論以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系

摘要：因環(huán)境污染或生態(tài)損害造成的環(huán)境問題具有二元性，環(huán)境侵權表現(xiàn)為對私主體的人身或財產侵害，生態(tài)環(huán)境損害表現(xiàn)為對生態(tài)環(huán)境自然平衡性的危害。環(huán)境侵權通過《民法典》私法體系救濟，生態(tài)環(huán)境損害通過公法責任來規(guī)制，在傳統(tǒng)法律理念與部門法的影響下，環(huán)境法律責任在私法與公法中都以重罰主義為基本路徑，且通過轉引致的責任形式。重罰主義與轉引致的責任形式并不能促成環(huán)境規(guī)制目的的達成。建立以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系是實現(xiàn)有效環(huán)境治理、達成“人與自然和諧”的重要理念與制度創(chuàng)新，也是以“生態(tài)環(huán)境法典”創(chuàng)制為集中表征的環(huán)境法律體系化的重要命題。

關鍵詞：環(huán)境損害二元性；重罰主義；修復生態(tài)環(huán)境；環(huán)境法律責任體系；環(huán)境法典

中圖分類號：Ｄ９２２．２９" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2025）01-0056-010

一、問題的提出

改革開放以來，中國的環(huán)境法治取得了巨大的成就。僅從環(huán)境立法來看，我國已然形成了以“環(huán)境憲法”為統(tǒng)領的環(huán)境法制體系，經過三次憲法變遷，形成了“以國家義務為內容的國家任務驅動型的環(huán)境憲法立法模式”。［1］在“環(huán)境憲法”統(tǒng)領之下，綜合性的《環(huán)境保護法》在2014年修訂之后，對管理體制、基本原則、基本制度等都進行了比較完善的規(guī)定；在《土壤污染防治法》補齊單個環(huán)境要素的污染防治缺口之后，單行性的污染防治立法體系也趨于完備。從生態(tài)環(huán)境保護與治理的總體格局看來，我國的“環(huán)境保護立法體系基本形成，環(huán)境管理體制機制初步建立……環(huán)境法治健康發(fā)展”［2］?！睹穹ǖ洹奉C布，開啟了中國法典化的宏大敘事，“我國已經進入了一個法典化時代”［3］。全國人大常委會2021年度立法工作計劃明確“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作?！保?］2023 年 9 月 7 日發(fā)布《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，在第一類立法項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”中，明確“積極研究推進環(huán)境（生態(tài)環(huán)境）法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作。適時啟動法律清理工作?！保?］在這樣的背景下，學者認為，“環(huán)境法典編纂不僅條件成熟，而且恰逢其時?！保?］圍繞環(huán)境法典的研究與討論占據了近幾年環(huán)境法學研究的主要版面，一些共識正在形成，但分歧仍然存在，中國環(huán)境法治正處在十字路口，嚴肅認真對待當下中國環(huán)境法律體系與環(huán)境法典化問題可能是決定未來中國環(huán)境法治的關鍵。一般認為，法典化是一種具有延續(xù)性和統(tǒng)一性的過程，法學的方法論、法學的知識體系、法律所發(fā)展的社會的有序性等呈現(xiàn)出“由淺入深”的階梯性特征。因此，環(huán)境法律的體系化是環(huán)境法典化首先要解決的問題，“在立、改、廢、釋、纂等各種方式中，法典編纂從形式到內容都具有統(tǒng)領性，如何充分認識法典編纂的價值重塑、體系重整立法革新功能，在法典編纂啟動之時進行合理的立法選擇，決定著法典編纂的目標與方向?！保?］環(huán)境法律體系化從外觀上表現(xiàn)為立法位階的有序性、環(huán)境要素規(guī)制的完整性、原則－規(guī)則系統(tǒng)的邏輯性等；環(huán)境法律體系化從內在上表現(xiàn)為法律價值的融貫性、規(guī)制結構的合理性、規(guī)制目的的達成性等方面。

環(huán)境法律責任體系化是環(huán)境法律體系化的內在要求與必然內容?？v觀我國現(xiàn)行環(huán)境立法中的法律責任設置，轉致或引致的規(guī)定較多，“現(xiàn)有法律責任體系下與生態(tài)環(huán)境保護相關的法律責任種類繁多，且零散地分布于不同領域、各部門的多個層級規(guī)范性文件中。”［8］《環(huán)境保護法》第64條，更是將污染環(huán)境和破壞生態(tài)的損害責任全部引致到《侵權責任法》，《民法典》第七編第七章規(guī)定“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”，其中，第1229—1233條規(guī)定的是侵害私益的生態(tài)環(huán)境侵權責任，第1234—1235規(guī)定的是侵害公益的生態(tài)環(huán)境損害責任［9］，從對環(huán)境公共利益保護的角度可以看出作為私法的《民法典》的努力。環(huán)境污染或者生態(tài)損害往往是二元損害結果，即環(huán)境侵權和生態(tài)環(huán)境損害。生態(tài)環(huán)境損害涉及更廣泛的公共利益問題，私法的規(guī)范邏輯不足以作出有效地解釋。更為重要的是，梳理現(xiàn)有環(huán)境法律責任設置，歷經規(guī)范變遷，從民事責任到刑事責任，都有重罰主義的傾向，認為通過增大違法成本即可以有效遏制環(huán)境違法行為。顯然，環(huán)境問題以及環(huán)境問題的解決相對于其他社會問題來說有其特殊性，“環(huán)境治理是一個各方主體在規(guī)則的保障之下為了實現(xiàn)環(huán)保目標而互動的過程 ”［10］，環(huán)境法承載如此重要的使命，通過邏輯一貫與結構完整的環(huán)境法律體系因應環(huán)境問題，然而，在私法都回應環(huán)境損害問題，并且對環(huán)境公共利益這種傳統(tǒng)認為應當由公法作出規(guī)定的領域都作出如此努力的情況下，環(huán)境法還未形成以環(huán)境問題解決為導向的獨具特色的環(huán)境法律責任體系，無論對于環(huán)境治理，還是對于環(huán)境法律體系化來說，都是一個遺憾甚至是缺陷。［11］因此，以環(huán)境法典化為集中表征的環(huán)境法律體系化為背景，針對環(huán)境問題和環(huán)境治理的特殊性，以及目前環(huán)境法律責任設置的現(xiàn)狀，探索符合環(huán)境法律目的的環(huán)境法律責任體系應當是重要的課題。

