優(yōu)化提升城市群五大功能 有力支撐構(gòu)建新發(fā)展格局

黨的二十大報(bào)告指出，要“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)19個(gè)重要城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用持續(xù)增強(qiáng)，城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重已超過(guò)80%。但也要看到，在加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，城市群建設(shè)仍存在一些短板弱項(xiàng)，未來(lái)需加快提升城市群支撐構(gòu)建新發(fā)展格局的綜合功能。

一、城市群是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐

城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，加快城市群發(fā)展有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于提升國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)水平，更好支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。

（一）城市群是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要節(jié)點(diǎn)

城市群是先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群的主要空間載體。工業(yè)和信息化部公布的45個(gè)國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集群中，80%分布在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游、成渝等5大城市群；第一批66個(gè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群中，超過(guò)60%也分布在5大城市群。城市群是打造科技創(chuàng)新中心、提升國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略支撐，4個(gè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心和51.3%的985高校集聚在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群。城市群制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚、創(chuàng)新要素集聚，有助于加快科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，培育壯大具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，加快打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

（二）城市群是擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要依托

從消費(fèi)來(lái)看，城市群內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)強(qiáng)大、消費(fèi)群體集中、消費(fèi)需求旺盛。2024年上半年，長(zhǎng)三角城市群社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到111179.6億元，占全國(guó)比重分別為26.1%，較疫情前2019年同期提高3.8個(gè)百分點(diǎn)，重點(diǎn)城市群在擴(kuò)大消費(fèi)方面的重要性進(jìn)一步凸顯。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市群集聚，進(jìn)一步拉大了消費(fèi)規(guī)模。從投資來(lái)看，城市群也是城市更新、軌道交通、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的重點(diǎn)區(qū)域。城市群從促進(jìn)消費(fèi)和擴(kuò)大投資兩方面發(fā)力，有助于充分釋放內(nèi)需潛力。

（三）城市群是現(xiàn)代流通體系的重要樞紐

城市群交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，交通承載能力強(qiáng)大，中心城市流通服務(wù)功能健全，往往是國(guó)家交通物流的重要支點(diǎn)城市。151個(gè)在建的國(guó)家物流樞紐中，84.8%分布在19個(gè)城市群內(nèi)，其中，長(zhǎng)三角城市群分布13個(gè)，占比13.9%。充分發(fā)揮城市群區(qū)位優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化布局國(guó)家物流樞紐，有助于建設(shè)高效暢通的現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)打造現(xiàn)代流通體系。

（四）城市群是國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的重要平臺(tái)

城市群是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的窗口和前沿陣地，2024年前三季度，長(zhǎng)三角、京津冀、山東半島城市群進(jìn)出口總額分別為118477.7億元、37691.9億元、24828億元，占全國(guó)比重分別為36.7%、11.7%、7.7%。城市群是配置全球資本的關(guān)鍵平臺(tái)，根據(jù)2024年9月發(fā)布的第36期《全球金融中心指數(shù)》報(bào)告，我國(guó)進(jìn)入全球金融中心榜單的12個(gè)金融中心城市均分布在城市群中。

二、城市群在構(gòu)建新發(fā)展格局中的作用發(fā)揮仍存在卡點(diǎn)堵點(diǎn)

當(dāng)前城市群在加快構(gòu)建新發(fā)展格局中的支撐作用不斷增強(qiáng)，但仍然存在一些瓶頸制約因素，限制了城市群功能的充分發(fā)揮。

（一）城市群間聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局尚未形成

新發(fā)展格局是國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的大循環(huán)，不是區(qū)域小循環(huán)，城市群作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，應(yīng)該充分發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)的支點(diǎn)作用，從而帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通。當(dāng)前對(duì)19個(gè)城市群間聯(lián)動(dòng)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)不足，已出臺(tái)的城市群規(guī)劃偏重推動(dòng)群內(nèi)的一體化發(fā)展，推進(jìn)城市群間協(xié)同發(fā)展的力度不夠，導(dǎo)致有的城市群定位不清晰，不同城市群低水平盲目上項(xiàng)目、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題不同程度存在。

（二）城市群內(nèi)大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題日益突出

一方面，超大特大城市規(guī)模持續(xù)膨脹。2023年，21個(gè)超大特大城市平均常住人口規(guī)模達(dá)到1466.1萬(wàn)人，其中有19個(gè)城市人口規(guī)模仍在進(jìn)一步擴(kuò)張。另一方面，受大城市虹吸效應(yīng)影響，大量中小城市出現(xiàn)增長(zhǎng)乏力、人口流失等問(wèn)題。近年來(lái)，隨著高鐵、高速公路網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，三四線(xiàn)城市的人口、資源受到影響，以德州市為例，自2011年高鐵開(kāi)通以來(lái)，其GDP、常住人口占山東半島城市群的比重從2011年的4.5%、6.0%分別降至2023年的4.1%、5.5%。

（三）城市群作為創(chuàng)新高地的作用未能充分發(fā)揮

城市群作為先進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)要素的集聚地，在新發(fā)展格局構(gòu)建中，應(yīng)該充當(dāng)科技自立自強(qiáng)的前沿陣地。但目前城市群特別是群內(nèi)的中心城市在高水平科研成果產(chǎn)出、成果轉(zhuǎn)化等方面仍存在短板。我國(guó)城市群中心城市的高被引論文比例以及論文被專(zhuān)利、政策、臨床試驗(yàn)引用的比例分別為0.55%和1.20%，遠(yuǎn)低于美國(guó)1.26%和3.66%的水平，我國(guó)城市群的科技創(chuàng)新策源能力仍有較大提升空間。

