行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的要素化解釋

摘要：行政協(xié)議的實(shí)踐適用無(wú)法回避公私法的調(diào)和問(wèn)題，為規(guī)避行政權(quán)“遁入私法”的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在規(guī)范視角下明確其適用標(biāo)準(zhǔn)。因適用標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造差異，源于“法律保留”的不同解釋?zhuān)赏ㄟ^(guò)不同解釋的要素化分解，在傳統(tǒng)行政與行政協(xié)議的對(duì)應(yīng)關(guān)系下，由行政形式選擇理論作為轉(zhuǎn)介，類(lèi)比歸納為行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的考量要素，并圍繞兼顧標(biāo)的公共性與實(shí)踐適配性，形成“內(nèi)部要素考量為主，外部要素考量為輔”的考量體系。具體而言，圍繞協(xié)議標(biāo)的本身“公共性強(qiáng)度”的內(nèi)部要素，可歸結(jié)為替代或補(bǔ)充行政中的權(quán)利影響，以及轉(zhuǎn)移行政中的公共性與效率協(xié)調(diào)。同時(shí)，對(duì)外部要素的輔助考量，主要圍繞協(xié)議適用規(guī)范程度的判斷展開(kāi)，并歸結(jié)為主體資格的規(guī)范程度、程序防弊機(jī)制的完備程度、行政協(xié)議救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)效果等考量要素。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議；適用標(biāo)準(zhǔn)；考量要素

目次

一、要素歸結(jié)的類(lèi)比參照：法律保留的不同解釋

二、內(nèi)部要素：基于標(biāo)的本身公共性強(qiáng)度的展開(kāi)

三、外部要素：圍繞協(xié)議適用規(guī)范程度的判斷

四、結(jié)語(yǔ)

作為一種在行為形式或組織形式上革新高權(quán)行政傳統(tǒng)模式的功能性機(jī)制，行政協(xié)議的適用因其在弱化行政對(duì)抗、引入私人力量更好實(shí)現(xiàn)行政目的等方面體現(xiàn)功效而備受青睞，然而，行政協(xié)議的適用并非不受節(jié)制，其在傳統(tǒng)法秩序的嵌入中始終面臨著公私法調(diào)和的難題。質(zhì)言之，契約自治原則在行政領(lǐng)域的滲入，使行政協(xié)議得以在宛如私人主體間締約的標(biāo)準(zhǔn)下適用，而行政法定原則下行政協(xié)議的適用卻受制于法定依據(jù)的約束不得隨意突破。顯然，在行政協(xié)議雙重標(biāo)準(zhǔn)的概括認(rèn)識(shí)下形成的兩種標(biāo)準(zhǔn)，并未能較好地消解實(shí)踐適用中沖突問(wèn)題。為使適用標(biāo)準(zhǔn)合理嵌入不同類(lèi)型行政協(xié)議的適用實(shí)踐，仍需在相關(guān)要素的考量下對(duì)適用標(biāo)準(zhǔn)予以具體解釋。據(jù)此，如何對(duì)應(yīng)予考量的要素進(jìn)行合理歸結(jié)，以順應(yīng)行政協(xié)議在實(shí)踐適用中的功能需要，則是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

一、要素歸結(jié)的類(lèi)比參照：法律保留的不同解釋

在功能主義的視閾下，行政協(xié)議的適用始終圍繞對(duì)傳統(tǒng)行政的反思與改造，并體現(xiàn)在兩個(gè)維度：一是替代或補(bǔ)充型的協(xié)議適用，即通過(guò)在原本等級(jí)化的行政模式中引入更具回應(yīng)性的意思交互機(jī)制，在強(qiáng)化交流的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)便宜行政的目的。二是公務(wù)轉(zhuǎn)移型的協(xié)議適用，即通過(guò)訂立協(xié)議使私主體成為公務(wù)執(zhí)行的實(shí)際承擔(dān)者，以利用其優(yōu)勢(shì)持續(xù)高效地協(xié)助達(dá)成履職目的。二者本質(zhì)上都是在行政形式選擇自由理論下，對(duì)傳統(tǒng)行政行為形式或組織形式的轉(zhuǎn)換，因此，行政協(xié)議的不同適用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為“法律保留”對(duì)行政形式選擇自由的開(kāi)放與限制。進(jìn)而，在傳統(tǒng)行政與行政協(xié)議相互轉(zhuǎn)換的對(duì)應(yīng)關(guān)系下，對(duì)行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的考量要素歸結(jié)，則可基于對(duì)“法律保留”適用范圍的不同解釋進(jìn)行類(lèi)比歸納。

（一）行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)考量要素的類(lèi)比歸結(jié)

法律保留的調(diào)整密度歷經(jīng)了由“侵害保留”到“全部保留”再到“重要事項(xiàng)保留”等標(biāo)準(zhǔn)的演變。盡管法律保留的具體適用存在不同理解，但均可歸結(jié)為“權(quán)利影響程度”“靈活治理需要”“事項(xiàng)重要程度”等要素的考量。

在行政形式選擇自由理論的指導(dǎo)下，基于行政行為形式或組織形式的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)行政與行政協(xié)議得以對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換，在適用標(biāo)準(zhǔn)上則體現(xiàn)在，當(dāng)個(gè)案中的行政形式選擇自由受限時(shí)，即表現(xiàn)為其對(duì)應(yīng)協(xié)議適用的限制。例如，干預(yù)行政因權(quán)利限制或義務(wù)課加而喪失行政形式選擇自由，即意味著行政主體在未獲取法律容許時(shí)不得采取締結(jié)協(xié)議的形式處理該類(lèi)事務(wù)。同時(shí)，作為法律保留的衍生理論，盡管行政形式選擇自由理論在適用范圍上形成了個(gè)別事項(xiàng)說(shuō)、特別權(quán)限說(shuō)、核心范圍說(shuō)等學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)，但并未脫離法律保留的相關(guān)考量要素。由此，在傳統(tǒng)行政與行政協(xié)議的對(duì)應(yīng)關(guān)系中，法律保留適用范圍的考量要素亦可為行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)考量要素的歸結(jié)提供類(lèi)比參考。

一般認(rèn)為，干預(yù)行政領(lǐng)域因行政權(quán)具有權(quán)利侵害性而嚴(yán)格受到公法規(guī)約，不具有行政形式的選擇自由。而在給付行政領(lǐng)域，行政主體被賦予了除法定禁止外在一定范圍內(nèi)享有選擇行政形式的自由，可選擇以契約的行為形式，或通過(guò)締結(jié)協(xié)議與私主體形成合作組織關(guān)系完成行政任務(wù)。然而，選擇自由并非及于給付行政的全部領(lǐng)域，在選擇契約行為形式或通過(guò)契約引入私法組織形式的容許適用上，仍有諸多要素需予以考量。

