駐馬店市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況探討

一、基本情況

駐馬店市現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)184.48萬(wàn)戶(hù)，耕地面積880.37萬(wàn)hm2。家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積22.94萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)出承包耕地農(nóng)戶(hù)46.83萬(wàn)戶(hù)，分別占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積、承包農(nóng)戶(hù)的25.95%、25.38%。流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(hù)的承包耕地面積9.19萬(wàn)hm2，

流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場(chǎng)的承包耕地面積3.69萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社的承包耕地面積8.90萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的承包耕地面積1.16萬(wàn)hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積的40.05%、16.10%、38.81%、5.04%。

二、變化趨勢(shì)

（一）流轉(zhuǎn)面積日趨規(guī)?；?/p>

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民增收渠道不斷拓寬，農(nóng)民不再單純依靠經(jīng)營(yíng)承包地獲得收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，農(nóng)村居民人均可支配收入逐年增長(zhǎng)。其中，經(jīng)營(yíng)凈收入占比呈逐年下降趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移凈收入占比呈逐年上升趨勢(shì)；工資凈收入年均增速明顯高于經(jīng)營(yíng)凈收入。同時(shí)，駐馬店市認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)民“確了實(shí)權(quán)、頒了鐵證”，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。在此背景下，駐馬店市土地流轉(zhuǎn)面積日趨規(guī)?；?021年，全市經(jīng)營(yíng)耕地面積為3.33～6.67 hm2的農(nóng)戶(hù)有22 377戶(hù)，經(jīng)營(yíng)耕地面積為6.67～13.33 hm2的農(nóng)戶(hù)有7829戶(hù)，經(jīng)營(yíng)耕地面積為13.33 hm2以上的農(nóng)戶(hù)有2213戶(hù)。

（二）流轉(zhuǎn)管理日趨嚴(yán)格化

近兩年，駐馬店市積極推廣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同（示范文本）》，引導(dǎo)當(dāng)事人參照合同示范文本訂立合同，做好相關(guān)土地使用政策宣傳和檔案管理工作；開(kāi)展全市基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)情況摸排，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。自全省流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”專(zhuān)項(xiàng)整治工作開(kāi)展以來(lái)，駐馬店市嚴(yán)格按照專(zhuān)項(xiàng)整治方案要求，扎實(shí)開(kāi)展排查整改工作。目前，各項(xiàng)整改任務(wù)已全部完成。全市排查流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”主體16 244個(gè)，流轉(zhuǎn)耕地面積14.44萬(wàn)hm2。其中，存在流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題的主體有3個(gè)，涉及面積0.32 hm2，問(wèn)題均為國(guó)辦“非農(nóng)化”文件印發(fā)前發(fā)生，現(xiàn)已全部整改；存在流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”問(wèn)題的主體有101個(gè)，涉及面積749.73 hm2，有100個(gè)為國(guó)辦“非糧化”文件印發(fā)前發(fā)生，涉及面積743 hm2 ，現(xiàn)已完成整改的主體有77個(gè)，涉及面積569.17 hm2；有1個(gè)問(wèn)題為國(guó)辦“非糧化”文件印發(fā)后發(fā)生，涉及面積6.73 hm2，現(xiàn)已整改完成。存在流轉(zhuǎn)耕地不規(guī)范問(wèn)題的主體有 1587個(gè)，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范有2689本，現(xiàn)已全部完成整改。存在流轉(zhuǎn)檔案管理不規(guī)范問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7個(gè)，流轉(zhuǎn)臺(tái)賬、備案不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7個(gè)，流轉(zhuǎn)備案不規(guī)范的行政村有75個(gè)，現(xiàn)均已完成整改。此外，開(kāi)展全市生態(tài)廊道造林綠化違規(guī)占用耕地問(wèn)題摸底排查，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)超標(biāo)準(zhǔn)綠化流轉(zhuǎn)耕地問(wèn)題整改。

（三）土地流轉(zhuǎn)租金穩(wěn)中有漲

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2017年以來(lái)，西平縣土地流轉(zhuǎn)租金逐年上漲。通過(guò)測(cè)算，駐馬店市土地流轉(zhuǎn)租金穩(wěn)中有漲，主要有以下三個(gè)原因：一是糧食價(jià)格上漲和糧食生產(chǎn)連年豐收，提高了種糧收益，承租方愿意提高土地流轉(zhuǎn)租金；二是部分承租方為實(shí)現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營(yíng)和規(guī)范化管理，不得不提高土地流轉(zhuǎn)租金；三是種糧收益提高使得流轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)隨行就市，要求提高土地流轉(zhuǎn)租金。

