社會(huì)治理檢察建議的適用邊際

摘要：由于規(guī)范不足和理解差異，社會(huì)治理檢察建議在發(fā)揮良好社會(huì)治理效果的同時(shí)，也存在多發(fā)、濫發(fā)的問(wèn)題。最高人民檢察院發(fā)布的一系列經(jīng)典案例很好地勾勒出社會(huì)治理檢察建議在實(shí)踐運(yùn)作中的實(shí)際情況，包括制發(fā)對(duì)象、制發(fā)時(shí)機(jī)和制發(fā)情形三個(gè)維度。從歷史梳理的角度來(lái)看，這一制度并非橫空出世，而是經(jīng)歷了一般監(jiān)督時(shí)期、社會(huì)治安綜合治理時(shí)期、自我規(guī)范時(shí)期等漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。在性質(zhì)上，社會(huì)治理檢察建議應(yīng)當(dāng)定位于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，區(qū)別于一般監(jiān)督，這是明確其適用邊際的前提要件。為避免檢察權(quán)的肆意擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)在制發(fā)對(duì)象上進(jìn)行適當(dāng)限縮，以公共屬性和行政屬性為限，考量與案件的關(guān)聯(lián)度。在制發(fā)時(shí)機(jī)上予以明確，以依托類(lèi)案制發(fā)為主，減少針對(duì)個(gè)案制發(fā)檢察建議，避免不依托案件的抽象監(jiān)督。在建議類(lèi)型和情形上進(jìn)一步完善，探索更為周延的檢察建議類(lèi)型劃分，并細(xì)化既有的制發(fā)情形。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；檢察建議；適用邊際；法律監(jiān)督

目次

一、引言

二、實(shí)踐運(yùn)用的描摹

三、制度的形成與定位

四、適用邊際的重構(gòu)

五、結(jié)語(yǔ)

一、引言

2019年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議規(guī)定》）正式確立了社會(huì)治理檢察建議制度，其中第11條將社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)時(shí)機(jī)和情形簡(jiǎn)單規(guī)定為“辦理案件中”和“社會(huì)治理工作”，但未做出更多說(shuō)明。除此之外，沒(méi)有其他法律規(guī)范對(duì)此作出解釋。實(shí)踐中，社會(huì)治理檢察建議被廣泛運(yùn)用，2023年《最高人民檢察院工作報(bào)告》指出，地方檢察機(jī)關(guān)在五年內(nèi)共發(fā)出18萬(wàn)余份社會(huì)治理檢察建議。龐大的數(shù)字背后不僅存在著檢察建議多發(fā)、濫發(fā)的問(wèn)題，亦隱含著檢察權(quán)過(guò)度擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。因此，厘清社會(huì)治理檢察建議的適用邊際具有現(xiàn)實(shí)意義和必要性。

作為一個(gè)新概念，社會(huì)治理檢察建議引起了學(xué)術(shù)界的一定關(guān)注，既有研究涵蓋社會(huì)治理檢察建議的制度邏輯、剛性化路徑、存在問(wèn)題及完善對(duì)策等。從研究的總體情況來(lái)看，聚焦社會(huì)治理檢察建議的論著數(shù)量仍較少，且多從具體應(yīng)用層面進(jìn)行探討。然而，既有的研究并不能很好地回答社會(huì)治理檢察建議的適用邊際問(wèn)題，還需從實(shí)踐層面厘清其適用的實(shí)然狀況，并從檢察權(quán)憲法定位的理論層面分析其應(yīng)然樣態(tài)，在實(shí)然與應(yīng)然之間尋找這一制度的未來(lái)發(fā)展方向。

為描摹當(dāng)前社會(huì)治理檢察建議的實(shí)際應(yīng)用情況，本文以2019、2021和2022三個(gè)年度全國(guó)檢察機(jī)關(guān)社會(huì)治理類(lèi)優(yōu)秀檢察建議，以及“最高人民檢察院制發(fā)的1-8號(hào)檢察建議”中的36個(gè)典型社會(huì)治理檢察建議為分析樣本。由于地方檢察建議文本并不向社會(huì)公開(kāi)，所選取的樣本均為最高人民檢察院發(fā)布的優(yōu)秀建議，能反映出最高人民檢察院對(duì)社會(huì)治理檢察建議的基本態(tài)度。本文從社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)對(duì)象、時(shí)機(jī)和情形三個(gè)方面深入解讀這些樣本，結(jié)合《建議規(guī)定》第11條檢視其存在的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)社會(huì)治理檢察建議制度定位的辨析，明確其性質(zhì)和特征，并基于此提出此類(lèi)檢察建議應(yīng)有的適用邊際，以期為其良好運(yùn)行提供一些有益的思考。

二、實(shí)踐運(yùn)用的描摹

社會(huì)治理檢察建議的適用邊際意指在何種時(shí)機(jī)和情形下可以針對(duì)何種主體制發(fā)檢察建議，決定了制發(fā)的數(shù)量與影響范圍。36個(gè)典型建議勾勒出社會(huì)治理檢察建議在實(shí)踐運(yùn)作中的樣態(tài)，包括制發(fā)的對(duì)象、制發(fā)的時(shí)機(jī)和制發(fā)的情形。

（一）制發(fā)的對(duì)象

《建議規(guī)定》第11條將社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)對(duì)象規(guī)定為“有關(guān)單位和部門(mén)”，這意味著制發(fā)對(duì)象不僅限于行政機(jī)關(guān)，也包括其他私主體。從實(shí)踐來(lái)看，制發(fā)對(duì)象包括市場(chǎng)監(jiān)管、教育行政、住房建設(shè)等行政機(jī)關(guān)，還包括國(guó)企、私企、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)等非行政機(jī)關(guān)?？梢愿爬樗姆N類(lèi)型：一是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)；二是法律法規(guī)授權(quán)的組織；三是非政府公共組織，包括社區(qū)組織、行業(yè)組織和公共事業(yè)單位；四是其他私主體，以各類(lèi)私企為代表。