首先，在“權(quán)利影響程度”的考量維度，行政形式的選擇自由應(yīng)符合合法性標(biāo)準(zhǔn)及公益與權(quán)利保護(hù)。因行政形式的選擇通常牽涉權(quán)力行使，即便是法律未作禁止，仍無(wú)法免其應(yīng)受公法規(guī)約并符合民主法治關(guān)于人權(quán)保障的正當(dāng)要求。其次，在“靈活治理需要”的考量維度，行政形式的選擇自由應(yīng)符合公益維護(hù)與高效履職的目的。該自由賦予了行政主體可因應(yīng)治理需要選擇行政手段與組織形式，但仍須對(duì)該選擇作出必要說(shuō)明，不得考慮不相關(guān)因素，應(yīng)明確指出該協(xié)議形式將有助于實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)與公務(wù)履行，且在通過(guò)協(xié)議引入私法組織形式時(shí)不得泯沒(méi)國(guó)家與社會(huì)的分際。最后，在“事項(xiàng)重要程度”的考量維度，行政形式的選擇自由還應(yīng)確保民主正當(dāng)性控制的要求，對(duì)于立法授權(quán)行政主體親自承擔(dān)的主導(dǎo)國(guó)家重要方針的行政任務(wù)，應(yīng)限縮行為形式或組織形式選擇上的自由，不得擅自將該行政任務(wù)轉(zhuǎn)移由私人主體分擔(dān)。

（二）兩種要素歸結(jié)視角的劃分

在干預(yù)行政、給付行政與替代或補(bǔ)充型協(xié)議、公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議相互滲透的對(duì)應(yīng)關(guān)系下，基于法律保留對(duì)行政形式選擇自由的開(kāi)放與限制的考量，即可轉(zhuǎn)向行政協(xié)議的適用標(biāo)準(zhǔn)考量。

同時(shí)，適用標(biāo)準(zhǔn)的要素考量應(yīng)有邏輯上的主輔之分，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于主要要素的考量應(yīng)在內(nèi)核上決定適用標(biāo)準(zhǔn)的主要面向，而輔助要素的考量?jī)H在大體確定標(biāo)準(zhǔn)后起輔助調(diào)整作用。具體而言，在法律保留的考量要素上，“權(quán)利影響程度”“靈活治理需要”“事項(xiàng)重要程度”等要素的歸結(jié)，多立足于行政標(biāo)的本身的分析視角展開(kāi)，并均著眼于對(duì)標(biāo)的本身公共性強(qiáng)度的關(guān)照。盡管以行政標(biāo)的的公共性考察為出發(fā)點(diǎn)，足以在內(nèi)核上對(duì)行為適用標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格趨向形成良好把控，但具體的適用標(biāo)準(zhǔn)分析若完全脫離外部規(guī)范的考量，恐難適配實(shí)踐的適用，故適用標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐構(gòu)造還應(yīng)輔之外部規(guī)范性的考察。例如，在程序性規(guī)范上已有廣泛調(diào)整的部分給付行政領(lǐng)域，亦可在明確的依據(jù)性規(guī)范缺位時(shí)推行。而在行政協(xié)議領(lǐng)域，無(wú)論是在聯(lián)邦德國(guó)、葡萄牙抑或我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，適用行政協(xié)議之所以?xún)H受法律優(yōu)先原則拘束而排除法律保留原則限制的主要原因，除了認(rèn)為其內(nèi)含自由處分因素而弱化其公共支配之外，還在于該國(guó)家或地區(qū)的程序性規(guī)范業(yè)已建立了諸如禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)、要式規(guī)范等防弊機(jī)制，以應(yīng)對(duì)行政協(xié)議開(kāi)放適用后可能出現(xiàn)的濫權(quán)和其他不當(dāng)情形。

據(jù)此，適用標(biāo)準(zhǔn)考量要素的歸結(jié)，理應(yīng)在分析視角上區(qū)分圍繞標(biāo)的本身所體現(xiàn)侵害性、功能性、重要性等內(nèi)核特征的內(nèi)在視角，與外部規(guī)范完備程度的外在視角，以此在要素歸結(jié)上區(qū)分以標(biāo)的本身公共性強(qiáng)度展開(kāi)的內(nèi)部考量要素，與以協(xié)議適用的外部規(guī)范性展開(kāi)的外部考量要素。因內(nèi)部考量要素對(duì)法律保留的調(diào)整密度有著關(guān)鍵性的決定作用，若協(xié)議標(biāo)的牽涉國(guó)家核心公共職能、對(duì)基本權(quán)利形成干預(yù)、關(guān)涉社會(huì)公共利益，則適用標(biāo)準(zhǔn)在民主憲治的要求下，理應(yīng)對(duì)法律保留予以吸納。如稅收?qǐng)?zhí)法和解協(xié)議的適用本質(zhì)上并未改變稅務(wù)執(zhí)法行為強(qiáng)制取得私人財(cái)物的行政特質(zhì)，但為避免在原稅務(wù)裁量基礎(chǔ)上拓寬產(chǎn)生新的裁量，脫離應(yīng)有的稅務(wù)法律控制而產(chǎn)生新的侵權(quán)或公益損害風(fēng)險(xiǎn)，在稅務(wù)執(zhí)法受制于《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》等法律、法規(guī)依據(jù)規(guī)范時(shí)，基于行政行為形式自由的限縮，稅收?qǐng)?zhí)法和解協(xié)議的適用理應(yīng)有相應(yīng)法律和行政法規(guī)的適用規(guī)范，而無(wú)關(guān)主體、程序、救濟(jì)等外部規(guī)范機(jī)制的完備與否。由此，行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的要素考量，主要體現(xiàn)為“以?xún)?nèi)部要素考量為主，外部要素考量為輔”的考量體系。

二、內(nèi)部要素：基于標(biāo)的本身公共性強(qiáng)度的展開(kāi)

“權(quán)利影響程度”的要素歸結(jié)立足“將關(guān)涉公民權(quán)利的事項(xiàng)交由法律保留規(guī)定”的立場(chǎng)，以保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)與防范權(quán)力濫用，在考量取向上體現(xiàn)了“控權(quán)本位”的規(guī)范主義。而“靈活治理需要”“事項(xiàng)重要程度”的要素歸結(jié)則多以“紓解法律保留對(duì)權(quán)力控制的張力”為立場(chǎng)，確保行政的能動(dòng)性與積極性以順應(yīng)現(xiàn)代治理需要，在考量取向上衍生出了“效用本位”的功能主義。

作為主導(dǎo)適用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造面相的考量要素，協(xié)議標(biāo)的的“公共性強(qiáng)度”考量亦在兩種差異化的考量取向下，在不同協(xié)議中得以細(xì)化展開(kāi)。具體而言，替代或補(bǔ)充型協(xié)議作為強(qiáng)化意思交互的行為機(jī)制，系旨在實(shí)現(xiàn)便宜行政與權(quán)力規(guī)制的協(xié)議適用，但在賦予行政主體對(duì)權(quán)利施加影響的裁量空間的同時(shí)，還應(yīng)警惕在意思交互過(guò)程中對(duì)權(quán)利的變相侵害，因而其適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以“控權(quán)”的規(guī)范主義為基點(diǎn)，多聚焦于替代或補(bǔ)充行政中作為標(biāo)的的事項(xiàng)對(duì)權(quán)利影響程度的考量。公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議作為促成公務(wù)轉(zhuǎn)移分擔(dān)的組織機(jī)制，旨在完成配置優(yōu)化與多元治理，因其致力于紓解行政機(jī)關(guān)獨(dú)攬行政造成的傳統(tǒng)行政組織模式僵化，試圖塑造多元分散的組織框架，在對(duì)強(qiáng)公共性事務(wù)的轉(zhuǎn)移給予必要關(guān)注的同時(shí)，以公私合作助力公務(wù)的高效履行，故而其適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以“效用”的功能主義為基點(diǎn)，多聚焦于轉(zhuǎn)移行政中事項(xiàng)本身的重要程度與效能影響的考量。

