中國(guó)行政法典的憲法基礎(chǔ)

摘要：憲法價(jià)值是行政法價(jià)值的基礎(chǔ)，憲法要求行政法成為價(jià)值統(tǒng)一體，行政法典正是這種價(jià)值統(tǒng)一體的鮮明體現(xiàn)。行政法典具有四方面強(qiáng)大的憲法功能，即授權(quán)功能、控權(quán)功能、保障公民權(quán)利功能以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)功能。行政法典的憲法依據(jù)為行政法典提供憲法正當(dāng)性，要求行政法典具備直接性、全面性和體系性。據(jù)此，建議盡快編纂行政法典，并將行政基本法典作為行政法典的理想形態(tài)。

關(guān)鍵詞：行政法典；憲法；價(jià)值完備性；憲法功能；行政基本法典

目次

一、中國(guó)行政法典的憲法價(jià)值

二、中國(guó)行政法典的憲法功能

三、中國(guó)行政法典的憲法依據(jù)

四、結(jié)語(yǔ)

法典是制度文明成熟的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書(shū)記指出，“適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”，為行政法典編纂指明了方向。行政法是憲法的具體化。憲法為行政法典提供了何種價(jià)值？行政法典有何憲法功能？其憲法依據(jù)為何？反對(duì)者認(rèn)為行政法典會(huì)導(dǎo)致“利維坦式自我授權(quán)”，破壞憲法秩序。不過(guò)從憲法角度探討行政法典的研究極少，尚未觸及核心命題。鑒此，有必要厘清行政法典的憲法價(jià)值，剖析其憲法功能并尋求憲法依據(jù)，推動(dòng)中國(guó)行政法典成功編纂。

一、中國(guó)行政法典的憲法價(jià)值

（一）憲法價(jià)值作為行政法價(jià)值基礎(chǔ)

憲法價(jià)值與行政法價(jià)值的關(guān)聯(lián)性對(duì)行政法典有何影響？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，某一部門(mén)法想要法典化，必須具備價(jià)值完備性。沒(méi)有價(jià)值完備性，法典將失去價(jià)值根基，淪為單行法的機(jī)械疊加。價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求是“毋需向外援引其他更高階價(jià)值作為根據(jù)”：第二項(xiàng)要求是“使得本部門(mén)法的多數(shù)規(guī)范凝結(jié)為價(jià)值上的統(tǒng)一體”。依通說(shuō)，憲法與行政法是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。由此，似乎可以認(rèn)為，作為“分則”的行政法典以憲法為“總則”，在體系和內(nèi)容上均需依據(jù)憲法，不具備價(jià)值完備性第一項(xiàng)要求，從而無(wú)法法典化。這是因?yàn)槌晌姆ǖ涫钦喂餐w的共識(shí)，法典背后必定有支持特定部門(mén)法法典化的價(jià)值。循此，如果編纂行政法典，則表明行政法具有價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求，并非來(lái)自憲法授權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生所謂自我授權(quán)；即使勉強(qiáng)成典，其也只是具備法典形式的、可以被隨意篡改的單行法。

從事實(shí)角度觀之，行政法的價(jià)值來(lái)源有三種，一是憲法，二是行政法律規(guī)范（及其實(shí)踐），三是行政法學(xué)理論、域外行政法經(jīng)驗(yàn)等。憲法不是行政法價(jià)值的唯一來(lái)源。后兩種來(lái)源產(chǎn)生的行政法價(jià)值，并不全部來(lái)源于憲法（可能有交叉）。來(lái)源于憲法的行政法價(jià)值，無(wú)法脫離憲法，不具有價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求。但來(lái)源于后兩者的價(jià)值，則未必需要援引憲法作為根據(jù)，故可具有價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求。特別是有關(guān)行政法比例原則憲法依據(jù)的諸多爭(zhēng)議更突顯出這一問(wèn)題。民法價(jià)值亦是如此，其既有來(lái)源于憲法的內(nèi)容，如《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第37、38條規(guī)定的人身自由、人格尊嚴(yán)成為《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）人格權(quán)的基礎(chǔ)；也有來(lái)自民事實(shí)踐的內(nèi)容，如在國(guó)家和憲法產(chǎn)生之前的人類(lèi)社會(huì)早期便存在的意思自治。“先由憲法用概括式保留或列舉或兩者相結(jié)合的方式確認(rèn)公民的基本權(quán)利，包括民事權(quán)利，然后由通過(guò)制定包括民法在內(nèi)的部門(mén)法或創(chuàng)立判例的方式來(lái)實(shí)施。”可見(jiàn)，不能徑行認(rèn)定行政法完全不具備價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求，保守而言，其至少具備價(jià)值完備性第一項(xiàng)要求的部分要素。