如果再進(jìn)一步探究制發(fā)對(duì)象與案件的關(guān)系，會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)對(duì)象范圍極其廣泛?！督ㄗh規(guī)定》第11條在五種情形下將制發(fā)對(duì)象分別規(guī)定為“涉案單位”“行業(yè)主管部門(mén)”“相關(guān)部門(mén)”“相關(guān)單位或者部門(mén)”，未有更多的限制，這意味著只要是與案件有所關(guān)聯(lián)的單位或部門(mén)都可能成為制發(fā)對(duì)象。實(shí)踐中大部分檢察建議針對(duì)行業(yè)主管部門(mén)制發(fā)，也有一部分針對(duì)涉案單位直接制發(fā)，或是同時(shí)針對(duì)多方主體制發(fā)。

反觀(guān)其他類(lèi)型的檢察建議，一般都限定了制發(fā)對(duì)象。再審檢察建議僅針對(duì)人民法院制發(fā)；糾正違法檢察建議只針對(duì)訴訟中的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)制發(fā)；公益訴訟檢察建議亦僅針對(duì)特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)制發(fā)。

（二）制發(fā)的時(shí)機(jī)

制發(fā)時(shí)機(jī)實(shí)際上就是線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)方式，《建議規(guī)定》第1 1條將制發(fā)時(shí)機(jī)限制為“辦理案件中”，通過(guò)對(duì)樣本的梳理可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中對(duì)于“案件”的涵蓋范圍以及何為“辦理案件”具有不同的理解方式。就“案件”的涵蓋范圍而言，以刑事案件為主，也包括公益訴訟、法律監(jiān)督、常規(guī)案件評(píng)查等不同類(lèi)型案件，“凸顯了社會(huì)治理類(lèi)檢察建議在現(xiàn)有檢察業(yè)務(wù)架構(gòu)中的全覆蓋性”。而實(shí)踐中對(duì)于“辦理案件”的理解，可以歸納為以下四類(lèi)情況。

第一，在個(gè)案辦理中制發(fā)，檢察機(jī)關(guān)在辦理個(gè)案時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中存在的問(wèn)題，據(jù)此制發(fā)檢察建議。例如，北京市人民檢察院向某聯(lián)合會(huì)制發(fā)的檢察建議就是在辦理某協(xié)會(huì)原分黨組成員、副秘書(shū)長(zhǎng)杜某涉嫌受賄罪、行賄罪一案中發(fā)現(xiàn)案發(fā)單位和所在行業(yè)存在的監(jiān)管漏洞。

第二，在類(lèi)案梳理中制發(fā)，檢察機(jī)關(guān)在辦理一系列同類(lèi)案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)某領(lǐng)域存在普遍的社會(huì)治理問(wèn)題，據(jù)此制發(fā)檢察建議。例如，陜西省人民檢察院向人防監(jiān)督管理部門(mén)制發(fā)的檢察建議，就是在辦理128件涉人防領(lǐng)域公益訴訟案件的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)該領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管中普遍存在的幾個(gè)問(wèn)題。

第三，在個(gè)案辦理后聯(lián)系類(lèi)案制發(fā)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理個(gè)案發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理問(wèn)題，并對(duì)相關(guān)類(lèi)案進(jìn)行深入調(diào)查分析，針對(duì)該類(lèi)案件反映的普遍問(wèn)題制發(fā)檢察建議。例如，重慶市人民檢察院第五分院向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)制發(fā)的檢察建議，就是在評(píng)查石××酒后無(wú)證駕駛摩托車(chē)撞傷行人一案時(shí)，發(fā)現(xiàn)摩托車(chē)與助力車(chē)的混淆問(wèn)題。因此進(jìn)一步對(duì)2018年至2020年轄區(qū)基層院辦理的摩托車(chē)駕駛路面違法案件進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)分析，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)摩托車(chē)的監(jiān)管存在問(wèn)題。

第四，獨(dú)立制發(fā)。檢察機(jī)關(guān)不以案件辦理為依托，就社會(huì)治理相關(guān)問(wèn)題直接制發(fā)檢察建議，這種類(lèi)型僅體現(xiàn)在最高人民檢察院根據(jù)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題制發(fā)檢察建議。例如，最高人民檢察院制發(fā)的“四號(hào)檢察建議”是張軍檢察長(zhǎng)從新華社刊發(fā)的一篇反映“窨井吃人”事件頻發(fā)的文章中察覺(jué)社會(huì)治理難點(diǎn)，創(chuàng)造性地提出通過(guò)“檢察辦案+檢察建議”一攬子解決窨井蓋問(wèn)題，從而制發(fā)檢察建議。

（三）制發(fā)的情形

《建議規(guī)定》第11條將社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)情形限制為“社會(huì)治理工作”，并列舉了五種可以制發(fā)建議的具體情形，可概括為違法犯罪預(yù)防、監(jiān)管疏漏改善、民間糾紛防治、依法履職督促和違法責(zé)任追究。

第一，違法犯罪預(yù)防型。此類(lèi)檢察建議在實(shí)踐中占據(jù)相對(duì)多數(shù)，其對(duì)應(yīng)的是《建議規(guī)定》第11條第1項(xiàng)。常見(jiàn)于檢察機(jī)關(guān)辦理個(gè)案時(shí)發(fā)現(xiàn)涉案單位存在違法犯罪隱患而提出；主要針對(duì)社會(huì)治理中的違法犯罪預(yù)防問(wèn)題，具體涉及管理制度的不健全、不完善、不落實(shí)現(xiàn)狀；制發(fā)對(duì)象是涉案單位本身，通常是公司、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)；制發(fā)的內(nèi)容是針對(duì)涉案單位加強(qiáng)違法犯罪預(yù)防的整改建議。例如，吉林市人民檢察院的檢察建議，即針對(duì)預(yù)防挪用公款罪等違法犯罪的管理漏洞，向案發(fā)單位吉林某集團(tuán)公司制發(fā)。