總而言之，基于標(biāo)的本身“公共性強(qiáng)度”展開(kāi)的要素考量，已然在類(lèi)化協(xié)議的功能對(duì)應(yīng)下，分化歸結(jié)為替代或補(bǔ)充行政中的權(quán)利影響以及轉(zhuǎn)移行政中的公共性與效率協(xié)調(diào)。

（一）替代或補(bǔ)充行政中的權(quán)利影響

盡管替代或補(bǔ)充型協(xié)議的適用將行政的行為模式轉(zhuǎn)變由協(xié)議的方式執(zhí)行，但其中行政高權(quán)對(duì)相對(duì)人權(quán)利直接產(chǎn)生作用力的特征并未改變。為防范協(xié)議締結(jié)中因行政權(quán)的裁量拓寬所產(chǎn)生的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，除協(xié)議內(nèi)容上不得違背“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)”的要求，不得產(chǎn)生與標(biāo)的事項(xiàng)不具關(guān)聯(lián)性的權(quán)利影響內(nèi)容之外，還應(yīng)根據(jù)標(biāo)的事項(xiàng)對(duì)權(quán)利的不同影響，就協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)作出差異化的安排。

1．權(quán)利影響效果及程度差異

從權(quán)利影響的效果來(lái)看，協(xié)議適用所替代或補(bǔ)充的行政行為對(duì)權(quán)利的影響既有消極面向，也有積極面向。在消極影響的面向上，表現(xiàn)為權(quán)利拘束的秩序行政與課加義務(wù)的公課行政，而以此事項(xiàng)為標(biāo)的旨在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行為模式的替代或補(bǔ)充型協(xié)議的適用．因作為標(biāo)的的行政本身帶有的侵害性與強(qiáng)制性而受法律約束，將限縮該事項(xiàng)的行為形式選擇自由的空間，在適用標(biāo)準(zhǔn)上則表現(xiàn)為相關(guān)協(xié)議適用應(yīng)有法規(guī)范的依據(jù)。同時(shí)，對(duì)權(quán)利所產(chǎn)生消極影響的程度，也將影響協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造。例如，根據(jù)權(quán)利位階理論，在一定范圍內(nèi)權(quán)利體系結(jié)構(gòu)中有著相對(duì)明確的價(jià)值秩序，人身權(quán)、名譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利在法益體系中一般處于不同位置，且以立法設(shè)定權(quán)的視角觀察，一般認(rèn)為，限制人身權(quán)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的負(fù)面影響，在程度上則往往被認(rèn)為大于對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。反映到適用標(biāo)準(zhǔn)的解釋上，以限制不同位階權(quán)利的行政為標(biāo)的的協(xié)議適用，則受制于其相應(yīng)授權(quán)位階的法律規(guī)范。例如，根據(jù)行政處罰設(shè)定權(quán)的不同，以限制人身自由的處罰為標(biāo)的的替代型協(xié)議適用，為防止裁量中形成變相的額外限制，應(yīng)有狹義法律上的法定依據(jù)，而以罰款為標(biāo)的的替代型協(xié)議適用，則有規(guī)章以上的法定依據(jù)即可。

在積極影響的面向上，標(biāo)的事項(xiàng)則主要集中于增進(jìn)公共福祉的給付行政，為順應(yīng)行政積極為民謀取福利的治理需要，原則上賦予行政主體行為形式的選擇自由，而以此行為為標(biāo)的的替代或補(bǔ)充型協(xié)議的適用，則原則上不受法律依據(jù)的規(guī)范限制，例如行政主體為執(zhí)行補(bǔ)貼決定，即可采取訂立包含財(cái)政補(bǔ)貼條款的協(xié)議方式，而體現(xiàn)執(zhí)行補(bǔ)充功能的補(bǔ)貼協(xié)議的適用，則在行為形式選擇自由下無(wú)須額外的法律依據(jù)。同時(shí)，立足權(quán)利影響程度的視角，對(duì)于可能對(duì)社會(huì)公益產(chǎn)生影響的重要事項(xiàng)的行政給付，因同時(shí)在一定范圍內(nèi)也與公眾權(quán)益形成密切關(guān)聯(lián)，為保證重要事項(xiàng)的執(zhí)行達(dá)到“盡可能正確”的結(jié)果，由此導(dǎo)出對(duì)于形成較大權(quán)利影響之重要事項(xiàng)的行政給付，須經(jīng)法律規(guī)范的授權(quán)而作出。在該事項(xiàng)范圍內(nèi)限縮行政執(zhí)法的自主權(quán)限，而以重要事項(xiàng)的給付為標(biāo)的的替代或補(bǔ)充型協(xié)議適用則應(yīng)有相應(yīng)法律依據(jù)。例如，礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議作為自然資源管理部門(mén)依法向相關(guān)權(quán)利人出讓探礦權(quán)采礦權(quán)的內(nèi)容補(bǔ)充型協(xié)議，因礦產(chǎn)資源兼具經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性，協(xié)議的訂立在使權(quán)利人利用礦產(chǎn)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也將影響區(qū)域內(nèi)的公共自然資源配置，故針對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓的重要事項(xiàng)，在協(xié)議適用的風(fēng)險(xiǎn)防范上應(yīng)建立起“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)”與“限縮行為形式選擇自由”的“雙重枷鎖”，后者即體現(xiàn)為出讓協(xié)議的適用應(yīng)受到法律依據(jù)規(guī)范的把控。

2．所影響權(quán)利的類(lèi)型差異

盡管因權(quán)利體系本身的復(fù)雜性及其因應(yīng)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出的動(dòng)態(tài)性，權(quán)利類(lèi)型之間并不存在整體明確的優(yōu)先位階，但卻在權(quán)利所體現(xiàn)的客觀法秩序下有著不同的價(jià)值評(píng)判，因而為維系基本的客觀價(jià)值秩序，對(duì)不同類(lèi)型的權(quán)利處分與限制，法律在規(guī)范調(diào)整上往往形成了不同面相。反映到行政協(xié)議的適用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造上，對(duì)于不同類(lèi)型權(quán)利的影響，相關(guān)協(xié)議的適用上也將有所差異。