（四）土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)效應(yīng)明顯且雙方利益共贏

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西平縣仁和種植專(zhuān)業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地333.33 hm2，流轉(zhuǎn)價(jià)格每年每公頃12000元，合作社社員316人，每年農(nóng)機(jī)作業(yè)面積666.67 hm2以上，輻射帶動(dòng)種植戶(hù)12 000戶(hù)。同時(shí)，合作社實(shí)行了“六統(tǒng)一”和“四化”管理模式，將社員的種植風(fēng)險(xiǎn)降到最低。合作社統(tǒng)一購(gòu)進(jìn)農(nóng)資再供應(yīng)各家農(nóng)戶(hù)，僅憑此一項(xiàng)，每戶(hù)就能節(jié)省300多元。利用綜合性大型耕種設(shè)備和先進(jìn)種植技術(shù)對(duì)土地進(jìn)行托管、流轉(zhuǎn)，不但解決了農(nóng)村勞動(dòng)力短缺難題，而且有效節(jié)省了生產(chǎn)成本，每公頃土地僅機(jī)械使用成本就節(jié)省450～750元，生產(chǎn)成本明顯降低。

三、存在的主要問(wèn)題

（一）種糧成本不斷攀升

1.土地流轉(zhuǎn)租金較高。2024年糧價(jià)上漲，直接帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)租金提高。就西平縣來(lái)講，2024年糧價(jià)上漲使土地流轉(zhuǎn)租金提高為每公頃15000～18000元。

2.用工成本增加。目前，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大多外出務(wù)工，留守農(nóng)村的勞動(dòng)力減少，導(dǎo)致種糧用工成本增加。就西平縣來(lái)講，以前用工成本為每人每天50～60元，現(xiàn)在為每人每天80～90元。從遂平縣槐樹(shù)鄉(xiāng)某種糧大戶(hù)處了解到，玉米大豆帶狀復(fù)合種植僅打藥環(huán)節(jié)用工成本為每人每天100元。

3.農(nóng)資價(jià)格攀升。目前，種子、化肥、農(nóng)藥價(jià)格上漲使得每公頃種糧成本增加1050～1950元。以西平縣為例，2021年，每袋化肥價(jià)格為130～140元，2024年每袋化肥價(jià)格為180～190元，麥種從每公斤5.2元上升到7元，加上農(nóng)藥等價(jià)格的上漲，每公頃平均種糧成本增加近1500元。

（二）集中連片流轉(zhuǎn)較難實(shí)現(xiàn)

目前，一家一戶(hù)的小農(nóng)戶(hù)式生產(chǎn)依然是駐馬店市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要形式。由于一家一戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)，任何一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體若想實(shí)現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營(yíng)都需要得到所有農(nóng)戶(hù)的許可，這在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，耕地質(zhì)量等級(jí)差異也在一定程度上增加了流轉(zhuǎn)入主體的調(diào)地難度，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)耕地碎片化。從正陽(yáng)縣清源街道某種糧大戶(hù)處了解到，有的農(nóng)戶(hù)固守自家的承包地，存在“金不調(diào)銀不換”的思想，土地集中連片流轉(zhuǎn)較難實(shí)現(xiàn)。

（三）鄉(xiāng)村兩級(jí)管理主體缺位

農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與服務(wù)主體建設(shè)指導(dǎo)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)管理、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁、宅基地改革與管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等任務(wù)。目前，駐馬店市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有成立農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)工作多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心（現(xiàn)部分縣（區(qū)）改為鄉(xiāng)村振興服務(wù)中心）承擔(dān)，但由于財(cái)力、物力、人力緊缺，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理僅僅停留在一般性的引導(dǎo)管理上。村一級(jí)管理工作繁重，人員匱乏，部分村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，主觀上認(rèn)為這是農(nóng)戶(hù)與承租方自己的事，對(duì)雙方缺少有效的指導(dǎo)和管理。由于鄉(xiāng)、村管理缺位，造成土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)一定的自發(fā)性與隨意性，阻礙了土地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不夠完善