二、二元損害：環(huán)境規(guī)制的邏輯起點

環(huán)境問題可概括性地分為環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境污染是指向環(huán)境要素中大量排放污染物質，超出環(huán)境容量，主要以環(huán)境侵權的形態(tài)表現(xiàn)出來；生態(tài)破壞是指從自然生態(tài)中大量獲取生態(tài)資源，超出自然再生能力，打破生態(tài)平衡，以生態(tài)破壞的形式表現(xiàn)出來。環(huán)境侵權和生態(tài)破壞要解決的問題不同，侵權一般意義上指的是對私權的侵犯，適用私法規(guī)范，而生態(tài)破壞更多地指向對環(huán)境公共利益的侵害。因此，對不同環(huán)境問題的因應對策與法律責任也應不同。

（一）環(huán)境侵權的私法規(guī)范路徑

《環(huán)境保護法》第64條將污染環(huán)境和破壞生態(tài)的損害責任引致到《侵權責任法》，在《民法典》通過后，即適用《民法典》的規(guī)定，其第1229條明確規(guī)定，侵權責任承擔的前提是“污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的”，即“他人損害”的后果是侵權責任，第1230條規(guī)定的是侵權責任的舉證責任倒置，第1231條規(guī)定的是共同侵權的責任承擔，第1232條規(guī)定的是侵權責任中的懲罰性賠償，第1233條規(guī)定的是侵權責任中的第三人過錯責任。從1229—1233條，環(huán)境侵權的私法規(guī)范路徑邏輯是清晰的，從《環(huán)境保護法》和《民法典》的規(guī)定來看，對環(huán)境侵權采取的是民事糾紛的解決思路，其他環(huán)境污染的單行法也基本循此路徑展開。這源于傳統(tǒng)上我們對于環(huán)境污染的理解，即以“環(huán)境侵權”為中心構建環(huán)境損害救濟法律體系［12］，《民法典》沿襲了《民法通則》第124條、《侵權責任法》第八章的思維與基本規(guī)定。從綜合性的《環(huán)境保護法》到單行性的污染防治法和自然資源生態(tài)保護法，都是基于“環(huán)境污染”的私益保護救濟思想，《大氣污染防治法》第125條直接規(guī)定“排放大氣污染物造成損害的，應當依法承擔侵權責任?！薄端廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定“因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。”《土壤污染防治法》第96條規(guī)定“污染土壤造成他人人身或者財產損害的，應當依法承擔侵權責任?！?/p>

這一規(guī)制思路有兩個問題沒有被揭示出來。第一，環(huán)境污染并不只是侵犯私益，環(huán)境污染更主要的是損害公益，即不特定的多數(shù)人的利益，典型的如大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物等，由于空氣和水具有流動性，污染物隨環(huán)境要素的流動導致對環(huán)境的不利改變或生態(tài)系統(tǒng)的服務功能下降，土壤與固體廢物污染范圍很廣，會影響到不特定的多數(shù)人的利益，甚至可能導致大規(guī)模的人群健康損害，相較于私益，這種對公益的損害規(guī)模更大、范圍更廣、影響更為深遠。因此，環(huán)境侵權與傳統(tǒng)侵權有很大的不同，對環(huán)境侵權的規(guī)制也應當有別于傳統(tǒng)侵權的規(guī)制路徑。環(huán)境損害的法律救濟不僅要考慮對私益的救濟，更要考慮對公益的救濟。立法機關在解釋“環(huán)境污染與生態(tài)破壞責任”時，也對私益損害與生態(tài)環(huán)境損害作了區(qū)分，認為生態(tài)損害是一種公害，不同于私益損害，因損害生態(tài)環(huán)境而承擔的責任應當是一種有別于私益損害的責任。［13］

第二，生態(tài)環(huán)境損害及修復的特殊性并不能通過民事一般責任來完成救濟?！董h(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環(huán)節(jié) 第１部分：總綱》定義了“生態(tài)環(huán)境損害”包括兩種情形：一是因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接導致的生態(tài)環(huán)境物理、化學或生物特性的不利改變；二是因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為導致的對生態(tài)系統(tǒng)服務功能的破壞或損傷，即生態(tài)系統(tǒng)功能退化。因此，生態(tài)環(huán)境損害不同于民法上對于“損害”的判斷與評價，民法上財產的損害主要是對于財產的外在形態(tài)與內在的物理結構的改變，而生態(tài)環(huán)境損害是以環(huán)境要素、生物要素以及各要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的變化，其標志是“不利改變”“功能退化”“服務減少”，且以規(guī)范的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估為基礎。［9］生態(tài)環(huán)境修復不同于民法上的“恢復原狀”，是以“基線”為基礎，通過必要的、合理的措施恢復，且補償生態(tài)環(huán)境從損害到恢復期間生態(tài)環(huán)境原本應該提供的資源或生態(tài)系統(tǒng)服務功能?？傮w來看，通過具體的規(guī)則建構，私法規(guī)范在對私益保護的同時，在客觀上會對環(huán)境公共利益起到一定的保護作用。但是，基于生態(tài)環(huán)境損害的特殊性，對于“生態(tài)環(huán)境損害”這種公益性的損害問題，私法在多大程度上能給予合理的救濟，民事侵權規(guī)范是否能妥當?shù)亟鉀Q環(huán)境公益損害問題仍值得探討。