深究之，其實(shí)目前有關(guān)“法典=價(jià)值完備性”的論點(diǎn)尚未得到充分論證。該觀點(diǎn)是出于對(duì)邊沁和法典基本原則的誤解。概言之，邊沁主張以功利原則為根據(jù)，編纂“從最大幸福原則中推導(dǎo)出來(lái)的、依靠理由交織在一起的統(tǒng)一且完整的法典”。法典或法律總則的基本原則，是特定價(jià)值在實(shí)在法上的規(guī)范表達(dá)，表明法典具備作為基本原則的完備價(jià)值。這種觀點(diǎn)是以功利主義來(lái)類(lèi)比論證價(jià)值完備性，以法典基本原則來(lái)說(shuō)明法典蘊(yùn)含某種價(jià)值。但邊沁的功利主義價(jià)值以“實(shí)際功效或利益”作為標(biāo)準(zhǔn)，是終極的、唯一的價(jià)值，具有穩(wěn)定性、不變性和一致性。與此不同，法典價(jià)值（基本原則），或所謂完備價(jià)值，是一種非終極的、多元的價(jià)值，各種價(jià)值之間相互統(tǒng)一，但也存在相互沖突乃至矛盾的張力。其所蘊(yùn)含的階段性、多元性和變動(dòng)性導(dǎo)致其無(wú)法為法典提供統(tǒng)一的、終極的、一絲不變的價(jià)值。這既體現(xiàn)在行政法典權(quán)力限制與權(quán)利保障的調(diào)和上，也體現(xiàn)在行政法典依法行政與行政裁量的糾葛中。即使被稱為“帝王原則”的依法行政原則，也不能被認(rèn)為是行政法（典）的“唯一價(jià)值”，尚有合理行政、比例原則等相異價(jià)值存在。申言之，除不當(dāng)類(lèi)比外，此處還存在條件謬誤，“法律總則有（完備）價(jià)值”不代表“法典=價(jià)值完備性”。在前者，價(jià)值是必要條件；在后者，價(jià)值則是充分條件。行政法典總則應(yīng)當(dāng)有依法行政等基本原則，然這些基本原則的存在卻不能肯認(rèn)行政法典本身的價(jià)值正當(dāng)性?？梢?jiàn)，通過(guò)邊沁的功利主義和法律總則的基本原則，尚無(wú)法論證完備價(jià)值可作為行政法典的唯一根據(jù)。

在我國(guó)法體系中，行政法典處于憲法下，來(lái)自憲法授權(quán)；行政法典是立法機(jī)關(guān)制定的，行政權(quán)來(lái)自于全國(guó)人大。如果價(jià)值完備性不是法典唯一根據(jù)，在行政法價(jià)值以憲法價(jià)值為根據(jù)的前提下制定的行政法典仍并非所謂行政自我授權(quán)。在此基礎(chǔ)上，行政法典由于是憲法的具體化，不能違背憲法隨意修改。憲法修改，行政法典也應(yīng)相應(yīng)修改。但由于我國(guó)憲法的修改具備正當(dāng)性，且憲法修改未必引起行政法典修改，如憲法修改的內(nèi)容僅涉及刑事法律，而且憲法和行政法典的調(diào)整對(duì)象有抽象與具體之分，所以在行政法價(jià)值以憲法價(jià)值為根據(jù)的前提下制定的行政法典是不應(yīng)、也無(wú)法被隨意修改的。

（二）完全意義上的價(jià)值完備性

完全意義上的價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求并非編纂行政法典的必要條件。以刑法罪刑法定原則為例，憲法和刑法均承認(rèn)罪刑法定原則?！稇椃ā返?7條從實(shí)體角度的“剝奪或者限制公民的人身自由要法定”和程序角度的“非經(jīng)法定程序不得以刑罰的方式剝奪或者限制公民的人身自由以及其他權(quán)利”為罪刑法定提供憲法基礎(chǔ)。法國(guó)、德國(guó)、西班牙等國(guó)憲法明確規(guī)定罪刑法定原則。可見(jiàn)罪刑法定原則作為憲法原則已是公認(rèn)。當(dāng)然，反對(duì)者可能認(rèn)為罪刑法定原則屬于刑法特殊原則，而非一般法律原則，可作為刑法法典化的完備價(jià)值。其實(shí)，刑法與行政法、憲法同屬于公法，其共享公法的一般原則?！靶谭ㄖ幸?guī)定的罪刑法定原則只不過(guò)是對(duì)憲法精神的具體化而已?！弊镄谭ǘㄔ瓌t雖有其特殊性，然而卻實(shí)在是法治原則的具體化，與行政法上的職權(quán)法定原則異曲同工，都強(qiáng)調(diào)法律拘束性，即“名異實(shí)同”。故刑法并不存在完全意義上的價(jià)值完備性，其不能夠脫離作為高級(jí)法和根本法的憲法而存在。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法是公法，調(diào)整個(gè)人和國(guó)家的關(guān)系，不調(diào)整私人間的關(guān)系，不具備第三人效力。憲法和民法分別屬于公法和私法，民法價(jià)值調(diào)整私人關(guān)系，不以憲法價(jià)值為依據(jù)，故民法具備價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求即不以憲法價(jià)值為根據(jù)。但是，隨著時(shí)代發(fā)展，在我國(guó)，這種傳統(tǒng)理論還有生存空間嗎？在德國(guó)／大陸法系，在一些領(lǐng)域，逐漸認(rèn)可憲法也能調(diào)整私人關(guān)系。最典型的是認(rèn)可憲法基本權(quán)利對(duì)第三人有效力，能夠調(diào)整民事主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，成為民事權(quán)利憲法基礎(chǔ)。憲法是“母法”，是根本法和高級(jí)法，具有內(nèi)容根本性和效力最高性。在內(nèi)容根本性上，憲法規(guī)定國(guó)家根本任務(wù)和根本制度、基本權(quán)利等根本事項(xiàng)。私人間的民事關(guān)系包括人身自由、人格尊嚴(yán)、生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，是人之為人所必須具備的，屬于具有根本性的基本權(quán)利。在效力最高性上，憲法效力高于其他所有法律?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！边@自然也包括民法典。因此，作為根本法和高級(jí)法的憲法，不僅調(diào)整公民與國(guó)家的關(guān)系，同時(shí)也調(diào)整私人關(guān)系，保障私人不受其他私人的侵犯。

