常委會指導(dǎo)和考核職責(zé)，積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和人大主席、副主席依法履職。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的內(nèi)容，每年都要選出若干事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的大事，有計劃地對法律法規(guī)實施情況進行檢查。要明確執(zhí)法檢查主體，由主席團組織安排，主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，也可以邀請上級人大代表參與。要推動落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會“雙會制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以在年中人大會議上聽取和審議執(zhí)法檢查報告，同時要求本級人民政府對執(zhí)法檢查報告提出的問題和意見建議及時研究處理，并向人大代表反饋。

三、結(jié)語

監(jiān)督法的頒布，為進一步規(guī)范地方人大常委會的執(zhí)法檢查工作提供了有力的保障。在實踐中進行探索、改進、完善是地方人大執(zhí)法檢查權(quán)行使的必由之路。地方人大執(zhí)法檢查是一項綜合性的工作，本文對執(zhí)法檢查的部分問題進行了分析，但仍不夠完善，有些問題還沒有觸及，比如，沒有將其納入年終考核之中，缺少對工作開展不力的問責(zé)機制，這些都需要進一步的深入研究。