（四）城市群在擴(kuò)大開(kāi)放方面的橋頭堡效應(yīng)有待進(jìn)一步釋放

城市群集中了全國(guó)主要的貿(mào)易口岸，是國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)，同時(shí)也是吸引外資的重要區(qū)域。目前我國(guó)城市群在打造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境方面還存在外商投資配套制度不完善、負(fù)面清單之外“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”等痛點(diǎn)。有的中西部城市群開(kāi)放水平不高，2023年，作為蘭州—西寧城市群的中心城市，蘭州市和西寧市進(jìn)出口總額占GDP的比重分別為3.4%和2.2%，遠(yuǎn)低于上海、深圳89.2%、111.9%的水平。

三、多措并舉提升城市群對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局的支撐功能

下一步，各城市群應(yīng)找準(zhǔn)定位，全面提升“五大功能”，積極探索服務(wù)和融入全國(guó)新發(fā)展格局的有效路徑，為加快構(gòu)建新發(fā)展格局提供強(qiáng)力支撐。

（一）大力提升城市群支撐實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的功能

圍繞中心城市打造創(chuàng)新高地，全力推進(jìn)北京、上海、粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)，抓好成渝、武漢、西安具有全國(guó)影響力的區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)，形成多層次、體系化、差異化的城市群創(chuàng)新格局。引導(dǎo)城市群科研資源配置與國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展“卡脖子”攻關(guān)任務(wù)銜接，瞄準(zhǔn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、智能制造等未來(lái)產(chǎn)業(yè)方向，完善技術(shù)成果轉(zhuǎn)移機(jī)制，加快形成一批具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)集群。

（二）充分發(fā)揮城市群推動(dòng)構(gòu)建國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)、破除小循環(huán)的功能

按照黨中央統(tǒng)一部署加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，全國(guó)一盤(pán)棋統(tǒng)籌謀劃形成19個(gè)城市群分工合理、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)合作的新格局。鞏固提升京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等城市群優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)建設(shè)世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。引導(dǎo)黔中、滇中、北部灣等有條件的西部城市群布局建設(shè)關(guān)鍵零部件、關(guān)鍵材料、關(guān)鍵設(shè)備等產(chǎn)業(yè)備份基地。鼓勵(lì)東部和中西部城市群共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，創(chuàng)新跨城市群經(jīng)濟(jì)管理模式，探索稅收分享機(jī)制和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分成方式，在更大范圍內(nèi)形成分工協(xié)作鏈條和集群。

（三）不斷增強(qiáng)城市群促進(jìn)要素合理流動(dòng)和高效集聚的功能

引導(dǎo)中心城市強(qiáng)化科技創(chuàng)新高地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心的核心功能定位，有序疏解一般制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等功能和設(shè)施。支持周邊城市主動(dòng)承接符合自身比較優(yōu)勢(shì)和未來(lái)發(fā)展方向的中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，參與關(guān)鍵共性技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用。在城市群地區(qū)布局一批消費(fèi)需求旺盛、流通要素集中、流通設(shè)施完善、新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式應(yīng)用場(chǎng)景豐富的國(guó)家現(xiàn)代流通戰(zhàn)略支點(diǎn)城市，支撐優(yōu)化現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)。

（四）著力強(qiáng)化城市群擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放的功能

在中心城市開(kāi)展海外人才永久居留、來(lái)華工作許可、出入境便利服務(wù)試點(diǎn)，將城市群建設(shè)成吸引國(guó)際優(yōu)秀科研人才、團(tuán)隊(duì)的科技創(chuàng)新中心。在城市群區(qū)域打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的范本，全面優(yōu)化外商投資配套服務(wù)，加快清理準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的限制，加大中高端制造、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域開(kāi)放力度。結(jié)合“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化中歐班列、西部陸海新通道、陸路運(yùn)輸大通道建設(shè)，打造區(qū)域性開(kāi)放節(jié)點(diǎn)城市，把中西部城市群建設(shè)成對(duì)外開(kāi)放的新高地。

（五）持續(xù)加強(qiáng)城市群釋放內(nèi)需潛能的功能

優(yōu)化城市群消費(fèi)中心布局，加快培育建設(shè)若干具有全球影響力、吸引力的國(guó)際消費(fèi)中心，謀劃打造一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)、資源整合有優(yōu)勢(shì)的區(qū)域消費(fèi)中心，在有條件的城市群加強(qiáng)中小型消費(fèi)城市梯隊(duì)建設(shè)。鼓勵(lì)發(fā)展定制、體驗(yàn)、智能、時(shí)尚消費(fèi)等新業(yè)態(tài)新模式，大力發(fā)展高端醫(yī)療、養(yǎng)老托育、文旅體育等服務(wù)消費(fèi)。在城市群地區(qū)適度超前布局5G、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車(chē)充電樁等新型基礎(chǔ)設(shè)施。統(tǒng)籌推進(jìn)城市群交通、能源、水利等跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力提升跨區(qū)域互聯(lián)互通水平。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）