《民法典》第1條開(kāi)宗明義規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，是以法律明文方式直接、強(qiáng)力證明民法價(jià)值以憲法價(jià)值為基礎(chǔ)。這絕非僅具有宣誓意義，而是有著具體的民法價(jià)值、憲法價(jià)值及其實(shí)在法依據(jù)支撐。作為民法價(jià)值，民法基本原則中的意思自治、平等原則、誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等，在憲法根據(jù)上則對(duì)應(yīng)憲法上的自由權(quán)、憲法平等權(quán)、社會(huì)主義核心價(jià)值觀等。如《民法典》第4條規(guī)定的“民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位一律平等”是民法平等原則的實(shí)在法依據(jù)?！稇椃ā返?3條第2款規(guī)定的“公民在法律面前一律平等”中的“法律”，依據(jù)文義應(yīng)當(dāng)包含民法，故可解釋為“公民在民法面前一律平等”，可以作為民法平等原則的憲法基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，與行政法一樣，刑法、民法等部門(mén)法價(jià)值都以憲法價(jià)值為根據(jù)。即完全意義上的價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求并不存在，沒(méi)有能夠脫離作為高級(jí)法和根本法的憲法而存在的部門(mén)法及其法典。那種認(rèn)為民法具備完備價(jià)值的觀點(diǎn)，本質(zhì)上是“民法帝國(guó)主義”的表現(xiàn)，是民法先于憲法的法律外化。然而此種觀點(diǎn)可能在時(shí)間先后順序上成立，但在實(shí)定法層面則存在扦格。由此，上述討論已經(jīng)趨于合流，一方面，行政法典價(jià)值體系天然依附于憲法價(jià)值體系；另一方面，完全意義上價(jià)值完備性不可捉摸。以行政法典依法行政原則為例，其天然依附于憲法的法治原則，其他部門(mén)法的主要價(jià)值也同樣與憲法關(guān)系密切。這表明行政法典價(jià)值不可脫離于憲法存在。如此，則行政法典不必具有所謂價(jià)值完備性的第一項(xiàng)要求，且該種要求本身難以探求。

（三）行政法典作為價(jià)值統(tǒng)一體

憲法蘊(yùn)含民主、自由、平等的精神和原則。我國(guó)憲法以建設(shè)富強(qiáng)國(guó)家為國(guó)家目標(biāo)。這樣的國(guó)家目標(biāo)，必須在法治軌道上，以法治方式和法治思維來(lái)實(shí)現(xiàn)。《憲法》第5條規(guī)定了依法治國(guó)原則，具體包括依法治國(guó)、法制統(tǒng)一、憲法優(yōu)先等，蘊(yùn)含對(duì)法體系性的根本要求，即法律應(yīng)當(dāng)體系化，維護(hù)法制統(tǒng)一、法律不得抵觸憲法。我國(guó)法制體系中，數(shù)量最大、層級(jí)最多的就是行政法規(guī)范。因此，行政法律規(guī)范的體系化是憲法的應(yīng)然要求。