（二）環(huán)境損害的公法規(guī)制路徑

環(huán)境損害的公法規(guī)制路徑主要體現(xiàn)為行政命令、行政處罰、行政處分，以及環(huán)境刑事法律責任。行政命令以責令停止違法行為、責令改正、責令恢復原狀和限期治理為主要內容；行政處罰以行政罰款、責令停產停業(yè)、吊銷許可資質證件、行政拘留為主要內容；行政處分則是針對行政機關及其工作人員的一種責任承擔形式?！董h(huán)境保護法》將情節(jié)嚴重的環(huán)境損害行為轉致到刑法，以“污染環(huán)境罪”等罪名對責任主體作出懲罰，展示法律對環(huán)境損害的最嚴厲規(guī)制效果。這些傳統(tǒng)的公法規(guī)制路徑在現(xiàn)行的法律體系中都有系統(tǒng)性與制度性的規(guī)定，在傳統(tǒng)規(guī)制基礎之上，也規(guī)定了諸如“按日連續(xù)處罰”“環(huán)評區(qū)域限批”等制度，以此實現(xiàn)公法規(guī)制的懲罰、救濟和預防的法律目的。

但是，就環(huán)境規(guī)制的特殊性來說，有以下兩個問題需要重新思考。第一，懲罰不法行為并不能必然使得環(huán)境質量改善，傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式與生態(tài)環(huán)境保護和治理之間有落差。環(huán)境規(guī)制的效果應當是以環(huán)境質量的改善為衡量標準，即所有環(huán)境規(guī)制的措施都應指向“環(huán)境質量目標”主義［14］，“無論個體不法行為是否被懲罰、如何被懲罰，只要總行為的結果被控制在標準以內（目標達標），則結果就必然符合預設的環(huán)境質量目標?！保?5］傳統(tǒng)的行政規(guī)制以懲罰為核心的制度與規(guī)則雖然能在一定程度上對包括政府和企業(yè)在內的責任主體產生威懾效果，達到懲罰和一定程度上的預防目的，但與生態(tài)環(huán)境的質量改善與環(huán)境質量目標尚有一定的距離。這些規(guī)制措施主要是對人身、財產的限制，這些事后的救濟方式和遭受損害的環(huán)境之間沒有直接關聯(lián)，只對人而不對環(huán)境，有一些針對環(huán)境的規(guī)制措施也不足以起到“救濟”受到損害的環(huán)境。

第二，強化處罰的規(guī)制方式造成環(huán)境公法責任的體系性偏移。傳統(tǒng)的行政規(guī)制是建立在行政的秩序管理與刑法的懲戒規(guī)訓理念上，以行政違法和刑事不法為基本的公法責任架構，這種規(guī)制架構與生態(tài)環(huán)境治理的邏輯相互抵牾，也使得環(huán)境法自身的獨立性價值喪失。［16］環(huán)境法律責任的承擔應當在遵循生態(tài)環(huán)境自然演進的規(guī)律下，以法律為控制手段，通過主體行為改變，促進生態(tài)環(huán)境向好改變，以建立人與自然和諧的環(huán)境秩序為最終追求。因此，環(huán)境法律責任應當超越傳統(tǒng)基于人身或財產的損害填補與懲罰規(guī)訓，走向生態(tài)環(huán)境向好改變與環(huán)境秩序建立的責任形式。

三、目的偏離：重罰性傾向與轉引致的責任體系

自環(huán)境規(guī)制進入國家治理體系并成為重要的法律事項以來，環(huán)境法律責任沿私法賠償路徑和公法秩序管理路徑展開。從1979 年《環(huán)境保護法》（試行）頒行以來，至 2018 年《憲法》（修正案）中關于環(huán)境保護的規(guī)定，再到“生態(tài)環(huán)境法典”被列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類立法項目，還有學界深入開展“法典化”研究的軌跡來看，對環(huán)境規(guī)制采取的是一種重罰性的傾向。同時，對環(huán)境法律責任構設了轉引致的責任體系。就回應環(huán)境問題與環(huán)境法律目的達成來說，有必要反思重罰性規(guī)制模式和轉引致的責任體系。

（一）以環(huán)境法律責任實現(xiàn)環(huán)境立法目的

環(huán)境法的使命是通過法律型塑人與自然的和諧關系，環(huán)境法以調整人的行為使之以符合自然規(guī)律為圭臬，這也是環(huán)境法立法目的所在。作為一個法律部門，或是所謂的領域法體系，環(huán)境法承載的功能只能是規(guī)范人的行為以促使人與自然關系改善為基本導向。［17］以此觀之，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》及一系列單行性環(huán)境法對立法目的的設定都存在一些偏差?！董h(huán)境保護法》第一條，“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”?？梢钥闯?，這里設定了五重目的，分別是“保護和改善環(huán)境”“防治污染和其他公害”“保障公眾健康”“推進生態(tài)文明建設”和“促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”，都使用動詞開頭，表明本部法律是以積極主動的姿態(tài)來實現(xiàn)這些目的。從我國立法以及行文表述的習慣上理解這五重目的，五重目的不是并列的，越置于后面的表述越具有更高層次，或是導向終極目的。按照這樣理解，“促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”就成了《環(huán)境保護法》的終極目的，這顯然和前述環(huán)境法的使命相去甚遠。“經濟社會可持續(xù)發(fā)展”是我國法律體系及所有社會規(guī)范制度所欲達成的目的，環(huán)境法只是社會規(guī)范體系中的一個組成部分而已，只能規(guī)范基于其自身邏輯而規(guī)范的環(huán)境事務，其他諸多事務分屬不同的社會規(guī)范體系，如果將不屬于其規(guī)范體系的內容加之其身，將導致其不可承受之重。作為對比，《民法典》《刑法》等的立法目的都更具有針對性。因此，環(huán)境法的立法目的應當且只能是“防治環(huán)境污染和生態(tài)損害，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧?！睂⑷伺c自然和諧作為環(huán)境法終極目的，并且這一目的的實現(xiàn)是以環(huán)境質量改善為基礎，而環(huán)境質量改善以預防環(huán)境污染和生態(tài)損害為基礎，三重目的是遞進的關系。