第二，管理疏漏改善型。此類(lèi)檢察建議在實(shí)踐中占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，其對(duì)應(yīng)的是《建議規(guī)定》第11條第2項(xiàng)。該類(lèi)型與違法犯罪預(yù)防型檢察建議十分相似，二者均針對(duì)違法犯罪治理問(wèn)題，也均涉及監(jiān)管疏漏的改善，因此常被混用或并用。例如，上海市閔行區(qū)人民檢察院針對(duì)一起強(qiáng)迫交易案，同時(shí)向涉案單位某物業(yè)公司及相關(guān)主管部門(mén)某街道辦事處和房管部門(mén)發(fā)送檢察建議，既是關(guān)于預(yù)防強(qiáng)迫交易犯罪的建議，也是完善物業(yè)管理漏洞的建議，兼具兩種制發(fā)情形。

第三，民間糾紛防治型。此類(lèi)檢察建議在36個(gè)群案中出現(xiàn)頻率較低，僅有一例，其對(duì)應(yīng)的是《建議規(guī)定》第11條第3項(xiàng)。該情形主要針對(duì)私主體之間的糾紛化解，督促有關(guān)部門(mén)及時(shí)有效化解矛盾，旨在促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)武川縣人民檢察院就基層矛盾糾紛化解問(wèn)題向某縣人民政府制發(fā)的檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)在辦理一起故意殺人案件中發(fā)現(xiàn)，某縣人民政府以及村民委員會(huì)在排查化解基層矛盾糾紛方面服務(wù)意識(shí)和治理能力不足。

第四，依法履職督促型。此類(lèi)檢察建議常見(jiàn)于檢察機(jī)關(guān)辦理檢察監(jiān)督案件時(shí)制發(fā)，其對(duì)應(yīng)的是《建議規(guī)定》第11條4項(xiàng)。主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法及時(shí)履職的情況，致力于保護(hù)公民或組織的合法權(quán)益，一般在辦理個(gè)案時(shí)發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索并制發(fā)建議。但是，依法履職督促型檢察建議與糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議都存在交叉。

第五，違法責(zé)任追究型。此類(lèi)檢察建議數(shù)量較少，其對(duì)應(yīng)的是《建議規(guī)定》第11條第5項(xiàng)。是檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)人員違法責(zé)任認(rèn)定的建議，一般在檢察機(jī)關(guān)辦理刑事、公益訴訟等案件時(shí)發(fā)現(xiàn)。例如，在“博元投資股份有限公司、余××等人違規(guī)披露、不披露重要信息案”中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，雖然依照《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定不能追究博元公司的刑事責(zé)任，但對(duì)其需要給予行政處罰，因此向中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)出檢察建議，建議對(duì)博元公司依法給予行政處罰。該情形與《建議規(guī)定》第12條規(guī)定的對(duì)不起訴人追究其他責(zé)任的檢察建議亦存在交叉。

三、制度的形成與定位

明確社會(huì)治理檢察建議的制度定位是厘清其適用邊際的前提。社會(huì)治理檢察建議并非橫空出世，它經(jīng)歷了一般監(jiān)督時(shí)期、社會(huì)治安綜合治理時(shí)期、自我規(guī)范時(shí)期等多個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，最終由預(yù)防違法犯罪檢察建議蛻變而來(lái)。雖具有社會(huì)治理的特殊性，但仍應(yīng)將其定位為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，并區(qū)別于一般監(jiān)督。

（一）歷史沿革的梳理

社會(huì)治理檢察建議最早可以追溯到檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督時(shí)期，檢察建議作為監(jiān)督方式而存在。新中國(guó)建立之初，檢察監(jiān)督的主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓反革命和鞏固社會(huì)主義制度，監(jiān)督范圍極其廣泛。相應(yīng)地，作為一般監(jiān)督方式的檢察建議在制發(fā)范圍、對(duì)象、客體、線(xiàn)索等方面都十分寬泛。這體現(xiàn)在1954年憲法和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民檢察院組織法》）關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定之中。此時(shí)的建議書(shū)在制發(fā)對(duì)象、內(nèi)容和情形等方面與現(xiàn)今的社會(huì)治理檢察建議均有許多相似之處。例如，1956年，寧夏惠農(nóng)縣檢察院就鄉(xiāng)村干部濫用職權(quán)亂捕亂押公民的情況，向縣人民委員會(huì)制發(fā)檢察建議，要求進(jìn)行整改。因此有學(xué)者點(diǎn)出，社會(huì)治理檢察建議在20世紀(jì)50年代即已開(kāi)始使用，只是由于認(rèn)識(shí)的局限性，缺乏對(duì)這些檢察建議的歸納梳理和理論界定而已。但應(yīng)當(dāng)明確的是，彼時(shí)檢察建議應(yīng)用極廣，社會(huì)治理只是其應(yīng)用情形之一，不可完全等同。

改革開(kāi)放后，由于各種因素的影響，危害社會(huì)治安的刑事犯罪驟增，僅僅依靠刑事制裁手段已經(jīng)不能奏效。為此，中共中央于1981年提出對(duì)社會(huì)治安實(shí)行綜合治理，采取各種措施防止和減少犯罪的發(fā)生，檢察建議是治理的手段之一。1982年憲法將檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)由原來(lái)的一般監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉杀O(jiān)督機(jī)關(guān)，基于一般監(jiān)督的檢察建議隨之退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是作為預(yù)防和減少犯罪的主要手段之一的檢察建議。此時(shí)的檢察建議運(yùn)用于預(yù)防違法犯罪、追究違法責(zé)任、改善管理漏洞，已經(jīng)具備社會(huì)治理檢察建議的雛形，在制發(fā)的情形上與之十分接近，但還不是完整形態(tài)的社會(huì)治理檢察建議。通過(guò)對(duì)最高人民檢察院年度工作報(bào)告的梳理可以發(fā)現(xiàn)，這個(gè)階段的檢察建議主要圍繞違法犯罪預(yù)防展開(kāi)，尤其是職務(wù)犯罪的預(yù)防，針對(duì)其他社會(huì)治理情形的可謂少數(shù)。