憲法所要求的行政法的體系性，對(duì)外表現(xiàn)為憲法與行政法之間的體系性，即行政法應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法具體化，不能與憲法抵觸，確保憲法優(yōu)先。這些內(nèi)容包括法治、平等、民主等憲法價(jià)值，還包括憲法中有關(guān)行政組織、行政活動(dòng)、行政監(jiān)督救濟(jì)等的具體內(nèi)容。行政法需要首先通過(guò)行政法總則具體化憲法價(jià)值等內(nèi)容，然后通過(guò)行政法分則、部門(mén)行政法予以進(jìn)一步細(xì)化。這種體系性要求延伸到對(duì)內(nèi)層面，則強(qiáng)調(diào)行政法內(nèi)部的統(tǒng)一性。這種統(tǒng)一性表明整個(gè)行政法規(guī)范應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)整體，而有也僅有總則與分則的體例框架才能體現(xiàn)這一點(diǎn)?？倓t作為核心和統(tǒng)帥，能夠?qū)⑺蟹謩t或單行法凝結(jié)為一體；總則中規(guī)定的依法行政、正當(dāng)程序等行政法價(jià)值，能夠?qū)⑿姓ā澳Y(jié)為價(jià)值上的統(tǒng)一體”。沒(méi)有總則，行政法體系不過(guò)是數(shù)個(gè)單行法的機(jī)械整合排列，缺少靈魂。這種統(tǒng)一性還理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾笳麄€(gè)行政法內(nèi)部達(dá)到無(wú)矛盾、無(wú)重復(fù)、無(wú)漏洞的“三無(wú)”境界。

統(tǒng)而觀之，最能符合這種體系性要求的行政法在形態(tài)上應(yīng)當(dāng)是行政法典，而非單行法。也即，唯有行政法典才能最大限度地使行政法凝結(jié)為價(jià)值統(tǒng)一體：?jiǎn)涡蟹m然也能在一定程度上實(shí)現(xiàn)價(jià)值統(tǒng)一，但卻是低限度的、粗放的。一言以蔽之，行政法典是“體系性的最佳化表達(dá)”。詳言之，作為單行法的行政法規(guī)范，包含作為單行法的行政法總則，僅能將行政法規(guī)范凝結(jié)為“松散統(tǒng)一體”。單行法不可避免要對(duì)一些基本原則等相似內(nèi)容分別作出規(guī)定，導(dǎo)致立法重復(fù)；單行法只考慮某一方面而非整體，可能存在立法漏洞；單行法各自為政、常有不一致，可能存在立法矛盾。因此，從憲法角度觀之，行政法典具備價(jià)值完備性的第二項(xiàng)要求即“使得本部門(mén)法的多數(shù)規(guī)范凝結(jié)為價(jià)值上的統(tǒng)一體”。

由上述兩方面的剖析可見(jiàn)，憲法要求一種體系性的行政法規(guī)范，包含兩方面，一為對(duì)憲法具體化，二為統(tǒng)一行政法為一體。行政法、民法、刑法等都應(yīng)當(dāng)為達(dá)到憲法要求的體系化境界而法典化。價(jià)值完備性的第二項(xiàng)要求和憲法要求的體系性的第二項(xiàng)要求一致，都主張“創(chuàng)造出一個(gè)統(tǒng)一體……藉此可使法秩序避免矛盾、確保法安定性與法律上的平等”。盡管在具體問(wèn)題上，特別是法典是否必須有總則的問(wèn)題上，二者存在張力，但無(wú)傷大雅。

二、中國(guó)行政法典的憲法功能

（一）行政法典憲法功能的構(gòu)造

法典編纂具有深刻的社會(huì)歷史目的。從憲法視角觀之，作為內(nèi)容上的根本法和效力上的最高法，憲法主要具有兩方面功能：一是形式功能，主要是授予國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力，賦予國(guó)家機(jī)關(guān)合法性。二是實(shí)質(zhì)功能，主要是通過(guò)憲法控制公權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的。形式功能是手段，實(shí)質(zhì)功能是目的；實(shí)質(zhì)功能的落實(shí)，既是形式功能實(shí)現(xiàn)的必要條件，也是國(guó)家機(jī)關(guān)取得實(shí)質(zhì)合法性或正當(dāng)性的根本前提。我國(guó)憲法所承載的國(guó)家目的融合了社會(huì)主義的基本要求。從國(guó)家層面講，主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)。這是具有我國(guó)特色的國(guó)家目的?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定，國(guó)家的根本任務(wù)是把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。故而，我國(guó)憲法被稱為“富強(qiáng)憲法”。從公民層面講，主要是保障公民合法權(quán)益，這是具有普遍性的國(guó)家目的?！稇椃ā?004年的修改增加規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！痹撘?guī)定實(shí)現(xiàn)了“人權(quán)人憲”，將保障人權(quán)作為憲法基本價(jià)值和原則。