同時(shí)，在權(quán)利影響形式上，傳統(tǒng)行政所表現(xiàn)的由行政權(quán)徑直對(duì)權(quán)利施加影響的形式，在協(xié)議化的行為形式中，還在另一個(gè)面向上體現(xiàn)了權(quán)利人允諾作出“權(quán)利處分”的意思表示。然而，相對(duì)人對(duì)自身權(quán)利所作的“權(quán)利處分”，并不意味著在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下為行政主體擴(kuò)張相關(guān)權(quán)力或創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力。在職權(quán)法定的理論架構(gòu)下，行政協(xié)議中行政權(quán)力的來(lái)源僅在于法律授權(quán)，相對(duì)人“權(quán)利處分”的允諾并無(wú)法為權(quán)力活動(dòng)提供合法依據(jù)。盡管如此，“權(quán)利處分”允諾仍具有通過(guò)意思交互在當(dāng)事人之間創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的效果，即“權(quán)利處分”允諾在約束相對(duì)人權(quán)利的同時(shí)，也使行政主體獲取了協(xié)議上的請(qǐng)求權(quán)或抗辯權(quán)。由于該權(quán)利來(lái)源于相對(duì)人的允諾，行政主體獲取的“權(quán)利優(yōu)勢(shì)”并不具有如同權(quán)力般的直接強(qiáng)制力，僅具有經(jīng)契約“內(nèi)化”形成的約束相對(duì)人的強(qiáng)制，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)仍需以請(qǐng)求相關(guān)國(guó)家權(quán)力的救濟(jì)為中介。據(jù)此，立足權(quán)利影響要素對(duì)適用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造的考量，則形成了兩個(gè)視角：不僅應(yīng)觀察行政權(quán)徑直對(duì)權(quán)利施加影響的合法性來(lái)源，還應(yīng)對(duì)權(quán)利人“權(quán)利處分”的容許性予以關(guān)照。易言之，行政協(xié)議的有效性包含了行政主體權(quán)力的有權(quán)行使與相對(duì)人權(quán)利的有權(quán)處分，通過(guò)二者的結(jié)合以對(duì)協(xié)議的適用標(biāo)準(zhǔn)作出解釋。

從替代或補(bǔ)充型協(xié)議的適用可能對(duì)權(quán)利造成影響的類(lèi)別來(lái)看，主要包括人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利與政治權(quán)利。

其一，人身權(quán)利除了具有賦予權(quán)利人行動(dòng)自由并排除他人妨害的主觀權(quán)利功能，還具有維系人類(lèi)基本生存活動(dòng)秩序的客觀價(jià)值功能，故通常被視為人最不可或缺的基本權(quán)利，因而對(duì)人身權(quán)利的限制應(yīng)受到法律規(guī)范的嚴(yán)格約束，且不具有行為形式的選擇自由，即限制人身權(quán)利的協(xié)議適用應(yīng)有高位階狹義法律的依據(jù)。同時(shí)，由于人身權(quán)利的人身專(zhuān)屬性，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下權(quán)利人不得進(jìn)行自主放棄、轉(zhuǎn)讓或繼承的“權(quán)利處分”，即便權(quán)利人未基于法定依據(jù)作出該“權(quán)利處分”，也將因該處分的非權(quán)力創(chuàng)設(shè)性，而無(wú)法彌補(bǔ)行政協(xié)議合法性依據(jù)空缺的缺陷，并將因違反公序良俗原則導(dǎo)致法律行為無(wú)效。如生育自由作為人身自由的衍生權(quán)利，在權(quán)利行使上應(yīng)受公序良俗原則的支配，未經(jīng)狹義法律的容許不得擅自進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、繼承等“權(quán)利處分”活動(dòng)?；诖耍瑸榇_保權(quán)利人對(duì)生育權(quán)利的有效處分，計(jì)劃生育協(xié)議等有關(guān)生育權(quán)干預(yù)的協(xié)議適用，原則上應(yīng)要求有狹義法律上的依據(jù)。

其二，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一般不具有如同人身權(quán)利般的專(zhuān)屬性，協(xié)議相對(duì)人“財(cái)產(chǎn)權(quán)處分”的允諾通常不受法律依據(jù)的限制。但相對(duì)人的允諾雖能一定程度緩解協(xié)議適用的約束強(qiáng)度，卻并不足以為限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力行為提供合法證成，對(duì)于牽涉財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的協(xié)議適用，在原財(cái)產(chǎn)權(quán)干預(yù)行為形式受限的情況下，仍需尋求法定依據(jù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為主觀權(quán)利的功能，表現(xiàn)為排除財(cái)產(chǎn)侵害與經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)，客觀價(jià)值上則體現(xiàn)在維系經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的秩序。因而，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)其權(quán)利具有較高支配度，在財(cái)產(chǎn)權(quán)干預(yù)上，相應(yīng)協(xié)議適用的約束程度則無(wú)須等同于人身權(quán)利的限制，主要受制于原財(cái)產(chǎn)權(quán)干預(yù)行為的法定依據(jù)。此外，對(duì)于具有授益性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，往往與行政主體的給付對(duì)應(yīng)并具有人身性質(zhì)，憲法上表現(xiàn)為退休人員的生活保障權(quán)利，年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力時(shí)從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利等，例如喪失勞動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)困難人群所享有的最低生活經(jīng)濟(jì)保障，客觀價(jià)值上還具有保障公民基本生存條件的秩序功能，在行政協(xié)議的“權(quán)利處分”中不僅涉及權(quán)利能否處分的問(wèn)題，還應(yīng)基于比例原則對(duì)權(quán)利處分的適當(dāng)性、必要性與均衡性予以考量，在相關(guān)權(quán)利限制與行政目的達(dá)成之間應(yīng)保持適當(dāng)均衡，不可過(guò)度對(duì)相對(duì)人權(quán)利予以限制。如在有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行和解協(xié)議的適用實(shí)踐中，便應(yīng)警惕行政強(qiáng)制執(zhí)行行為的內(nèi)容牽涉被執(zhí)行人最低生活物質(zhì)保障的執(zhí)行。由此，以該種財(cái)產(chǎn)權(quán)利限制為主要內(nèi)容的行政協(xié)議適用，因有悖于國(guó)家基本生存照顧與給付義務(wù)的履行，應(yīng)受法律保留原則的嚴(yán)格拘束且通常不應(yīng)被準(zhǔn)許。

其三，社會(huì)權(quán)利既包括公民參與勞動(dòng)的權(quán)利、勞動(dòng)者休息的權(quán)利，也包括公民受教育的權(quán)利以及進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由，作為社會(huì)成員從國(guó)家和社會(huì)中獲取幫助的權(quán)利，其在價(jià)值的評(píng)判上類(lèi)同于人身權(quán)利，社會(huì)權(quán)利的客觀價(jià)值主要體現(xiàn)在其保障公民參與社會(huì)活動(dòng)、維持公民正常生活的秩序功能，因而無(wú)論是對(duì)相對(duì)人社會(huì)權(quán)利的徑直限制，還是權(quán)利人對(duì)自身社會(huì)權(quán)利作出“權(quán)利處分”，均應(yīng)受到法律保留的嚴(yán)格限制，因而關(guān)涉社會(huì)權(quán)利限制的協(xié)議適用應(yīng)有高位階狹義法律的依據(jù)。同理，表現(xiàn)為社會(huì)物質(zhì)保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也將與一般財(cái)產(chǎn)權(quán)“權(quán)利處分”有所區(qū)別。