在環(huán)境法律體系內，基于立法的邏輯一貫與結構完整性要求，立法目的是整部法律的邏輯起點，而法律責任則是整部法律的歸宿，因此，法律責任是實現(xiàn)立法目的的保障。在以環(huán)境質量改善為基礎的人與自然和諧的環(huán)境法立法目的之下，環(huán)境法律責任應當是為實現(xiàn)這一目的而設定的，即通過讓責任主體承擔法律責任這一否定性評價而促進環(huán)境質量的改善，并最終服務于人與自然和諧關系的營造?；谶@樣的理解，以總量控制為基礎的生態(tài)環(huán)境閾值限制制度就是環(huán)境法律規(guī)范的基礎。［14］污染防治中以納污總量為基礎，資源保護中以資源開采總量閾限為基礎，生態(tài)保護中以生態(tài)平衡與生態(tài)承受力為基礎，這是良好生態(tài)環(huán)境維系人類生存的最低條件，也是衡量人與自然和諧的標準，是環(huán)境法的基本功能。具體來說，通過環(huán)境法律責任對人的行為作出評價，在環(huán)境容量與生態(tài)平衡的總約束之下，圍繞環(huán)境污染治理、自然資源保護、生物多樣性及生態(tài)保育等方面發(fā)揮作用。對于環(huán)境侵權來說，環(huán)境法律責任承擔應當使得受侵害的私權利得到救濟，但是在私權利得到救濟的同時，在客觀上卻使得環(huán)境公共利益得到保護，對于生態(tài)損害來說，環(huán)境法律責任的承擔應當以維護環(huán)境公共利益為要旨，但在客觀上卻可能使私權利受到保護。［9］很明顯，環(huán)境法律責任對人的行為作出評價，這種評價是以生態(tài)環(huán)境資源為中心，最終也反饋于生態(tài)環(huán)境資源之上。從這一點也可以看出，相比傳統(tǒng)法學部門與規(guī)制理念，環(huán)境法學對環(huán)境問題的回應有其特殊的學理解釋與回歸路徑。

（二）重罰傾向下的環(huán)境法律責任設置

無論是私法上的環(huán)境侵權賠償法律責任，還是公法上的環(huán)境公共利益保護法律責任，都有走向重罰主義的傾向?！睹穹ǖ洹返?232條規(guī)定了環(huán)境私法中的懲罰性賠償責任，表現(xiàn)了私法中“懲罰性賠償適用范圍的擴張”［18］。2014 年修訂《環(huán)境保護法》，法律責任是修改的重點，通過按日計罰、查封扣押、移送行政拘留、連帶責任等提高違法成本?！缎谭ㄐ拚福ò耍穼⒃爸卮蟓h(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，將犯罪的既遂形態(tài)從重大環(huán)境污染事故罪的結果犯調整為污染環(huán)境罪的行為犯，增加了13種入罪方式；《刑法修正案（十一）》，將污染環(huán)境罪的法定最高刑從原來的七年有期徒刑提高到十五年有期徒刑，且增設“破壞自然保護地罪”，增設“非法引進、釋放、丟棄外來物種罪”，將環(huán)境影響評價造假、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據的行為明確規(guī)定為犯罪行為，致使制裁范圍擴大、入罪門檻降低、量刑標準加重?？梢钥吹?，從私法責任到公法責任，從責任的類型，到責任的嚴厲程度，都趨向嚴厲化。法律責任是為實現(xiàn)法律目的而來，環(huán)境法律目的應當是“防治環(huán)境污染和生態(tài)損害，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧”。如果在重罰傾向之下，環(huán)境污染和環(huán)境損害得到控制，環(huán)境質量得到改善，人與自然更加和諧，那么就可以得出結論，重罰是有效的，重罰傾向的環(huán)境法律責任能夠實現(xiàn)環(huán)境法律目的。但是，有研究指出，“社會實踐效果存疑，重罰并未從根本上消除違法的驅動力”［19］。

回到法律責任設置的原點，重罰并不完全保證環(huán)境法律目的的實現(xiàn)。首先，無論是私法上的重罰，還是公法上的重罰，其實都是以報復為理論基礎的，是對行為人財產或自由的剝奪，同時，通過重罰，對社會產生警示作用，制止?jié)撛谶`法者可能產生的違法行為，以此維護社會秩序。私法的賠償和公法的規(guī)制都應當在比例原則與公平原則的框架內設置種類與幅度［20］；其次，以實現(xiàn)法律目的為指向的法律責任應當根據不同類型和程度的違法行為，設置相應的責任形式和內容，以達到預防、教育、補償、恢復等多種功能。［21］重罰傾向下的環(huán)境法律責任欠缺體系的整體性和制衡性思維，使得環(huán)境法律責任在功能配置上不當與法律體系融貫性欠缺，從而忽視了其他責任形式對于法律目的達成的價值和作用，造成環(huán)境法律責任體系的失衡；最后，在重罰的立法傾向與現(xiàn)實壓力之下，現(xiàn)行環(huán)境法律責任列舉式規(guī)制條款無法囊括全部環(huán)境不法行為，對個人環(huán)境致害行為的規(guī)范也還存在疏漏。同時，懲罰主義忽視了以環(huán)境風險為代表的不確定法律責任的規(guī)制以及圍繞環(huán)境客體作為整體性的責任體系設置，也即缺乏預防性的責任形式，而預防性的責任能夠具有以許多行為者參與的合作活動為導向的事先規(guī)制性，達到對風險的預防和對生態(tài)系統(tǒng)平衡的恢復。