強(qiáng)調(diào)中國(guó)行政法典的憲法功能既必要又迫切。首先，行政法典是憲法的具體化。發(fā)揮行政法典的憲法功能是行政法典與憲法關(guān)系的必然要求。其次，與《民法典》承載促進(jìn)民族國(guó)家形成、建構(gòu)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的政治使命相同，行政機(jī)關(guān)和行政法典的“首要目標(biāo)在于落實(shí)國(guó)家任務(wù)體系中的行政職能目標(biāo)”。再次，行政法權(quán)利并非照搬基本權(quán)利。特別是對(duì)于憲法未列舉權(quán)利，雖然并不因此而不具備權(quán)利性質(zhì)，不過(guò)通過(guò)行政法典能夠?yàn)橹峁└帽Ｕ虾途葷?jì)。最后，行政法典特別是行政法總則的缺失，本質(zhì)上是憲法沒(méi)有完全具體化的表現(xiàn)。相比于民法，行政法與憲法的關(guān)系更為密切，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用，行政法典正是行政法憲法功能最集中的體現(xiàn)。

（二）授權(quán)功能

行政權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行權(quán)，其合法性來(lái)自于憲法的肯認(rèn)，并非不證自明。然而憲法對(duì)行政權(quán)的授予和對(duì)行政權(quán)合法性的肯定只是抽象的、概括的，還需要行政法具體化。行政法典應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)的設(shè)立、運(yùn)行和監(jiān)督提供基本法律依據(jù)，以落實(shí)憲法上的國(guó)家機(jī)構(gòu)條款。這是目前行政法亟需解決的關(guān)鍵性問(wèn)題，也是行政法典憲法功能的關(guān)鍵方面?！稇椃ā返谌碌谌?jié)“國(guó)務(wù)院”和第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”關(guān)于行政權(quán)的規(guī)定，存在規(guī)范內(nèi)容過(guò)于抽象、授權(quán)過(guò)于寬泛等問(wèn)題。特別是《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院18項(xiàng)職權(quán)與全國(guó)人大職權(quán)高度重合，且不夠明確，操作性不強(qiáng)，難以明確行政權(quán)的合法性邊界。同時(shí)，現(xiàn)行行政法規(guī)范在授予行政權(quán)方面存在不少問(wèn)題，主要涉及行政法總則、行政程序法、機(jī)構(gòu)設(shè)置法和國(guó)家補(bǔ)償法等的立法空白；以及下位法違反上位法，不同領(lǐng)域、不同層級(jí)法律規(guī)范相互沖突等立法沖突問(wèn)題，造成行政權(quán)合法性的自相矛盾。

行政法典是憲法最直接的具體化，應(yīng)當(dāng)細(xì)化憲法中有關(guān)授予行政權(quán)、賦予行政權(quán)合法性的內(nèi)容。行政法典能夠填補(bǔ)行政法總則等立法空白，為行政權(quán)提供一般的、總體的合法性依據(jù)。行政法典能夠消除不同行政法律規(guī)范之間的立法沖突，為行政權(quán)提供統(tǒng)一的、體系性的合法性依據(jù)，消除合法性矛盾。行政法典能夠系統(tǒng)全面地授予、細(xì)化、合法化行政機(jī)關(guān)的行政組織權(quán)、行政活動(dòng)與程序權(quán)、行政監(jiān)督救濟(jì)權(quán)等?？傊?，行政法典授予行政權(quán)、賦予合法性的憲法功能若能實(shí)現(xiàn)，既能夠?yàn)樾姓?quán)提供合法性依據(jù)；又能夠?yàn)榉煽刂菩姓?quán)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。其意義之重大自不待言。

（三）控權(quán)功能

憲法和行政法并非僅止于授予行政權(quán)，還必須實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制，防止無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政目的?？貦?quán)是法治應(yīng)有之義，是憲法和行政法最基本的要求，指的是憲法和法律控制、支配行政權(quán)力，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行政權(quán)的支配，可能是限權(quán)，也可能是賦權(quán)。“自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力。”行政權(quán)與公民聯(lián)系最為密切，非常容易侵害公民權(quán)益，必須確保由人民選舉出的立法機(jī)關(guān)制定的憲法和法律對(duì)行政權(quán)加以控制。

“行政機(jī)關(guān)除應(yīng)遵守現(xiàn)行普通法律外，當(dāng)受一國(guó)根本大法之拘束?！薄稇椃ā返?條規(guī)定的法治原則要求行政權(quán)服從憲法法律。但憲法只是抽象規(guī)定了對(duì)行政權(quán)的控制，具體內(nèi)容尚需要由行政法來(lái)規(guī)范?！睹穹ǖ洹分荒芙?gòu)市民社會(huì)內(nèi)部的秩序和架構(gòu)。作為憲法的具體化，行政法可以劃定行政和市民社會(huì)之間權(quán)力與權(quán)利的界限，并建構(gòu)行政內(nèi)部的框架與秩序。不過(guò)，行政法在細(xì)化憲法方面還存在立法空白、滯后和沖突問(wèn)題，特別是行政法總則、行政程序法等尚未制定，導(dǎo)致行政法存在“控權(quán)漏洞”。