2009年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行規(guī)定》）正式對(duì)檢察建議的定義、范圍、程序問(wèn)題做出規(guī)定，檢察建議開(kāi)始向制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展，并在適用范圍上進(jìn)一步擴(kuò)展。該文件第5條規(guī)定的五種制發(fā)情形，有四種與2019年《建議規(guī)定》中的社會(huì)治理檢察建議相符。可以說(shuō)，《試行規(guī)定》中的檢察建議即后來(lái)的社會(huì)治理檢察建議，只不過(guò)未對(duì)其進(jìn)行明確的類(lèi)型劃分。

隨著檢察建議制發(fā)的領(lǐng)域與數(shù)量逐漸拓寬、增加，以往不加區(qū)分的檢察建議難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，理論界亦提出檢察建議的多種類(lèi)型化方式。加之“2017年底職務(wù)犯罪偵防職能轉(zhuǎn)隸使檢察建議制度失去了原有的體制支撐，增強(qiáng)檢察建議剛性的需求越發(fā)緊迫”。在此背景下，最高人民檢察院于2019年發(fā)布《建議規(guī)定》，將檢察建議劃分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議五類(lèi)，社會(huì)治理檢察建議正式成為一類(lèi)獨(dú)立的檢察建議類(lèi)型。

（二）制度定位的厘定

1．檢察建議的性質(zhì)定位

作為檢察建議的重要類(lèi)別，社會(huì)治理檢察建議的屬性辨析需要回歸對(duì)檢察建議性質(zhì)的厘定。在“社會(huì)治理檢察建議”這一概念出現(xiàn)以前，學(xué)界對(duì)檢察建議性質(zhì)的爭(zhēng)議集中于其是否屬于法定的檢察權(quán)力，以及是否屬于法律監(jiān)督范疇，圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)可將其歸納為肯定說(shuō)、否定說(shuō)和二分說(shuō)三種學(xué)說(shuō)。

肯定說(shuō)認(rèn)為檢察建議是法定的公權(quán)力，是一種綜合性的法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理同樣是行使法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。否定說(shuō)認(rèn)為檢察建議不是法律監(jiān)督，也不屬于檢察職權(quán)，只是輔助檢察職權(quán)實(shí)現(xiàn)的事實(shí)行為，理由是檢察建議沒(méi)有法律的授權(quán)，難以將其定性為法定職權(quán)。二分說(shuō)將檢察建議劃分為法律監(jiān)督與社會(huì)綜合治理，認(rèn)為具有法律監(jiān)督職能的檢察建議是一種公權(quán)力，而具有社會(huì)綜合治理職能的檢察建議是一種權(quán)利。這種觀(guān)點(diǎn)將檢察建議一分為二，只有履行偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能的檢察建議才屬于法律監(jiān)督，作為社會(huì)治理檢察建議前身的社會(huì)綜合治理檢察建議不具有法律監(jiān)督性質(zhì)。

2018年《人民檢察院組織法》頒布后，否定說(shuō)的觀(guān)點(diǎn)不攻自破?！度嗣駲z察院組織法》第21條第一次將檢察建議與抗訴、糾正意見(jiàn)共同列為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的法定方式，一改檢察建議無(wú)明確法律授權(quán)的窘?jīng)r。但是，究竟應(yīng)當(dāng)持肯定說(shuō)，確認(rèn)所有檢察建議的法律監(jiān)督屬性；還是持二分說(shuō)，區(qū)分社會(huì)治安綜合治理檢察建議和其他檢察建議，仍未有定論。

2．社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)定位

2019年“社會(huì)治理檢察建議”這一表述出現(xiàn)后，部分學(xué)者就其性質(zhì)和理論基礎(chǔ)進(jìn)行了單獨(dú)的討論?？梢钥闯觯M管論據(jù)各不相同，但社會(huì)治理檢察建議屬于法律監(jiān)督的觀(guān)點(diǎn)基本得到了學(xué)界的認(rèn)同。有學(xué)者認(rèn)為，法律監(jiān)督分為訴訟法律監(jiān)督和公共利益法律監(jiān)督，社會(huì)治理檢察建議屬于后者。也有學(xué)者指出，社會(huì)治理檢察建議的本質(zhì)是法律監(jiān)督屬性在社會(huì)治理中發(fā)揮的職能優(yōu)勢(shì)。還有學(xué)者從馬克思主義理論出發(fā)，認(rèn)為檢察權(quán)具有國(guó)家政治統(tǒng)治和社會(huì)管理兩種職能，社會(huì)治理檢察建議可歸為后者，屬于檢察公權(quán)力。然而，也有少數(shù)觀(guān)點(diǎn)否認(rèn)其法律監(jiān)督地位，認(rèn)為“社會(huì)治理檢察建議與其他檢察建議的權(quán)力運(yùn)行邏輯起點(diǎn)不同，其不是從檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系中的定位出發(fā)，而是從檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的作用和功能出發(fā)，是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能的延伸”。

筆者同樣認(rèn)為，雖然應(yīng)當(dāng)承認(rèn)社會(huì)治理檢察建議的特殊性，但仍不可否認(rèn)其法律監(jiān)督屬性。就規(guī)范層面而言，《人民檢察院組織法》并未將社會(huì)治安綜合治理檢察建議與其他檢察建議割裂開(kāi)來(lái)，二者都屬于行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式。這意味著在現(xiàn)行法下，源于社會(huì)治安綜合治理的社會(huì)治理檢察建議同樣無(wú)法脫離法律監(jiān)督的范疇。2019年《建議規(guī)定》對(duì)檢察建議進(jìn)行全新的定義：“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理……的重要方式?！蓖瑯幼糇C了檢察建議是履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式之一，具有參與社會(huì)治理的職能。

就法律監(jiān)督本身的意涵而言，一元論觀(guān)點(diǎn)下，一切檢察活動(dòng)都是法律監(jiān)督活動(dòng)的具體形式，全部檢察權(quán)可統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)，同時(shí)扮演著社會(huì)角色和政治角色，不僅具有公訴等司法監(jiān)督職能，還具有維護(hù)社會(huì)公共利益的職能。通過(guò)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的方式參與社會(huì)治理是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式之一，是檢察機(jī)關(guān)扮演社會(huì)角色的體現(xiàn)，目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益。