（三）轉引致路徑下的環(huán)境法律責任體系

觀察環(huán)境法制歷程，環(huán)境法律責任采取了轉引致的設置路徑，將環(huán)境法律責任轉引到傳統(tǒng)部門法的責任體系之中。根據環(huán)境二元損害的特征，環(huán)境侵權法律責任是沿私法路徑引致到“侵權責任法”，即《民法典》的“侵權責任編”，生態(tài)環(huán)境損害涉及公法規(guī)制的法律責任以“行政法”和“刑法”為方向。在環(huán)境問題成為社會治理的事項，并將環(huán)境問題轉換為法律問題之初，尤其在對環(huán)境治理的特殊性還沒有足夠深刻認識的情況下，轉引致的法律責任可以以傳統(tǒng)部門法的經驗和成熟的制度設計提高環(huán)境法律責任體系的效率和可操作性。藉由成熟的部門法分類將復雜的環(huán)境侵害行為拆解成不同類型和程度的環(huán)境侵害行為，選擇適當?shù)呢熑涡问胶蜆藴?，實現(xiàn)對違法者的懲罰和對受害者的賠償。

我國環(huán)境保護走過了四十多年的歷程，對環(huán)境問題以及對環(huán)境規(guī)制的特殊性有了更深入的認識。環(huán)境問題非常復雜，環(huán)境侵害行為通常涉及多方主體、多種利益、多重影響等。環(huán)境問題具有跨界性和延續(xù)性，難以用傳統(tǒng)的私法證明規(guī)則來確定因果關系、損害程度，也很難通過公法路徑分析其危害行為、客觀衡定其危害結果，針對環(huán)境損害通常需要綜合運用預防、控制、修復等多種手段來解決。在環(huán)境法制日益成熟的當下，特別是在“生態(tài)環(huán)境法典化”的背景下，“轉引致”法律責任在實現(xiàn)環(huán)境立法目的、提升環(huán)境治理效能方面捉襟見肘?！扒謾嘭熑巍笔且蕴钛a私權損害為基礎建構的私法責任體系，當環(huán)境問題引發(fā)環(huán)境侵權時，以《民法典》“侵權責任編”第 1229－1233 條作為裁判規(guī)則，《民法典》對環(huán)境侵權的規(guī)定很完備，環(huán)境法中將環(huán)境侵權的法律責任引致到《民法典》也是基于此考慮。針對環(huán)境損害造成環(huán)境秩序的失范，以行政法中的懲罰與刑法中的報復為基礎，公法從自身邏輯自洽與理論演繹的角度作了諸多的規(guī)定。但是，私法的填補與公法的懲罰都沒有關照到環(huán)境自身的損害，以及基于損害根據自然規(guī)律來修復生態(tài)環(huán)境的責任問題，傳統(tǒng)私法與公法的責任體系沒有建構起以環(huán)境損害為基礎的生態(tài)環(huán)境修復制度。顯而易見的是，在環(huán)境法的發(fā)展歷程中，囿于自身基礎理論的局限以及與傳統(tǒng)部門法學的邏輯與體系關系處理，環(huán)境法一直沒有形成一個完整、獨立與專門的環(huán)境法律責任體系，甚至連最基本的符合環(huán)境規(guī)制自身的特色責任形式也未建立。“轉引致”的責任形式在一定程度上，就法院裁判環(huán)境問題減少了法律適用的困難，便宜裁判規(guī)則的統(tǒng)一，也在一定程度上解決了大量積累的環(huán)境問題。但是，從環(huán)境立法和人與自然和諧發(fā)展的長期制度規(guī)制目的來看，這樣設置的責任體系并不能從根本上解決環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境修復是環(huán)境規(guī)制中非常重要的考量因素。因此，急需環(huán)境法律責任理論研究的深入，環(huán)境法律責任理論也是環(huán)境法在整體法律體系中最有可能作出理論貢獻與實踐效果的部分。

四、規(guī)則之治：環(huán)境法律責任的體系化建構

法律責任作為第二性的義務，必須與第一性義務構成合理的邏輯關系，在環(huán)境保護與治理的框架內，第一性義務的基礎就是環(huán)境質量的改善與生態(tài)系統(tǒng)的平衡。因此，環(huán)境法律責任應當“依據生態(tài)自然規(guī)律來確定其行為模式和法律后果模式”［22］，通過法律責任促進環(huán)境質量改善和生態(tài)系統(tǒng)平衡，最終指向人與自然關系的和諧，這樣設置的法律責任符合環(huán)境法理并且能有效達成環(huán)境法治目標。

（一）環(huán)境法律責任的正本清源

環(huán)境法律責任重罰傾向主要是為了回應我國在經濟快速發(fā)展中出現(xiàn)的大量環(huán)境問題，以外部性內化來闡釋環(huán)境規(guī)制相比傳統(tǒng)部門法體系的特殊性。在環(huán)境治理起步之時，環(huán)境違法成本太低，輔之執(zhí)法監(jiān)管不力，面對嚴峻的環(huán)境形勢與普遍的社會期待，加重懲罰便是最便宜的手段。在這樣的背景之下，環(huán)境法律制度基本上偏向于重罰規(guī)則，進而影響司法裁判的實踐。