行政法典作為集行政法之大成的法典，能從總體上、行政組織、行政活動(dòng)、行政監(jiān)督救濟(jì)等角度全方面發(fā)揮控制行政權(quán)的憲法功能。行政法典特別是行政法總則，將行政權(quán)統(tǒng)攝于立法目的和基本原則之下，能夠使行政法“無(wú)漏洞”控制所有行政權(quán)，確保行政權(quán)受行政法統(tǒng)治。行政法典通過(guò)行政組織編，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政組織、程序和責(zé)任法定化，徹底破除“特別權(quán)力關(guān)系”的牢籠。行政法典通過(guò)行政活動(dòng)和行政程序編，規(guī)范控制全部行政活動(dòng)及其程序，實(shí)現(xiàn)行政決策法治化，防止其逸脫憲法的拘束。行政法典通過(guò)監(jiān)督與救濟(jì)編，為行政機(jī)關(guān)和行政活動(dòng)設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，確保有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。

（四）保障公民權(quán)利功能

《憲法》規(guī)定的基本權(quán)利過(guò)于抽象、適用難度大?！皯椃ǘ际潜容^原則的規(guī)定，不便于執(zhí)行，因而不具有規(guī)范性?！倍遥覈?guó)憲法尚未實(shí)現(xiàn)“司法化”?！霸趹椃ㄉ弦?guī)定某種權(quán)利，不如在實(shí)際上保障這種權(quán)利來(lái)的更加重要。”故基本權(quán)利條款在司法中難以發(fā)揮直接效力。2001年的“齊××受教育權(quán)案”表明憲法基本權(quán)利難以作為個(gè)案裁判直接依據(jù)。行政法權(quán)利是憲法基本權(quán)利的具體化。行政法和“行政活動(dòng)必須合乎憲法，尤其需要維護(hù)法律的平等性，尊重公民的自由和財(cái)產(chǎn)”。但行政法在具體化和保護(hù)基本權(quán)利方面還有很多不足：一是受保護(hù)的權(quán)益類(lèi)型有限，主要限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，許多新興權(quán)益、程序權(quán)利尚未成為行政法的保障內(nèi)容，且尚未形成完備的權(quán)益保障法體系。如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第55條第1款規(guī)定了當(dāng)事人擁有拒絕權(quán)，但卻沒(méi)有一般意義上的拒絕權(quán)和抵抗權(quán)的適用情形的規(guī)定。二是行政權(quán)力的規(guī)范監(jiān)督制約法體系尚不完善，難以有效防范行政權(quán)力的濫用，影響權(quán)益保護(hù)效果。三是行政法權(quán)利的救濟(jì)制度不完善，特別是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》保護(hù)范圍偏窄，行政補(bǔ)償法缺位。

行政法典規(guī)定和保護(hù)行政法權(quán)利，是對(duì)憲法基本權(quán)利保護(hù)的具體化，有利于保障公民憲法基本權(quán)利。行政法典能夠以基本法的形式確認(rèn)和保護(hù)公民合法權(quán)益，明確除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，公民享有行政法上的行政受益權(quán)、程序保障權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等，從而構(gòu)建完備的行政權(quán)利保障法體系。行政法典通過(guò)行政組織、行政程序、行政監(jiān)督制度，制約行政權(quán)，確保其積極保護(hù)并不得侵犯公民合法權(quán)益。行政法典通過(guò)完善行政復(fù)議、行政賠償與補(bǔ)償?shù)戎贫?，明確國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供“無(wú)漏洞”的權(quán)利救濟(jì)。從更高層面上看，行政法典能夠在行政全過(guò)程保障公民權(quán)益，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主。

（五）實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)功能

行政法典是國(guó)家實(shí)力的象征，是現(xiàn)代國(guó)家政治文明的重要標(biāo)志。在歐美，憲法與富強(qiáng)問(wèn)題本不相涉，二者屬于不同價(jià)值范疇，但我國(guó)不然。《憲法》序言規(guī)定了實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的國(guó)家目的，第5條要求國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法法律。當(dāng)前，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的目標(biāo)亟需行政機(jī)關(guān)全面履行職能。雖然刑法、民法等在一定程度上承擔(dān)實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和“增進(jìn)公共利益的最佳工具”。當(dāng)前，憲法實(shí)施廣度和力度有待強(qiáng)化。行政法的立法缺失、立法沖突、立法滯后、立法重復(fù)，以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政狀況還不能為行政機(jī)關(guān)全面履行職能提供完善的法治保障，無(wú)法滿足實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的根本要求。