（三）法律監(jiān)督的應(yīng)然界限

作為法律監(jiān)督方式之一，社會(huì)治理檢察建議應(yīng)當(dāng)秉持什么樣的適用范圍需要回歸檢察機(jī)關(guān)在憲法中的功能定位。檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體制中的地位和作用幾經(jīng)變化，最具重要意義的當(dāng)屬1982年憲法將檢察權(quán)由原來(lái)的一般監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的法律監(jiān)督。

一般監(jiān)督制度源于前蘇聯(lián)，是列寧出于解決社會(huì)主義國(guó)家創(chuàng)立初期面臨的多民族并存、各地立法不統(tǒng)一、中央法令在地方執(zhí)行不力、群眾不了解和遵守蘇維埃法律等問(wèn)題，而提出的維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一實(shí)施的監(jiān)督制度。1922年的《蘇俄檢察監(jiān)督條例》第2條第1款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)以對(duì)犯罪人追究刑事責(zé)任及對(duì)違法決議提出抗議的方式，代表國(guó)家對(duì)一切政權(quán)機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、私人組織以及個(gè)人的行為是否合法，實(shí)行監(jiān)督。可以看出，蘇聯(lián)一般監(jiān)督的本質(zhì)是由檢察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)社會(huì)執(zhí)行法律的情況實(shí)施監(jiān)督。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)在國(guó)家機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)與立法上多有借鑒蘇聯(lián)，包括檢察制度的設(shè)立，一并借鑒的還有一般監(jiān)督理論。但是，我國(guó)的基本國(guó)情和蘇聯(lián)存在差異，多民族并存導(dǎo)致各地立法不統(tǒng)一、執(zhí)法不力并不是我國(guó)的基本矛盾。蘇聯(lián)監(jiān)督主體過(guò)于分散從而導(dǎo)致監(jiān)督不力，亟須統(tǒng)一、集中的監(jiān)督機(jī)制也與我國(guó)的情況有所出入。照搬蘇聯(lián)由檢察機(jī)關(guān)包攬所有監(jiān)督職權(quán)不僅難以實(shí)現(xiàn)，也沒(méi)有必要。該制度自運(yùn)行開(kāi)始就不斷受到各方批判和質(zhì)疑，最終被中央叫停，自此退出中國(guó)歷史舞臺(tái)，取而代之的是法律監(jiān)督制度。

與以往的一般監(jiān)督制度統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)監(jiān)督職能不同，法律監(jiān)督職能定位下的檢察機(jī)關(guān)并不是一個(gè)全面監(jiān)督國(guó)家法律實(shí)施的機(jī)關(guān)，而是由權(quán)力機(jī)關(guān)授予并受權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)督法律實(shí)施的職權(quán)并非由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享，其他國(guó)家機(jī)關(guān)，甚至于一切社會(huì)組織、公民都有權(quán)行使。但是，法律監(jiān)督并不泛指監(jiān)督法律的正確實(shí)施，而是特指由檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。

首先，與人大及其常委會(huì)不直接處理案件，通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、檢查執(zhí)法活動(dòng)、審查撤銷(xiāo)規(guī)范性文件、行使決定權(quán)、任免權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)對(duì)“一府兩院”實(shí)施抽象監(jiān)督不同，檢察機(jī)關(guān)是具體的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)針對(duì)具體的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，在辦理案件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索。其次，檢察機(jī)關(guān)以訴訟領(lǐng)域?yàn)楹诵模蛐姓?zhí)法活動(dòng)適度延伸。這意味檢察權(quán)不僅主要集中于對(duì)訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督，哪怕延伸至訴訟外領(lǐng)域，也只能保持在一定限度內(nèi)，并主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。監(jiān)督手段的訴訟性也決定了法律監(jiān)督是通過(guò)參與訴訟程序完成的，“是一種通過(guò)具體的訴訟職能來(lái)實(shí)現(xiàn)的權(quán)力，而不是超脫于監(jiān)督對(duì)象之外以旁觀(guān)者的姿態(tài)行使的權(quán)力”。最后，與其他監(jiān)督方式不同的是，檢察機(jī)關(guān)作為一種專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)以國(guó)家法律規(guī)定的內(nèi)容為限，沒(méi)有法律明確規(guī)定的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)不得介入，也不得隨意擴(kuò)大監(jiān)督的范圍。

四、適用邊際的重構(gòu)

正是因?yàn)樯鐣?huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督、參與社會(huì)治理的一種方式，我們可以從限縮制發(fā)對(duì)象、明確制發(fā)時(shí)機(jī)以及完善制發(fā)情形三個(gè)方面進(jìn)一步厘清其適用邊際。

（一）限縮制發(fā)對(duì)象

1．以公共行政屬性為限

與一般監(jiān)督時(shí)期對(duì)所有社會(huì)主體實(shí)施監(jiān)督有所不同，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以活動(dòng)屬性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要分為訴訟監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督，前者圍繞司法裁判展開(kāi)監(jiān)督，后者圍繞公共行政展開(kāi)監(jiān)督。社會(huì)治理檢察建議顯然屬于后者。公共行政特指以政府為主體的管理活動(dòng)，所涉主體包括傳統(tǒng)的政府和新興的從事公共治理的第三部門(mén)，如公共社團(tuán)、公共企事業(yè)單位等。盡管已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的主體范疇，但公共行政仍包含公共屬性和行政屬性?xún)蓪右夂?，同時(shí)以是否涉及公共利益、是否為公共治理活動(dòng)等為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。