環(huán)境規(guī)制的手段有多種，包括強制性的標準、許可、監(jiān)測、處罰等，也包括激勵性的稅收、補貼、市場化交易等。懲罰責任是環(huán)境規(guī)制中常用的一種手段，設置懲罰責任可以有效提高環(huán)境違法成本。然而隨著環(huán)境問題的復雜化和多元化，承載負外部性糾正和控制的懲罰環(huán)境規(guī)制本身成本巨大，也可能存在規(guī)制失靈，因為“有唯利是圖的違法者，也有力不從心的違法者”［23］。這需要在不同的環(huán)境規(guī)制工具之間進行選擇和優(yōu)化，超越環(huán)境規(guī)制的懲罰性傾向需要考慮不同規(guī)制工具的效果和協(xié)調性。因此，在不同的環(huán)境治理階段，懲罰、修復、預防等多種工具使用，整體性的生態(tài)治理成為一種必然。還需要結合修復和預防等手段，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的恢復和提升，按照“風險預防—過程控制—損害救濟”的規(guī)制邏輯［24］，構建人與自然和諧共生的關系。

環(huán)境法律責任應當滿足：（1）一致性。環(huán)境法責任體系應該與國家憲法中生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展等國家戰(zhàn)略不存在矛盾或沖突；（2）完備性。環(huán)境法責任對環(huán)境污染和生態(tài)損害的責任體系規(guī)定應有順序邏輯、相互協(xié)調；（3）正當性。環(huán)境法責任體系設定的目的應該符合環(huán)境正義的基本原則，不損害各群體享有的環(huán)境權益和環(huán)境利益；（4）適應性與有效性。環(huán)境法責任體系中的各個法律規(guī)范應該符合環(huán)境法治理論，契合權力治理與公民環(huán)境自覺的需要。

環(huán)境法律責任超越重罰的趨勢與行政法領域謙抑行政、刑法領域寬緩刑罰思想同步，是現(xiàn)代法律責任體系發(fā)展的方向，這需要在環(huán)境法律責任的設置和實施中，不僅要考慮對環(huán)境違法行為的懲罰，還要考慮對環(huán)境損害的填補和對環(huán)境風險的預防，形成一個功能協(xié)調、目標一致的環(huán)境法律責任體系。同時，在環(huán)境法律體系化討論的背景之下，呈現(xiàn)出在法律責任體系中將否定性評價不作為主要責任形式認識的特征，而從自然生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性，以及人與自然關系和諧的角度來重新認識法律責任的趨勢?！鞍淹七M單個環(huán)境要素立法與生態(tài)保護的系統(tǒng)性立法的協(xié)同發(fā)展，作為促進人與自然和諧共生的生態(tài)利益法律表達制度創(chuàng)新的重點?！保?5］這就意味著環(huán)境法律責任是對責任主體必要且合理的懲罰，對受害者充分且及時的救濟，更為重要的是，通過法律責任預防環(huán)境損害和環(huán)境風險，提升環(huán)境治理能力。

（二）建立以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系

法律責任以實現(xiàn)立法目的為圭臬，建立以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系是應當且能夠達成的選擇。從技術角度而言，生態(tài)環(huán)境修復是“在生態(tài)學原理的指導下，以生物修復為基礎，結合各種物理修復、化學修復以及工程技術措施，通過優(yōu)化組合，使之達到最佳效果和最低耗費的一種綜合的環(huán)境污染修復方法”［26］。從功能的角度而言，生態(tài)環(huán)境修復是“在人為輔助控制下，利用生態(tài)系統(tǒng)演替和自我恢復能力，使被擾動和損害的生態(tài)系統(tǒng)（土壤、植物和野生動物等）恢復到接近于它受干擾前的自然狀態(tài)，即重建該系統(tǒng)干擾前的結構與功能有關的物理、化學和生物學特征”［27］。生態(tài)修復不僅是一種技術方法，也是一種哲學思想，“以生態(tài)系統(tǒng)功能、價值、內部關系的恢復及再造為目標，以整體方式應對環(huán)境退化，以自然之道回應自然問題”［28］。它反映了人類作為自然的成員在和自然相處中對自然的共識、態(tài)度和責任，也是達致人與自然和諧的一種路徑選擇。

以“環(huán)境質量改善”為基礎實現(xiàn)“人與自然和諧”為主線來思考環(huán)境法律體系，所有環(huán)境立法中遇到的難題似乎都變容易了，“環(huán)境質量改善”體現(xiàn)于環(huán)境法律責任部分就是構建以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系。這就意味著基本的環(huán)境法律責任只有一個，即“修復生態(tài)環(huán)境”，其他所有責任形式都應當圍繞“修復生態(tài)環(huán)境”來展開，這是具有環(huán)境法特色且符合環(huán)境法目的的環(huán)境法律責任體系。這樣建立的法律責任體系超越了一般意義上的“命令－控制”規(guī)制模式，普通的環(huán)境侵權歸屬私法調整，環(huán)境犯罪歸屬刑法調整，以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系將整合原來環(huán)境民事法律責任中的屬于生態(tài)環(huán)境損害的部分，也整合原來環(huán)境行政法律責任，設置獨立性的“環(huán)境責任”。這無論對于環(huán)境治理，還是對于“環(huán)境法學理論發(fā)展、學科體系完善”［29］等都具有重大的意義，“環(huán)境法是法律大家庭中最復雜的法律部門”［30］，“應以生態(tài)利益為基礎，以充分闡明環(huán)境法生成緣起及獨特價值取向為前提，確認環(huán)境法的獨立性”［31］。