首先，行政法典填補(bǔ)行政法總則、行政程序法、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法等領(lǐng)域的立法漏洞，消除單行法重復(fù)和沖突，完善行政法體系。行政法典能夠設(shè)定嚴(yán)格的組織、活動(dòng)和程序規(guī)則，完善行政監(jiān)督救濟(jì)制度。行政法典本身將成為行政法的代表和標(biāo)志，使得公眾更加熟悉行政法，推動(dòng)全民守法。如此，行政法典將全面推進(jìn)依法行政的立法、執(zhí)法、司法、守法全流程全環(huán)節(jié)，推動(dòng)以最快速度最高質(zhì)量建成法治政府和法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其次，行政法典中的行政法總則通過(guò)規(guī)定建設(shè)富強(qiáng)國(guó)家的行政目的，以及用依法行政、行政效能等基本原則控制行政機(jī)關(guān)只能為有利于該目的實(shí)現(xiàn)的行政行為。行政組織分則通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、建設(shè)廉潔政府等要求提高行政效能；行政活動(dòng)與程序分則通過(guò)改革行政審批制度、強(qiáng)化行政處罰力度等方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升經(jīng)濟(jì)活力；行政監(jiān)督與爭(zhēng)議解決分則通過(guò)反腐敗、提供司法救濟(jì)等方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)秩序。在此基礎(chǔ)上，行政法典能夠推動(dòng)政府依法全面履行職能，提高行政效能，提升我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力，夯實(shí)國(guó)家富強(qiáng)的法治基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

最后，法典是大國(guó)崛起和民族復(fù)興的“國(guó)之重器”。法典實(shí)可謂盛世和強(qiáng)國(guó)的“標(biāo)配”。如黑格爾（Hegel）所言：“否認(rèn)一個(gè)文明民族和它的法學(xué)界具有編纂法典的能力，這是對(duì)這一民族和它的法學(xué)界所能做出的最大的侮辱?！碑?dāng)前，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、文化繁榮，但缺乏一部足以標(biāo)志國(guó)家富強(qiáng)的偉大法典。行政法典的成功不僅意味著法治文明的發(fā)達(dá)，還成為強(qiáng)國(guó)建設(shè)和民族復(fù)興過(guò)程中最鮮明、最具亮點(diǎn)和特色的標(biāo)志。

三、中國(guó)行政法典的憲法依據(jù)

（一）行政法法典化的憲法依據(jù)

行政法法典化的憲法依據(jù)，標(biāo)識(shí)了行政法法典化的應(yīng)然性和必然性，能夠?yàn)榫幾胄姓ǖ涮峁椃ㄕ?dāng)性。憲法中有關(guān)行政法典編纂的內(nèi)容直接決定了行政法法典化的正當(dāng)性。這方面最典型的代表是荷蘭。為統(tǒng)一作為單一制國(guó)家的荷蘭的行政法，改善政府部門(mén)的職能，1983年荷蘭修改憲法在第107條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定一般行政法?！睋?jù)此，議會(huì)組建了行政法通則起草委員會(huì)?！缎姓ㄍ▌t（草案）》于1992年通過(guò)，并于1994年生效。就此而言，荷蘭之所以選擇制定行政法通則而非行政程序法典等，其首要原因在于落實(shí)憲法的規(guī)定。

《憲法》第5條第1款規(guī)定了法治原則。第62條第3項(xiàng)規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)……制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。眾所周知，行政法包括基本法律和非基本法律，包括行政組織法和其他行政法律。所以《憲法》第62條第3項(xiàng)中的“國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”包含行政法中的基本法律、行政的基本法律，而行政基本法律與民事基本法律、刑事基本法律并列且處于同一立法層級(jí)。

“基本法律通常是對(duì)于某一類(lèi)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，涉及的事項(xiàng)……具有全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、普遍的和根本的規(guī)范意義。”所謂基本，主要是指內(nèi)容上的根本性。所謂基本法律，是指由全國(guó)人大針對(duì)國(guó)家某領(lǐng)域的根本性事項(xiàng)制定的效力層級(jí)僅次于憲法的法律。其特征有三：制定主體是全國(guó)人大；調(diào)整對(duì)象為國(guó)家某個(gè)領(lǐng)域的根本性事項(xiàng)；效力層級(jí)僅次于憲法而高于其他法律。其核心在于調(diào)整對(duì)象的根本性和效力僅次于憲法而高于其他法律。如全國(guó)人大制定的《民法典》即屬于民事基本法律。全國(guó)人大制定的《刑法》規(guī)定了刑事領(lǐng)域最具根本性的犯罪與刑罰，具備法典特征，屬于實(shí)質(zhì)法典，是刑事基本法。行政法典所涉及的行政法總則、國(guó)務(wù)院組織法、行政處罰法、行政訴訟法等主要的、核心的行政法律均由或者應(yīng)由全國(guó)人大制定。行政法典涉及行政領(lǐng)域中最具根本性的行政法基本原則、行政組織與機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政活動(dòng)與行政程序、行政監(jiān)督救濟(jì)等，是憲法中有關(guān)行政法內(nèi)容最直接的具體化，其內(nèi)容的根本性和效力僅次于憲法而高于其他部門(mén)行政法，后者是憲法間接具體化。行政法典好比太陽(yáng)，其他行政法律規(guī)范則為圍繞太陽(yáng)公轉(zhuǎn)的行星。