作為履行法律監(jiān)督職能方式之一的社會(huì)治理檢察建議，不宜開(kāi)展針對(duì)所有社會(huì)主體的“一般監(jiān)督”，在制發(fā)對(duì)象上亦應(yīng)當(dāng)以公共行政屬性作為必要條件，以公共利益為導(dǎo)向，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)制發(fā)建議。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)公共社團(tuán)、公共企事業(yè)單位等從事公共治理的第三部門(mén)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，但應(yīng)當(dāng)保持審慎，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，聚焦于完善社會(huì)福利、保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，針對(duì)藝術(shù)協(xié)會(huì)的上級(jí)單位聯(lián)合會(huì)制發(fā)的檢察建議，是致力于化解藝術(shù)評(píng)獎(jiǎng)和會(huì)員發(fā)展不公的社會(huì)矛盾，以促進(jìn)社會(huì)公平為目標(biāo)導(dǎo)向。而在另一案例中，檢察院就某電商平臺(tái)對(duì)商戶(hù)及所售食品藥品未履行管理責(zé)任問(wèn)題制發(fā)社會(huì)治理檢察建議。電商平臺(tái)并不屬于政府部門(mén)或具有公共治理屬性的第三部門(mén)，超出法律監(jiān)督的范疇，更為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窍螂娚唐脚_(tái)的監(jiān)管部門(mén)制發(fā)檢察建議，由監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)督職責(zé)。

2．考量與案件的緊密程度

檢察建議制發(fā)對(duì)象與所依托案件關(guān)聯(lián)的緊密程度影響檢察建議的內(nèi)容質(zhì)量高低、規(guī)范程度以及針對(duì)性，在很大程度上決定了檢察建議能否有效說(shuō)服被建議對(duì)象，實(shí)現(xiàn)制度剛性。考量與案件的緊密程度可以從兩個(gè)方面出發(fā)：一是制發(fā)對(duì)象與依托案件是否直接關(guān)聯(lián)，二是制發(fā)對(duì)象對(duì)于所涉行業(yè)、領(lǐng)域的管理疏漏是否具備相應(yīng)治理能力。

制發(fā)對(duì)象與依托案件是否直接關(guān)聯(lián)包括是否為所涉案件的當(dāng)事人，或者是否與所涉的社會(huì)治理問(wèn)題緊密相關(guān)。司法建議與檢察建議在制度構(gòu)造上有著高度的相似性，從司法建議的實(shí)踐運(yùn)作中可以得到些許規(guī)范社會(huì)治理檢察建議的經(jīng)驗(yàn)。大部分司法建議的制發(fā)對(duì)象都是行政訴訟中的被告，與行政訴訟案件有著直接關(guān)聯(lián)。當(dāng)然，旨在調(diào)整公共政策的司法建議，特殊情形下亦可能并非針對(duì)訴訟被告，但這種情況通常較為少見(jiàn)。同理，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)所辦理案件中的當(dāng)事人，或者與案件直接關(guān)聯(lián)的對(duì)象制發(fā)檢察建議能夠增加檢察建議的針對(duì)性，避免內(nèi)行指導(dǎo)外行。然而，此種情形僅適用于針對(duì)個(gè)案制發(fā)的檢察建議，依托類(lèi)案發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問(wèn)題通常不存在同一當(dāng)事人，制發(fā)對(duì)象與案件的緊密度可以通過(guò)其對(duì)相關(guān)管理問(wèn)題的治理能力判定。

制發(fā)對(duì)象對(duì)所涉行業(yè)、領(lǐng)域的管理疏漏是否具備相應(yīng)治理能力，取決于其是否為該領(lǐng)域的主管機(jī)關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第117條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第66條、69條的規(guī)定，早前的司法建議無(wú)論是在民事訴訟還是行政訴訟，制發(fā)對(duì)象都是有紀(jì)律處分權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)、人事機(jī)關(guān)，不能是其他單位或個(gè)人。如此規(guī)定的理由不外乎是確保被建議者可以有效施行司法建議，使建議落到實(shí)處。上述規(guī)定主要調(diào)整的是紀(jì)律處分建議和督促履行裁判建議，與本文討論的社會(huì)治理檢察建議仍有區(qū)別。但是，參考2023年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于綜合治理類(lèi)司法建議工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條，對(duì)綜合治理類(lèi)司法建議的制發(fā)對(duì)象進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合治理問(wèn)題涉及的行業(yè)、領(lǐng)域等向相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)單位提出；向主管機(jī)關(guān)提出的，一般應(yīng)當(dāng)向本院轄區(qū)范圍內(nèi)的同級(jí)主管機(jī)關(guān)提出。發(fā)現(xiàn)的綜合治理問(wèn)題需要異地主管機(jī)關(guān)采取措施的，可以提出工作建議，層報(bào)相應(yīng)的上級(jí)人民法院決定?！睂?duì)制發(fā)對(duì)象進(jìn)行級(jí)別上的限制以防被建議單位因權(quán)限不足難以施行司法建議。司法建議相關(guān)規(guī)定提供了很好的借鑒思路，社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)對(duì)象也應(yīng)當(dāng)在級(jí)別和監(jiān)管領(lǐng)域上進(jìn)行一定限制，明確制發(fā)對(duì)象并非無(wú)關(guān)主體，而是所涉領(lǐng)域的監(jiān)管主體，并在級(jí)別上具有相應(yīng)的管理能力。

（二）明確制發(fā)時(shí)機(jī)

一般監(jiān)督和法律監(jiān)督在線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)上存在著本質(zhì)區(qū)別。一般監(jiān)督除了從具體的案件中發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索外，還可以脫離案件，通過(guò)多種渠道展開(kāi)抽象監(jiān)督，具體包括研究相關(guān)文件、列席有關(guān)會(huì)議、受理舉報(bào)、實(shí)地訪(fǎng)問(wèn)、與有關(guān)機(jī)關(guān)建立聯(lián)系制度等。而法律監(jiān)督僅能通過(guò)辦理具體案件發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索，不能脫離案件進(jìn)行抽象監(jiān)督，是一種具體的監(jiān)督。社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)決定了其不能等同于一般監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以法律監(jiān)督為職權(quán)行使邊際，秉持一定的謙抑性。

就目前社會(huì)治理檢察建議的實(shí)踐運(yùn)作而言，其制發(fā)時(shí)機(jī)，或者說(shuō)線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)方式基本符合法律監(jiān)督的基本范疇，絕大部分是在案件辦理中制發(fā)。但仍具有隨機(jī)性，檢察機(jī)關(guān)可以在辦理任何案件的各個(gè)階段制發(fā)建議，具體表現(xiàn)為：一是制發(fā)的時(shí)機(jī)以個(gè)案辦理中制發(fā)為主，在36個(gè)案件中有超過(guò)三分之一是根據(jù)個(gè)案中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制發(fā)檢察建議；二是依托類(lèi)案制發(fā)的檢察建議數(shù)量較少，但從歷年案件中可以看出，依托類(lèi)案或者通過(guò)個(gè)案聯(lián)系類(lèi)案制發(fā)的檢察建議的數(shù)量逐年增多；三是仍存在不依托案件獨(dú)立制發(fā)檢察建議的情況。