其四，作為保障權(quán)利實(shí)效的救濟(jì)權(quán)利，其不僅具有防御性與受益性的主觀權(quán)利功能，還具有約束公權(quán)行使的客觀價(jià)值秩序功能。權(quán)利的享有若無(wú)法配以行之有效的救濟(jì)，其法律實(shí)效也將付諸闕如。正因如此，權(quán)利受侵害時(shí)的及時(shí)救濟(jì)是不可或缺的，由此決定了在以限制救濟(jì)權(quán)利的協(xié)議適用中，勢(shì)必將受到法定依據(jù)的拘束。與此同時(shí)，為避免協(xié)議中行政主體利用相對(duì)人的同意而架空其權(quán)利，或規(guī)制相對(duì)人以“相關(guān)救濟(jì)權(quán)的放棄”為籌碼以換取不正當(dāng)利益的行為，相對(duì)人在其救濟(jì)權(quán)處分中的自由度也必然有所限制。如在息訴罷訪(fǎng)協(xié)議的實(shí)踐適用中，便應(yīng)警惕出于謀取不正當(dāng)利益、規(guī)避權(quán)力受監(jiān)督、貪求懶政怠政等其他不正當(dāng)目的濫用“權(quán)利放棄”，原則上應(yīng)在相對(duì)人充分利用了法定權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、充分行使了訴訟權(quán)等救濟(jì)權(quán)利的前提下予以適用。

其五，政治權(quán)利主要表現(xiàn)為選舉權(quán)與被選舉權(quán)，公民在言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威上的自由權(quán)，以及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)和建議、申訴、控告或檢舉的監(jiān)督權(quán)。作為主觀權(quán)利，公民可通過(guò)政治權(quán)利的行使參與國(guó)家意志的形成與個(gè)人意見(jiàn)的表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)自身其他權(quán)利的保障，在權(quán)利體系中具有基礎(chǔ)性。而在客觀價(jià)值層面，政治權(quán)利的保障既體現(xiàn)了人民主權(quán)原理及其各類(lèi)民主制度的必然要求，也構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)該原理及其制度不可或缺的前提條件。概言之，政治權(quán)利所內(nèi)含的功能價(jià)值，不僅顯現(xiàn)了對(duì)其他權(quán)利的根源性保障，且對(duì)國(guó)家治理與民主政治的形成與完善具有重要的制度性?xún)r(jià)值。由此，政治權(quán)利的享有作為公民政治身份的體現(xiàn)，決定了權(quán)利人對(duì)其的自由處分必將受到嚴(yán)格限制，且作為憲法層面的基礎(chǔ)性權(quán)利和關(guān)乎國(guó)家政體結(jié)構(gòu)的權(quán)利制度，在行政法層面并非行政權(quán)所及的應(yīng)用領(lǐng)域，而作為替代或補(bǔ)充傳統(tǒng)行政的協(xié)議適用，亦不得對(duì)政治權(quán)利進(jìn)行處分性的安排。

（二）轉(zhuǎn)移行政中的公共性與效率協(xié)調(diào)

公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用作為將本由行政主體承擔(dān)的行政任務(wù)轉(zhuǎn)移由私主體履行，以回應(yīng)任務(wù)分擔(dān)治理需要的組織機(jī)制，在實(shí)踐適用上主要牽涉公共服務(wù)供給本身的問(wèn)題，并將間接影響社會(huì)公眾或協(xié)議第三人的權(quán)益。因此，對(duì)于公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用標(biāo)準(zhǔn)，一方面，除了立足“靈活治理需要”的考量面向，通過(guò)適當(dāng)放松協(xié)議的適用約束以確保任務(wù)轉(zhuǎn)移的效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)借用公私合力更好達(dá)成目標(biāo)的目的。另一方面，在“事項(xiàng)重要程度”的考量面向上，為規(guī)避重要任務(wù)的轉(zhuǎn)移履行對(duì)社會(huì)公益或第三方利益造成較大影響，在適用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造上還應(yīng)考量任務(wù)本身的公共性強(qiáng)度，即在強(qiáng)公共性事務(wù)的轉(zhuǎn)移分擔(dān)上，原則上排除或以規(guī)范依據(jù)限制相關(guān)轉(zhuǎn)移協(xié)議的適用。據(jù)此，公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用標(biāo)準(zhǔn)考量，實(shí)質(zhì)即是對(duì)轉(zhuǎn)移行政中公共性與效率的權(quán)衡協(xié)調(diào)的考量。

1．公共性：影響適用標(biāo)準(zhǔn)的決定性要素

行政任務(wù)的轉(zhuǎn)移分擔(dān)形式，一般表現(xiàn)為由私人分擔(dān)任務(wù)執(zhí)行的功能民營(yíng)化，而在行政機(jī)關(guān)與私人主體之間重新分配行政任務(wù)，也將觸及原有模式下利益格局的調(diào)整，盡管具有“全面管轄權(quán)”的國(guó)家可根據(jù)社會(huì)治理需要與行政能力水平對(duì)行政職能范圍進(jìn)行必要調(diào)整，但行政任務(wù)的民營(yíng)化轉(zhuǎn)移仍需基于公共性的保障展開(kāi)?！肮残浴笔切姓蝿?wù)的基本特征，其部分轉(zhuǎn)移也應(yīng)以避免公共性的破壞為限。據(jù)此，在公共性與效率的權(quán)衡中，公共性應(yīng)是選擇公務(wù)轉(zhuǎn)移手段時(shí)應(yīng)予考量的前置要素，為保證行政任務(wù)民營(yíng)化的公共性基調(diào)，任務(wù)的公共性強(qiáng)度理應(yīng)作為決定公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)要素。

同時(shí)，為避免“公共性”的泛化認(rèn)定對(duì)個(gè)體權(quán)益的侵蝕，有必要甄別“公共性”的真實(shí)涵攝范圍，以排除虛假的公共利益。在公共性的分析判斷中，國(guó)家的現(xiàn)實(shí)組織與活動(dòng)所普遍牽涉的公共性，既包括“特權(quán)的、超市民的公共性”，也包括“生存權(quán)的、市民的公共性”。前者體現(xiàn)了將支配階級(jí)特殊的部分私利偽裝、轉(zhuǎn)化為公益的虛假公共性，后者則體現(xiàn)了主體的真實(shí)且積極的公共性，即真實(shí)的公共性應(yīng)以公民基本權(quán)利的保障為目的，并以民主主義為實(shí)現(xiàn)手段，也是行政組織與活動(dòng)得以存在的基礎(chǔ)。相較于立法與司法，行政體現(xiàn)的公共性更具主動(dòng)性與直接性，因此，“公共性”也被視為政府行政的基本特征，現(xiàn)代行政中的諸多其他特征均由其衍生而來(lái)。