在“修復生態(tài)環(huán)境”的環(huán)境法律責任體系下，以往環(huán)境行政法律責任中的諸如“行政處罰”，環(huán)境民事法律責任中諸如“停止侵害、排除妨礙”等都將圍繞“修復生態(tài)環(huán)境”來設置。因為，環(huán)境法歸責的目的是在環(huán)境憲法目標下通過“環(huán)境質量改善”達到“人與自然和諧”，并不是以責難違法者為第一考慮，基于這樣的思考，要求違法者“修復生態(tài)環(huán)境”是最為重要的事項，其他法律責任輔助實現(xiàn)“修復生態(tài)環(huán)境”這一目的，這也要求如果私主體在修復不能的時候，公權主體有修復的義務，符合環(huán)境憲法國家義務的要求。［1］這會直接改變在公私二元環(huán)境損害與公私區(qū)分的立法思維下，對于環(huán)境損害的以責難違法者為基礎的重罰化傾向，以及私法規(guī)范中對于私主體利益的保護與補償，滿足環(huán)境治理的基本價值、人類財產的環(huán)境利益，以及憲法目的下人的尊嚴和人的目的。法律責任部分是法律之所以為法律的基本保證，其守護法律價值，體現(xiàn)基本原則，落實基本制度，如果法律責任設置不合理，甚至沒有屬于部門體系下的法律責任，部門法律的獨立性也就存疑。部門法的獨立與否其實并不重要，重要的是作為社會控制工具的法律，能否真正實現(xiàn)不同部門不同領域下不同法律體系價值合力下的社會控制，導向憲法設定的國家目的。

首先，“修復生態(tài)環(huán)境”是獨立的環(huán)境法律責任形式。在“環(huán)境法律體系化”與“生態(tài)環(huán)境法典”的背景下，討論作為法律體系完整鏈條中的法律責任具有非常重要的意義，對于環(huán)境法學理論自恰具有重要的價值，可以擺脫環(huán)境法特別是法律責任依附于民法、行政法與刑法等傳統(tǒng)學科的固有印象。環(huán)境法有其獨立的以實現(xiàn)環(huán)境法立法目的而依歸的法律責任體系，價值一貫、邏輯閉環(huán)，這“有助于改善我們認知環(huán)境法律如何運行并對其進行改進”［32］。其次，以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系創(chuàng)新了法律責任體系。傳統(tǒng)公私二分的法律責任體系無法有效應對環(huán)境問題、實現(xiàn)環(huán)境立法目的，“修復生態(tài)環(huán)境”法律責任統(tǒng)合了私法中涉及生態(tài)損害的部分和公法中的環(huán)境規(guī)制。環(huán)境侵權在《民法典》第 179 條的原則下適用，以“侵權責任編”為具體規(guī)則，環(huán)境犯罪受《刑法》中“環(huán)境資源犯罪”調整。以環(huán)境質量改善為基礎的環(huán)境責任在傳統(tǒng)規(guī)則之外建立了以“生態(tài)環(huán)境”為中心的責任體系，通過“修復生態(tài)環(huán)境”，實現(xiàn)了環(huán)境公共利益維護并在客觀上起到了對私益的救濟，連接了公法和私法的責任規(guī)范，“一同成為實現(xiàn)社會公益整體結構的有機組成部分之一”［33］。最后，以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系是以生態(tài)系統(tǒng)的整體主義思維來理解環(huán)境治理，并以此建構環(huán)境治理的制度框架。因此，在環(huán)境責任體系中，有“修復生態(tài)環(huán)境”責任形式，有“污染治理”責任形式，有“生態(tài)環(huán)境損害賠償”責任形式，還有一系列的諸如“認購碳匯”“技改抵扣”“勞務代償”“補植復綠”“增殖放流”等替代性的責任形式，“通過其他環(huán)境要素補償被破壞要素的對應功能，進而實現(xiàn)區(qū)域內環(huán)境對應生態(tài)功能的整體平衡”［34］，以“重建生態(tài)系統(tǒng)的功能、自組織性、彈性以及可持續(xù)性”［35］，但是這些責任形式都圍繞“修復生態(tài)環(huán)境”來設置，都是基于“修復”的理念。在“生態(tài)環(huán)境法典”編纂的背景下，以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系觀照了環(huán)境法立法目的的實現(xiàn)，是環(huán)境法律體系化重要的形式要件與邏輯演進，更進一步體現(xiàn)了對法律責任體系的創(chuàng)新與補充。以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟是環(huán)境治理的核心議題，蘊含于生態(tài)環(huán)境的自身價值，具有重要的概念界定、原則統(tǒng)合、體系發(fā)掘和司法說理等功能。