首先，社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)限定在辦理案件中，不能在沒(méi)有任何案件背景的情況下直接制發(fā)檢察建議，無(wú)限擴(kuò)大檢察建議制發(fā)的時(shí)機(jī)。實(shí)踐中存在只針對(duì)社會(huì)現(xiàn)象、不結(jié)合檢察辦案制發(fā)檢察建議的做法?！斑@不但可能導(dǎo)致檢察權(quán)邊際模糊，還可能導(dǎo)致檢察建議缺乏專(zhuān)業(yè)性和解決問(wèn)題的能力，造成此項(xiàng)工作的無(wú)序化?！睂?duì)“辦理案件中”應(yīng)當(dāng)作廣義理解，“案件”不但包括“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”，也包括人大代表、政協(xié)委員的提案履職、信訪(fǎng)案件辦理等。同樣，“辦理中”不僅包括案件辦理的過(guò)程中，還包括案件辦理后的總結(jié)梳理程序等。概言之，社會(huì)治理類(lèi)檢察建議的制發(fā)應(yīng)當(dāng)保持一定程度的謙抑，以案件為依托，針對(duì)在案件中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制發(fā)?！皼](méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。”檢察機(jī)關(guān)正是因?yàn)橥ㄟ^(guò)辦案，對(duì)有關(guān)問(wèn)題的成因有著深刻認(rèn)識(shí)，檢察建議也就具有針對(duì)性、可行性、有效性。

其次，在案件辦理時(shí)制發(fā)的檢察建議應(yīng)當(dāng)以個(gè)案辦理后聯(lián)系類(lèi)案制發(fā)和類(lèi)案梳理中制發(fā)為主，盡量避免在個(gè)案辦理中制發(fā)檢察建議。一案一建議的制發(fā)模式適用于再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議等其他幾類(lèi)檢察建議，用于針對(duì)性解決個(gè)案中的裁判不當(dāng)、行政違法、國(guó)家利益受損等問(wèn)題，但社會(huì)治理所具有的公益性、普遍性和典型性特征，要求社會(huì)治理檢察建議在制發(fā)時(shí)機(jī)上應(yīng)當(dāng)具有被動(dòng)性。一方面，基于類(lèi)案發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問(wèn)題兼具普遍性與公益性，涉及不確定多數(shù)人的利益，能夠觸及社會(huì)治理的根本癥結(jié)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。尤其是個(gè)案聯(lián)系類(lèi)案型檢察建議，既保有個(gè)案辦理發(fā)現(xiàn)型的針對(duì)性與高效性，又兼顧類(lèi)案梳理發(fā)現(xiàn)型的普遍性與科學(xué)性，以點(diǎn)帶面，通過(guò)一個(gè)案件治理一類(lèi)問(wèn)題，有效實(shí)現(xiàn)訴源治理。另一方面，基于個(gè)案制發(fā)檢察建議的弊端十分明顯：一是“個(gè)案檢察建議多以解決個(gè)別問(wèn)題為目標(biāo)，不利于發(fā)現(xiàn)一段時(shí)間內(nèi)具有普遍性的問(wèn)題，并對(duì)其傾向進(jìn)行綜合分析”。二是側(cè)重于個(gè)案剖析的建議容易讓被建議單位認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在“小題大做”，難以得到有效回應(yīng)和預(yù)期效果，弱化檢察建議的剛性。因此，為避免社會(huì)治理檢察建議的多發(fā)、濫發(fā)，依托類(lèi)案制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)成為主流，對(duì)于一年內(nèi)只發(fā)生一次、兩次的問(wèn)題，不宜通過(guò)檢察建議進(jìn)行干預(yù)。

（三）完善建議類(lèi)型與制發(fā)情形

1．重構(gòu)檢察建議的類(lèi)型劃分

社會(huì)治理檢察建議與糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、行政違法行為監(jiān)督檢察建議等其他類(lèi)型的檢察建議在制發(fā)的范圍、對(duì)象和內(nèi)容上均存在一定重合。具體而言，糾正違法檢察建議和行政違法行為監(jiān)督檢察建議均涵蓋對(duì)制發(fā)對(duì)象違法行為的糾正，只不過(guò)前者針對(duì)的是執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)，后者針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)。違法犯罪預(yù)防型和管理疏漏改善型社會(huì)治理檢察建議涉及對(duì)各方主體違法行使職權(quán)的監(jiān)督，制發(fā)對(duì)象不限于執(zhí)法、司法、行政機(jī)關(guān)，能夠涵蓋前兩種檢察建議中的一部分情形。同樣，公益訴訟檢察建議涉及對(duì)特定領(lǐng)域具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的督促，與督促履職型社會(huì)治理檢察建議存在高度重合，且后者無(wú)制發(fā)領(lǐng)域和對(duì)象的限制，能夠基本涵蓋公益訴訟檢察建議的內(nèi)涵。此外，《建議規(guī)定》第12條規(guī)定的對(duì)不起訴人追究其他責(zé)任的檢察建議與違法責(zé)任追究型社會(huì)治理檢察建議也存在重疊，均涉及對(duì)相關(guān)人員違法責(zé)任的繼續(xù)追究。