盡管在行政公共性的認(rèn)識(shí)基調(diào)下，旨在將行政任務(wù)轉(zhuǎn)移由私人履行的協(xié)議適用，在適用標(biāo)準(zhǔn)的考量上應(yīng)充分關(guān)照任務(wù)的公共性，但并不意味著轉(zhuǎn)移協(xié)議若牽涉公共性便納入排除適用的范疇，而尚需進(jìn)一步區(qū)分所涉公共性的強(qiáng)度，大體可將其類(lèi)分為以行政干預(yù)權(quán)等純公共物品為主的純公共性領(lǐng)域，以及以自然壟斷產(chǎn)業(yè)為主的準(zhǔn)公共物品供給的準(zhǔn)公共性領(lǐng)域。對(duì)于純公共性領(lǐng)域，因關(guān)涉國(guó)家強(qiáng)制力與統(tǒng)一事務(wù)等核心職能的執(zhí)行，與公民基本權(quán)利保障密切關(guān)聯(lián)而顯現(xiàn)出較強(qiáng)的公共性，原則上應(yīng)限制私人的介入履行并排除相關(guān)公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用。對(duì)于準(zhǔn)公共性領(lǐng)域，因其較弱的公共性，可在適當(dāng)條件下規(guī)范地適用協(xié)議轉(zhuǎn)移相關(guān)事務(wù)，但不意味著行政主體可從國(guó)家保障責(zé)任中逃逸，私人主體僅獲取了一種“實(shí)際履行協(xié)助者”的地位，行政主體仍應(yīng)根據(jù)權(quán)利影響的效果承擔(dān)程度不同的監(jiān)管責(zé)任。

然而，籠統(tǒng)的公共性強(qiáng)弱分析，尚不足有效指引適用標(biāo)準(zhǔn)的判斷，在公共性的強(qiáng)度劃分上仍需進(jìn)一步解釋?；谏鐣?huì)契約理論，政府通過(guò)獲取公眾授權(quán)進(jìn)行的公共服務(wù)供給，應(yīng)在公共精神的指導(dǎo)與公共性理論的規(guī)制下運(yùn)作。據(jù)此，行政公共性強(qiáng)弱主要與政府職權(quán)的強(qiáng)弱及其介入社會(huì)活動(dòng)的深度與廣度相關(guān)聯(lián)，行政公共性的弱化即意味著將部分本由政府承擔(dān)的正義秩序維系與公共產(chǎn)品供給職能轉(zhuǎn)移由社會(huì)承擔(dān)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上亦以公共物品與私人物品的劃分，對(duì)牽涉不同屬性的物品配置所體現(xiàn)的事務(wù)公共性強(qiáng)弱進(jìn)行說(shuō)明。其中“公共物品”被概括為“任何人對(duì)其消費(fèi)均不會(huì)減少其他人對(duì)其消費(fèi)的物品”，“私人物品”則被定義為“能進(jìn)行分割并按相應(yīng)部分的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格出售，且不對(duì)第三人產(chǎn)生外部效果的物品”?；诖耍瑢?duì)公共物品界定的拓展仍不斷涌現(xiàn)，盡管各定義在不同視角下略有差異，但在本質(zhì)特征的歸結(jié)上已有一定共識(shí)，即均指向了“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”與“受益的非排他性”。消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性體現(xiàn)在，增加公共物品的消費(fèi)人數(shù)，并不會(huì)減少其他人對(duì)其消費(fèi)的機(jī)會(huì)與數(shù)量或增加消費(fèi)的成本。受益的非排他性則體現(xiàn)在，增加更多消費(fèi)者并不會(huì)妨礙其他人從中獲益。由此，公共物品供給的非排他性決定了無(wú)法將任何受益者排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外，且容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”的消費(fèi)行為，為保障公共物品的充分供給，并兼顧其初始投資量大、規(guī)模效益大的特點(diǎn)，一般應(yīng)由政府等公共部門(mén)負(fù)責(zé)提供。

2．效率：影響適用標(biāo)準(zhǔn)的次級(jí)要素

相較于公共性作為價(jià)值層面的考量，效率則是在操作層面影響公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議適用的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造。對(duì)于旨在整合公私力量提高履職效能的公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用，民營(yíng)化所帶來(lái)的效能提升，使效率要素不得不在相關(guān)協(xié)議適用的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造中予以考量。也正是基于公私合作在行政效能提升、減緩財(cái)政壓力等方面的益處，諸多國(guó)家或地區(qū)在行政協(xié)議的適用上，則更傾向基于效率的考量采取更為開(kāi)放的反向排除標(biāo)準(zhǔn)，避免轉(zhuǎn)移合作的組織機(jī)制受阻而無(wú)法及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

作為功利主義視角上影響協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的要素，在公共選擇理論與所有權(quán)理論等理論支撐下，效率要素被片面地視為決定是否適用轉(zhuǎn)移型協(xié)議的準(zhǔn)則。然而這一做法，將使權(quán)利保障在效率指引下的協(xié)議適用中淪為犧牲品，而政府在無(wú)法完成權(quán)利保障的同時(shí)，也將減損其公信力。盡管在“片面追求效率可能背離權(quán)利保障的公共性要求”的維度，公共性與效率的考量存在一定的對(duì)立性，但二者仍具有可協(xié)調(diào)的同一性，即轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用在提升效率的同時(shí)也為公眾提供了更多價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的服務(wù)，從而更易于達(dá)到增進(jìn)公共福祉的公共性目的。因此，為兼顧公共性與效率要素在轉(zhuǎn)移型協(xié)議適用上的影響，在確保公共性的同時(shí)發(fā)揮出協(xié)議適用在效率提升上的有益價(jià)值，對(duì)二者要素考量上的協(xié)調(diào)則實(shí)有必要?？傮w上，在公共性本質(zhì)要求下，實(shí)則蘊(yùn)含著先后位階的考量次序，即公共性作為在價(jià)值層面影響適用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造的決定要素應(yīng)被首要考量，而效率作為在操作層面的影響要素則主要作次要考量。

從實(shí)踐來(lái)看，在公共性的優(yōu)先考量下，對(duì)于公共物品的供給原則上應(yīng)限制向私人主體轉(zhuǎn)移，但現(xiàn)實(shí)中兼具消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性與受益非排他性的公共物品數(shù)量畢竟有限，在公共物品與私人物品的劃分之間仍有較大的解釋空間。實(shí)踐中公共物品的供給與需求并非提前預(yù)設(shè)，一些物品在需求端常常具有擁擠性，且需受益者支付相應(yīng)對(duì)價(jià)以獲取物品，倘若單由公共部門(mén)供給將導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重并造成供給效率低下。由此，在公共物品供給效率的考量下，公共物品被進(jìn)一步分解為兼具非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的純公共物品，以及僅滿(mǎn)足前述特征之一的準(zhǔn)公共物品。前者包括國(guó)防、外交、強(qiáng)制執(zhí)行、治安等國(guó)家職能的履行，因牽涉公民“生存權(quán)的公共性”，且主要通過(guò)納稅購(gòu)買(mǎi)與被動(dòng)消費(fèi)，若轉(zhuǎn)移由私人承擔(dān)將使公民基本權(quán)益面臨被拋棄的風(fēng)險(xiǎn)，原則上應(yīng)歸于不可轉(zhuǎn)移的核心任務(wù)，并排除公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用。后者則包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容的供給，因不具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，且擁有一定的效率要求和市場(chǎng)價(jià)值，基于供給效率的考量，在供給主體上可借助私人主體的資源及效率進(jìn)行辦理，故具有通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)移由私人供給的可行性。