（三）環(huán)境法律責任體系化適用

在當前的環(huán)境法律責任中，沒有嚴格區(qū)分環(huán)境侵權私法責任和生態(tài)環(huán)境損害的公法責任。圍繞《民法典》第七編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”的基本規(guī)定，結合《環(huán)境侵權司法解釋》《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》，預防性的責任形式有“停止侵害、排除妨礙、消除危險”，補救性的責任形式有“修復生態(tài)環(huán)境、賠償損失”以及“賠禮道歉”，共六種責任形式。顯然，預防性的責任形式既可以適用于私法侵權，也可以適用于生態(tài)環(huán)境損害，因為無論對于私權來說，還是對于環(huán)境公共利益來說，預防性的責任形式都是必須且是第一順位，補救性責任形式中的“賠償損失”是侵權的私法責任，“損失”是受害人人身財產總額的消極變化，更多的是私權主體的人身或財產損失，在《民法典·侵權責任編》里，“一類是針對侵害人身造成損害的賠償（第1179條至 1183條第1款）；另一類則是針對侵害財產造成損害的賠償（第1183 條第 2 款至 1184 條）”［36］。如果放置于環(huán)境損害中，則應當是“生態(tài)環(huán)境損害賠償”，況且這種賠償是基于“修復生態(tài)環(huán)境”而設置的，賠償?shù)哪康氖怯糜谏鷳B(tài)環(huán)境修復。而“賠禮道歉”主要用于“侵害自然人的姓名權、名譽權、肖像權以及侵害法人的名稱權、名譽權等”，是“一項與現(xiàn)代精神損害賠償制度不同的、真正的非財產之責任方式”［37］，并不具有實現(xiàn)環(huán)境法目的之功能，不宜將其設置為環(huán)境法律責任的形式。顯然，一些傳統(tǒng)私法責任形式對于環(huán)境損害的救濟來說實際意義不大，只有以推進生態(tài)平衡和恢復生態(tài)功能為導向的責任形式，對于環(huán)境改善來說才具有實質意義。換言之，無論對于環(huán)境侵權來說，還是對于生態(tài)環(huán)境損害來說，其法律責任的承擔都應當以恢復生態(tài)環(huán)境、推進環(huán)境治理為目標。

因此，環(huán)境侵權私法責任以《民法典》第 1229—1233 條為規(guī)范體系，且可請求“懲罰性賠償”。生態(tài)環(huán)境損害的法律責任體系圍繞“修復生態(tài)環(huán)境”來設置，位于環(huán)境法律責任體系前端的是預防性的法律責任形式，居于核心位置的是補救性的責任形式，處于后端的是替代性的責任形式。

首先，如果預防性的責任形式適用之后，環(huán)境損害的危險已被消除，則意味著法律目的已實現(xiàn)，法律程序因此也終止。其次，如果危險還未被消除，則需要推進至實質性的補救性的責任形式，以“修復”來實現(xiàn)法律目的，即采取合理且有效的措施使生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其服務功能恢復至基線狀態(tài)，“協(xié)助已經退化、損害或者被破壞的生態(tài)系統(tǒng)進行恢復”，使“生態(tài)系統(tǒng)回復到其歷史軌跡”。［38］當然，對于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)來說，歷史軌跡與狀態(tài)不能完全恢復，只是盡可能地去接近到相對理想的狀態(tài)。如果責任人不愿意修復或者無能力修復，則應當承擔“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的責任形式，通過“賠償”，籌措資金，讓專業(yè)機構去修復，生態(tài)環(huán)境損害賠償也不是私法上的賠償經濟損失，而是賠償生態(tài)環(huán)境恢復至基線期間的生態(tài)功能服務損失，“將生態(tài)環(huán)境的物理、化學或生物特性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務恢復至基線狀態(tài)”，是“將環(huán)境污染導致的人體健康風險或生態(tài)風險降至可接受風險水平開展的必要的、合理的行動或措施 ”［39］，是以生態(tài)系統(tǒng)平衡與環(huán)境改善為基礎來認定，并非原私法意義上的損失填平，是通過“賠償”實現(xiàn)“修復”。最后，如果損害造成生態(tài)環(huán)境功能永久性損失，生態(tài)環(huán)境存在修復不能的情形，則預防性的責任形式和補救性的責任形式都失去了意義，應當通過替代性的責任形式來承擔責任，如根據生態(tài)環(huán)境損害及實地情形，采用“同地區(qū)異地點、同功能異種類、同質量異數(shù)量、同價值異等級等多種方式”［40］，這是生態(tài)環(huán)境法律責任的創(chuàng)新，也是法律責任體系的擴展與補充。

五、結 語

聯(lián)合國將 2021—2030 年定為“聯(lián)合國生態(tài)系統(tǒng)恢復十年” （the UN Decade on Ecosystem Restoration）［41］，致力于推動世界各地對生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復，阻止并扭轉陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的退化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、應對氣候變化、保護生物多樣性等全球性目標?！度珖匾鷳B(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》［42］作為當前和今后一段時期推進全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程的指導性規(guī)劃，提出到2035年推進森林、草原、荒漠、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工作的主要目標，以及統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復的總體布局、重點任務、重大工程和政策舉措。環(huán)境法的使命是“幫助人類實現(xiàn)自身行為與自然環(huán)境之間關系的改善”，經由調整人的行為，實現(xiàn)“人與自然和諧”。在這一方向的指引下，所有環(huán)境法律原則、制度與責任都應當朝向實現(xiàn)環(huán)境法目的和傳統(tǒng)法律責任的預防、救濟和懲戒等功能，更多的是對人的行為產生威懾，是建立在對人身權或財產權的限制之上，但這些“救濟”方式對受到損害的生態(tài)環(huán)境來說意義不大。因此，基于環(huán)境損害的二元性，在區(qū)分環(huán)境侵權與生態(tài)環(huán)境損害的基礎上，環(huán)境法律責任體系應當有不同于傳統(tǒng)部門法律責任的考慮。環(huán)境侵權以私法規(guī)范為準則，而對于生態(tài)環(huán)境損害，應當從對人身與財產的限制上轉向對生態(tài)環(huán)境的修復上，建立以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系，并且規(guī)范環(huán)境責任的適用位序，創(chuàng)新法律責任承擔方式及其責任追究程序，這也正體現(xiàn)了環(huán)境法的自治性與開放性。［43］以“修復生態(tài)環(huán)境”為中心的環(huán)境法律責任體系是環(huán)境法律體系化的重要方面，更是“生態(tài)環(huán)境法典”的重要命題與制度創(chuàng)新，從規(guī)范與現(xiàn)實的層面回答了環(huán)境時代的社會之問和實踐之需。

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（責任編輯 曹樹青）