1.駐馬店市缺少統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。縣級(jí)未建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)工作多由縣農(nóng)經(jīng)站承擔(dān)，人員較少，指導(dǎo)服務(wù)跟不上；鄉(xiāng)鎮(zhèn)未批準(zhǔn)成立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，無(wú)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和人員，缺少專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作。

2.農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展水平不高。駐馬店市農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)還處于發(fā)展初期，服務(wù)覆蓋范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等不能充分滿(mǎn)足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際需要。

3.對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏正確認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，土地仍然是大部分農(nóng)民主要的生活保障手段，仍然是農(nóng)戶(hù)主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)戶(hù)收入的主要來(lái)源。土地流轉(zhuǎn)是新生事物，部分干部和群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)較為模糊，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后將失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響自身利益。加之受傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)的影響，部分農(nóng)戶(hù)寧愿粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

4.缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。一方面，農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，受企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自然災(zāi)害的影響，租金不能兌現(xiàn)；另一方面，企業(yè)也擔(dān)心農(nóng)民法制意識(shí)淡薄，單方毀約，給企業(yè)造成重大損失。再加上農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場(chǎng)的“雙重風(fēng)險(xiǎn)”，土地流轉(zhuǎn)中若不建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，既影響土地投資經(jīng)營(yíng)者的積極性，又影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

四、工作建議

（一）加強(qiáng)政策扶持

農(nóng)業(yè)是一種經(jīng)濟(jì)效益較低的產(chǎn)業(yè)，糧食生產(chǎn)尤為明顯。因此，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展糧食規(guī)模生產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全，政策導(dǎo)向是關(guān)鍵。市、縣兩級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)配套政策，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供財(cái)政、金融、信貸、用水、用電等支持。建議完善保險(xiǎn)政策，特別是極端災(zāi)害性氣象條件下保險(xiǎn)理賠制度，創(chuàng)新保險(xiǎn)品種，探索開(kāi)展目標(biāo)價(jià)格、目標(biāo)收入等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)抵御自然災(zāi)害的能力，通過(guò)多渠道、多路徑有效化解規(guī)模種植風(fēng)險(xiǎn)，保障規(guī)模種植風(fēng)險(xiǎn)可控。此外，市、縣兩級(jí)財(cái)政要列支一定資金，采取擔(dān)保補(bǔ)助、貸款貼息、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。

（二）加大引導(dǎo)力度

一是深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包權(quán)，讓農(nóng)民放心進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。二是鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體間、經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)間加強(qiáng)聯(lián)合與合作，適度增加規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積，并建立健全規(guī)模種植風(fēng)險(xiǎn)承受能力評(píng)估體系。

（三）健全管理機(jī)制

一是加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)，增設(shè)機(jī)構(gòu)，增添人員，確保事有人干、責(zé)有人擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)履職盡責(zé)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)合同的管理，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書(shū)面流轉(zhuǎn)合同。二是建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，健全流轉(zhuǎn)合同登記備案制度、檔案交接制度、借閱保管制度等，確保土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性、流轉(zhuǎn)檔案的完整性與安全性。作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，村集體要引導(dǎo)雙方履行規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，并及時(shí)向發(fā)包方備案。同時(shí)，要對(duì)規(guī)模流入土地經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)、資信進(jìn)行認(rèn)真審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，促其建立風(fēng)險(xiǎn)保障基金，杜絕個(gè)別村組干部利用職權(quán)隨意將集體土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)而損害農(nóng)民利益。

（四）完善服務(wù)體系

一是根據(jù)實(shí)際情況建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，逐步構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系、工作體系、政策支持體系和管理制度體系。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作機(jī)制，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，明確責(zé)任，為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)。三是積極培育社會(huì)化服務(wù)組織，開(kāi)展示范創(chuàng)建，加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)，為新型經(jīng)營(yíng)主體提供高效服務(wù)。

（五）土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度原則

在土地流轉(zhuǎn)中既要注重提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，又要防止土地過(guò)度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。應(yīng)充分考慮自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，確定當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)，防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傾向。

作者簡(jiǎn)介：郭冬亞（1978— ），女，河南駐馬店人，大專(zhuān)，高級(jí)農(nóng)經(jīng)師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)工作。

（責(zé)任編輯" "劉沛儒）