然而，準(zhǔn)公共物品的轉(zhuǎn)移供給仍屬涉及民生保障的公用事業(yè)范疇，因而即便基于效率的考量而具有轉(zhuǎn)移供給的可行性，但在重要給付的組織形式選擇自由限制下，仍應(yīng)受法律保留的必要支配。同時(shí)，因轉(zhuǎn)移供給還應(yīng)保障其過(guò)程的規(guī)范，為確保公共性與效率的兼顧考量，在法律保留對(duì)適用標(biāo)準(zhǔn)的支配程度上．公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用不必強(qiáng)制要求等同于原本直接供給的行政行為，可由高位階依據(jù)的法定標(biāo)準(zhǔn)降為低位階依據(jù)的法定標(biāo)準(zhǔn)，此外，相關(guān)規(guī)范亦可作為包含保障普及服務(wù)等條款的管理性規(guī)范，在形成公共性保障的同時(shí)確保協(xié)議的適用免受過(guò)多制度阻礙而損害供給效率。據(jù)此，在轉(zhuǎn)移行政的公共性與效率的協(xié)調(diào)考量下，公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議適用的標(biāo)準(zhǔn)既包含了原則上禁止適用的排除性標(biāo)準(zhǔn)，以及受制于低位階法律規(guī)范的法定標(biāo)準(zhǔn)。

三、外部要素：圍繞協(xié)議適用規(guī)范程度的判斷

立足于行政協(xié)議適用的全過(guò)程規(guī)范視角，除了充分考量協(xié)議標(biāo)的的公共性外，適用標(biāo)準(zhǔn)的保守或開(kāi)放，還體現(xiàn)了在外部規(guī)范尚未完善或趨于完備時(shí)，規(guī)范協(xié)議適用所采取的審慎或?qū)捜莸膽B(tài)度。易言之，除行政協(xié)議的適用因其本質(zhì)屬性不得脫離法律保留的限制外，法定依據(jù)作為協(xié)議適用的前端規(guī)范環(huán)節(jié)，因規(guī)范各環(huán)節(jié)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，使適用標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造還應(yīng)對(duì)其他外部規(guī)范環(huán)節(jié)予以輔助考量?？剂烤S度包括事前的締約規(guī)范、事中的履約規(guī)范、事后的救濟(jì)規(guī)范，內(nèi)容上則涵蓋了主體、程序、救濟(jì)等多個(gè)方面的考量，即協(xié)議適用在締結(jié)主體資格、程序防弊機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)體系等方面已形成完備規(guī)范時(shí)，應(yīng)盡可能開(kāi)放適用以發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)并順應(yīng)現(xiàn)代治理需要。

（一）行政協(xié)議主體資格的規(guī)范程度

體現(xiàn)在當(dāng)主體資格的規(guī)范相對(duì)完善時(shí)，部分協(xié)議的適用即可相對(duì)開(kāi)放。例如，以一般給付為標(biāo)的的協(xié)議適用，當(dāng)雙方權(quán)利能力與行為能力均有明確規(guī)范時(shí)，基于行政形式的選擇自由，則無(wú)需額外的法定依據(jù)對(duì)協(xié)議主體的適格與否作出確認(rèn)，反之，為避免協(xié)議主體特別是行政主體一方因欠缺相應(yīng)職權(quán)而不具有締約主體資格，則仍需通過(guò)依據(jù)約束的強(qiáng)化對(duì)協(xié)議適用予以把控。

對(duì)主體資格規(guī)范程度的考量，亦可謂對(duì)締約主體訂立行政協(xié)議的權(quán)利能力與行為能力規(guī)范程度的考量。當(dāng)事人權(quán)利能力無(wú)論在公法或私法，均體現(xiàn)在能夠獨(dú)立地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)、進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處分、起訴或被訴，公私法上關(guān)于“主體權(quán)利能力”的學(xué)理概念雖無(wú)法平移適用，但卻具有一定的邏輯貫通性。私法中權(quán)利能力與行為能力的賦予，是對(duì)當(dāng)事人法律上主體地位的承認(rèn)，并賦予其行為相應(yīng)的法律效力，但在不同范圍、領(lǐng)域也存在著規(guī)范限制。而公法領(lǐng)域中主體資格的規(guī)范，則體現(xiàn)了在不同于私法的法律原則和制度要求下對(duì)私法上主體資格內(nèi)涵的修正，并在公法語(yǔ)境下沿用“權(quán)利能力與行為能力”的話(huà)語(yǔ)體系形成特殊的規(guī)范限定。

1．行政機(jī)關(guān)的主體資格規(guī)范維度

行政法上行政機(jī)關(guān)的“權(quán)利能力與行為能力”體現(xiàn)為其獨(dú)立行使行政權(quán)的資格，以及享有行政權(quán)并憑權(quán)作出行政行為、獨(dú)立承擔(dān)行為后果的能力。行政活動(dòng)中，基于職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使職權(quán)的資格與能力，取決于是否依法享有行政權(quán)能與權(quán)限，其規(guī)范程度主要體現(xiàn)在行政職權(quán)范圍的清晰程度。由此，適格的行政機(jī)關(guān)應(yīng)享有協(xié)議所屬領(lǐng)域的行政職權(quán)，當(dāng)職權(quán)范圍的劃定更為明晰時(shí)，行政機(jī)關(guān)在行政法上的權(quán)利能力與行為能力也更為明確，協(xié)議適用也可更為開(kāi)放，即在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)部分給付性協(xié)議的適用享有自主權(quán)。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)主體資格的規(guī)范程度考量，實(shí)則轉(zhuǎn)為對(duì)其職權(quán)范圍及界限劃定的完備程度的考量。此外，若牽涉其他機(jī)關(guān)的職權(quán)，則還應(yīng)對(duì)該機(jī)關(guān)的權(quán)力處分界限的規(guī)范予以關(guān)照。

2．行政協(xié)議相對(duì)人的主體資格規(guī)范維度

因替代或補(bǔ)充型協(xié)議的適用，一般僅在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間產(chǎn)生作用效果，相對(duì)人的主體資格體現(xiàn)在，享有行政作用的對(duì)應(yīng)權(quán)利及對(duì)自身權(quán)利進(jìn)行處分的行為能力，其規(guī)范程度表現(xiàn)為法律對(duì)相對(duì)人“權(quán)利處分”的規(guī)范程度。例如，當(dāng)協(xié)議適用牽涉對(duì)生命健康權(quán)、政治權(quán)利等限制相對(duì)人自主處分的權(quán)利時(shí)，相對(duì)人將因行為能力的限制而無(wú)法獨(dú)立作出相應(yīng)意思表示，則需要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)協(xié)議適用予以拘束。而對(duì)于公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用，因協(xié)議的適用將可能影響第三人利益或社會(huì)公眾利益，承擔(dān)公務(wù)的相對(duì)人的主體資格，應(yīng)對(duì)民法上的“權(quán)利能力與行為能力”進(jìn)行適度調(diào)整，其主體資質(zhì)的規(guī)范程度主要體現(xiàn)在對(duì)其特殊資質(zhì)要求的明確上。例如，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議因與公共利益密切相關(guān)，協(xié)議的履行應(yīng)保持一定的連續(xù)性，而相對(duì)人作為保障公益實(shí)現(xiàn)的協(xié)議主體，則意味著所承擔(dān)的責(zé)任將大于一般民事合同主體，基于就高原則，行政法一般對(duì)相對(duì)人設(shè)置了更為嚴(yán)苛的資質(zhì)條件，包括但不限于企業(yè)注冊(cè)資本、法人資格、項(xiàng)目履行能力等多個(gè)方面，以此構(gòu)成明確的相對(duì)人資質(zhì)要求。在行政機(jī)關(guān)主體資格的同等規(guī)范下，更為明確的相對(duì)人資質(zhì)規(guī)范，也將使協(xié)議的適用更趨向開(kāi)放寬容。