幾種檢察建議產(chǎn)生沖突的根本原因在于《建議規(guī)定》不再以對(duì)象、適用范圍為標(biāo)準(zhǔn)，而以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)為主，輔以檢察業(yè)務(wù)類(lèi)型為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分檢察建議，缺乏理論周延性。具體而言，幾種檢察建議的類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)并不一致，糾正違法檢察建議和公益訴訟檢察建議是以制發(fā)業(yè)務(wù)部門(mén)和制發(fā)階段為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而社會(huì)治理檢察建議則以實(shí)質(zhì)內(nèi)容為劃分標(biāo)準(zhǔn)。劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏縝密邏輯與理論依據(jù)，導(dǎo)致幾種檢察建議之間存在較大的交叉，“社會(huì)治理”這一概念的廣泛性與模糊性，加之《建議規(guī)定》對(duì)其適用情形的多重列舉，更導(dǎo)致社會(huì)治理檢察建議幾乎涵蓋了其他幾種檢察建議的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，淪為可以裝載所有檢察建議的籮筐。建議類(lèi)型邊界的模糊導(dǎo)致實(shí)踐中檢察建議常被混淆適用，一些本不應(yīng)該制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的情形也制發(fā)了建議。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要從根本上解決檢察建議多發(fā)、混發(fā)的問(wèn)題，繞不開(kāi)對(duì)檢察建議類(lèi)型的重新劃分。關(guān)于檢察建議的劃分標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者提出，以性質(zhì)、建議對(duì)象和建議內(nèi)容三層次為標(biāo)準(zhǔn)，將檢察建議分為社會(huì)治理類(lèi)和法律監(jiān)督類(lèi)。這種劃分方式將法律監(jiān)督與社會(huì)治理強(qiáng)行割裂，與檢察建議的法律監(jiān)督屬性相悖。也有學(xué)者根據(jù)建議效力，將檢察建議劃分為特別建議型、閉合型、開(kāi)放型三類(lèi)。但這種劃分方式與既有建議類(lèi)型差異大，且較為復(fù)雜。相較之下，以功能為導(dǎo)向，根據(jù)檢察建議在不同領(lǐng)域發(fā)揮的不同作用，將其劃分為訴訟監(jiān)督型、社會(huì)治理型、行政監(jiān)督型三類(lèi)更為合理。訴訟監(jiān)督型檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)在履行訴訟監(jiān)督職能時(shí)提出的量刑規(guī)范化建議、再審檢察建議、程序違法糾錯(cuò)檢察建議、督促起訴檢察建議等建議。社會(huì)治理型檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，對(duì)作為社會(huì)治理主體的有關(guān)單位和部門(mén)提出的完善工作的建議。行政監(jiān)督型檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、不行使職權(quán)等違法行為，或是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制度完善提出的建議，公益訴訟檢察建議也屬該類(lèi)。

2．修正社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)情形

完善社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)情形應(yīng)首先歸納合并過(guò)于相似的情形，違法犯罪預(yù)防型檢察建議和管理疏漏改善型檢察建議存在高度相似性，許多針對(duì)違法犯罪預(yù)防制發(fā)的檢察建議中均涉及對(duì)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管工作的完善建議，可以說(shuō)兩種制發(fā)情形難以完全分割。因此，應(yīng)當(dāng)在制度構(gòu)建上合并兩種情形，針對(duì)有關(guān)單位的監(jiān)管漏洞，制發(fā)督促行業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管的檢察建議，不再特意區(qū)分是因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)違法犯罪隱患，還是從有關(guān)案件中發(fā)現(xiàn)管理疏漏。

依法履職督促型社會(huì)治理檢察建議是對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)職責(zé)的督促，其不僅與多種其他檢察建議類(lèi)型有所重合，在性質(zhì)上更偏向于對(duì)行政行為的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)將其歸人行政監(jiān)督型檢察建議。違法責(zé)任追究型社會(huì)治理檢察建議具有對(duì)有關(guān)人員的違法責(zé)任進(jìn)行追究的效力，與其他僅有監(jiān)管漏洞改善建議效果的情形具有本質(zhì)區(qū)別，是否將其列為社會(huì)治理檢察建議的情形值得考慮。

五、結(jié)語(yǔ)

36個(gè)典型案例暴露出社會(huì)治理檢察建議在實(shí)踐適用中存在的問(wèn)題，包括制發(fā)對(duì)象過(guò)于廣泛，制發(fā)時(shí)機(jī)過(guò)于隨意，制發(fā)情形存在模糊，以致檢察權(quán)具有擴(kuò)張至一般監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。除最高人民檢察院發(fā)布的優(yōu)秀案例之外，還有大量社會(huì)治理檢察建議并未向社會(huì)公開(kāi)，也未受到嚴(yán)格的規(guī)制，這將加大社會(huì)治理檢察建議多發(fā)、濫發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，大部分社會(huì)治理檢察建議的內(nèi)容過(guò)于寬泛，常見(jiàn)“改進(jìn)工作”“加強(qiáng)監(jiān)管”“完善治理”等籠統(tǒng)的表述，針對(duì)性與實(shí)效性不足，這一現(xiàn)象的根本原因在于社會(huì)治理檢察建議的適用邊際不甚明晰。

提高社會(huì)治理檢察建議的質(zhì)量關(guān)鍵在于提升建議內(nèi)容與案件的關(guān)聯(lián)度，在秉持司法謙抑原則和社會(huì)治理特征的基礎(chǔ)上，明確該制度的法律監(jiān)督屬性，從制發(fā)對(duì)象、制發(fā)時(shí)機(jī)和制發(fā)內(nèi)容三個(gè)維度對(duì)現(xiàn)有的適用邊際進(jìn)行一定限制。為避免建議制發(fā)后“石沉大?！?，還需完善其相應(yīng)的保障機(jī)制。例如，確立以實(shí)效為核心的考核標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注檢察建議內(nèi)容的針對(duì)性、可操作性，不是簡(jiǎn)單地以數(shù)量多少和回復(fù)率高低為考核指標(biāo)。此外，建立檢察建議的公開(kāi)機(jī)制，亦可使全社會(huì)成為監(jiān)督其運(yùn)行的力量。但應(yīng)當(dāng)肯定的是，社會(huì)治理檢察建議是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益方式，未來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷完善該制度的運(yùn)行機(jī)制，提升檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的水平與效能。

（責(zé)任編輯：張莉）

基金項(xiàng)目：2023年度最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“行政檢察協(xié)同推進(jìn)法治政府建設(shè)研究”（GJ2023809）。