（二）程序防弊機(jī)制的完備程度

作為徑直體現(xiàn)協(xié)議適用規(guī)范程度的程序性機(jī)制，當(dāng)協(xié)議的締約與履行均有良好的程序規(guī)范時(shí)，若在啟動(dòng)締約的“源頭”采取審慎的保守適用，將因?qū)f(xié)議靈活適用效率的過(guò)度限制而失去正當(dāng)性。換言之，隨著協(xié)議適用的程序防弊機(jī)制日趨完備，在不違反法律保留基本要求下，協(xié)議的適用也可更為順應(yīng)開(kāi)放趨勢(shì)。具體而言，對(duì)于程序防弊機(jī)制完備程度的考量，既包括協(xié)議締結(jié)階段的程序考量，也包括協(xié)議履行階段的程序考量。前者聚焦于締約形式的書(shū)面要式性、締約內(nèi)容上的禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)、信息公開(kāi)與公平競(jìng)爭(zhēng)等考量維度，后者則囊括了協(xié)議審查報(bào)備與履約監(jiān)管、法治化水平考核評(píng)價(jià)、相對(duì)人違約責(zé)任追究等方面的機(jī)制完備性考量。

以準(zhǔn)公共物品供給的公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議適用為例，因相關(guān)事項(xiàng)主要表現(xiàn)為關(guān)涉民生保障的重要公用事業(yè)，在公共性保障的考量下，為確保重要事務(wù)供給的民主正當(dāng)性控制，在供給的組織形式選擇上仍應(yīng)受法律保留的必要控制，若以協(xié)議形式轉(zhuǎn)由其他組織分擔(dān)供給，則須有明確的法律規(guī)范依據(jù)。同時(shí)，在各領(lǐng)域公用事業(yè)本身分別受制于《中華人民共和國(guó)電力法》《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等相應(yīng)法律規(guī)范的前提下，相應(yīng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移供給帶來(lái)的公益影響得以延續(xù)，亟需予以同等的法律規(guī)范，使得相應(yīng)公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議的適用，原則上應(yīng)施予原本由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)供給的行為形式相同的法律控制。然而，由于重要公務(wù)轉(zhuǎn)移供給中產(chǎn)生的控制要求，很大程度始于公眾對(duì)公益維護(hù)可持續(xù)性的擔(dān)憂(yōu)，源于公務(wù)轉(zhuǎn)移后的過(guò)程規(guī)范性顧慮。為充分發(fā)揮公務(wù)轉(zhuǎn)移在行政效能提升、分減行政負(fù)擔(dān)等方面的有益價(jià)值，避免因過(guò)度約束導(dǎo)致轉(zhuǎn)移機(jī)制受阻而難以回應(yīng)施政需要，在程序性規(guī)范相對(duì)完備時(shí)，亦可適當(dāng)降低相關(guān)協(xié)議適用的依據(jù)位階要求。

從政府與社會(huì)資本合作協(xié)議的實(shí)踐適用來(lái)看，在整體性的規(guī)范層面，業(yè)已通過(guò)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等具有統(tǒng)一規(guī)范意義的文件出臺(tái)，并在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)等管理平臺(tái)建設(shè)及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》等一系列管理文件的配合規(guī)范下，形成了更具開(kāi)放性的概括授權(quán)的適用規(guī)范，而不必限縮于等同性依據(jù)的強(qiáng)制規(guī)范。

（三）行政協(xié)議救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)效果

行政協(xié)議救濟(jì)效果之所以能對(duì)適用標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造產(chǎn)生影響，是因?yàn)榫葷?jì)機(jī)制作為當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)屏障，當(dāng)其完備到足以承擔(dān)協(xié)議適用帶來(lái)的權(quán)益侵害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，或足以彌補(bǔ)因權(quán)利侵害給當(dāng)事人帶來(lái)的損失時(shí)，作為“前端權(quán)力控制”的適用標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)適當(dāng)向“效率需要”讓步，行政協(xié)議的適用則可更趨向開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)。

由于在適用協(xié)議與締約啟動(dòng)上，行政主體通常占據(jù)了較強(qiáng)的主動(dòng)性，因而行政協(xié)議救濟(jì)實(shí)現(xiàn)效果的理想與否，對(duì)適用標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造影響實(shí)際僅限于私人的權(quán)利救濟(jì)層面，因?yàn)榧幢阍卺槍?duì)行政機(jī)關(guān)一方的權(quán)利救濟(jì)上尚不完備，作為啟動(dòng)決定方的行政機(jī)關(guān)，大可經(jīng)自主裁量決定減少行政協(xié)議的適用，而適用標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格與否在此并無(wú)實(shí)際意義。于此，行政協(xié)議救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)效果考量主要以私人權(quán)利救濟(jì)的視角展開(kāi)，并主要體現(xiàn)在行政訴訟、行政復(fù)議、調(diào)解、國(guó)家賠償?shù)人饺酥黧w權(quán)利救濟(jì)渠道的完善程度上。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，行政協(xié)議適用標(biāo)準(zhǔn)的要素化解釋?zhuān)⑽淳心嘤凇皩で笈c行政行為和民事合同在屬性要素上的關(guān)聯(lián)與區(qū)別”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)路徑，避免了在籠統(tǒng)的雙重屬性認(rèn)識(shí)下陷入模糊標(biāo)準(zhǔn)的糾纏。區(qū)別于籠統(tǒng)歸納概括式標(biāo)準(zhǔn)，圍繞協(xié)議標(biāo)的影響權(quán)利的效果、程度及類(lèi)型、公務(wù)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)公共性與效率的協(xié)調(diào)、協(xié)議適用規(guī)范程度等內(nèi)外部考量要素的歸結(jié)，將使行政協(xié)議的適用標(biāo)準(zhǔn)形成受制于不同位階法規(guī)范的層級(jí)性結(jié)構(gòu)分化。包括原則上相應(yīng)協(xié)議適用應(yīng)受制于原事項(xiàng)同等的法律規(guī)范、涉基本權(quán)利限制的協(xié)議適用應(yīng)受制于狹義法律、基于適用效率及外部規(guī)范性的考量可適當(dāng)降低協(xié)議適用的規(guī)范層級(jí)、原則上排除政府本質(zhì)職能等純公共物品的轉(zhuǎn)移供給等多個(gè)維度，以針對(duì)性回應(yīng)行政協(xié)議實(shí)踐適用中的不同規(guī)范需求。

（責(zé)任編輯：張莉）

基金項(xiàng)目：2024年度上海政法學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目青年項(xiàng)目“行政協(xié)議規(guī)范適用的標(biāo)準(zhǔn)研究”的階段性成果。