行政法包括一般行政法與部門(mén)行政法。一般行政法在內(nèi)容的根本性和效力上僅次于憲法；部門(mén)行政法具有若干“邊緣性的、多學(xué)科交融的嶄新學(xué)科”跡象，但在內(nèi)容的根本性和效力上次于一般行政法。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系也將行政法同民法、刑法等置于僅次于憲法的地位，并明確將環(huán)境法、教育法等作為行政法子部門(mén)?？梢?jiàn)，恰如行政法的基本原則構(gòu)成行政法的本源一樣，一般行政法構(gòu)成部門(mén)行政法的本源。從行政立法實(shí)踐看，一般行政法絕大多數(shù)是由全國(guó)人大制定的基本法律，例外的僅有《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》等由全國(guó)人大常委會(huì)制定。部門(mén)行政法大多是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律，如《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等；例外的僅有《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)兵役法》等少數(shù)立法由全國(guó)人大通過(guò)。因此，在行政法律中，一般行政法總體屬于基本法，部門(mén)行政法總體不屬于基本法。相對(duì)于部門(mén)行政法，一般行政法在總體上屬于《憲法》第62條第3項(xiàng)規(guī)定的行政基本法律。由此可知，作為行政基本法律的行政法典應(yīng)當(dāng)是一般行政法的法典化，而不包含部門(mén)行政法。

（二）行政法典內(nèi)容的憲法依據(jù)

從整體層面觀之，作為“當(dāng)作是具體化憲法的行政法”“行政法與憲法的統(tǒng)一功能”，行政法典是憲法的具體化，憲法中有關(guān)行政法的內(nèi)容通過(guò)影響行政法典的內(nèi)容進(jìn)而影響行政法典的模式、內(nèi)容和體例。如果一國(guó)憲法中有關(guān)行政法的內(nèi)容十分寬泛，涵蓋實(shí)體、程序、救濟(jì)等，則行政法典的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)巨細(xì)靡遺。由此觀之，美德等國(guó)的憲法均規(guī)定了行政組織法的內(nèi)容，但行政法典卻選擇行政程序法典模式，并未實(shí)現(xiàn)對(duì)憲法的全面具體化，在具體化憲法方面只能發(fā)揮極其有限的價(jià)值。

我國(guó)憲法涉及行政法的部分涵蓋了行政法的主要內(nèi)容，包括：行政法的一般規(guī)定，如第一章總綱中的民主原則、法治原則，第二章公民的基本權(quán)利；行政組織法，如第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)中的國(guó)務(wù)院、地方政府組織；行政活動(dòng)與程序法，如第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)中的國(guó)務(wù)院、地方人民政府的職權(quán)，特別是行政立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等；行政監(jiān)督與救濟(jì)法，如第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院。由于行政法典是憲法的具體化，那么行政法典應(yīng)當(dāng)具體化憲法中有關(guān)行政法的全部?jī)?nèi)容，即行政法典應(yīng)當(dāng)包括一般規(guī)定、行政組織、行政活動(dòng)與程序、行政監(jiān)督救濟(jì)，也唯有行政法典才能包括上述內(nèi)容。零散的單行法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)憲法的全面具體化。

從原則層面觀之，一國(guó)之憲法，雖然未必對(duì)于行政法典的內(nèi)容和體例等問(wèn)題有非常明確、具體的規(guī)定，但卻一定有對(duì)于行政法典的模糊的、抽象的、一般性的、原則性的規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)于行政法典的內(nèi)容和體例提出了總體的、籠統(tǒng)的、概括的要求，從而構(gòu)成行政法典內(nèi)容的憲法依據(jù)。一般意義上，行政法典內(nèi)容的憲法依據(jù)包括兩方面。其中，主要是法治方面的憲法依據(jù)，這些依據(jù)對(duì)于行政法典提出了法治方面的要求，包括依法行政、法律的體系性等要求。這屬于行政法典的宏觀的、整體性的要求。此外，還有實(shí)質(zhì)層面的憲法依據(jù)，對(duì)行政法典提出了法治之外的要求，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主、平等等，側(cè)重于行政法典的中觀內(nèi)容層面。

《憲法》第5條對(duì)行政法典提出了抽象的、整體的要求，即第5條第1款的依法治國(guó)原則，第2款的法制統(tǒng)一原則，第3、4、5款的憲法優(yōu)先原則。依法治國(guó)，首要要求是有完備的法體系，體現(xiàn)在行政法上則是完備的行政法體系；法制統(tǒng)一，意味著行政法的各個(gè)部分結(jié)成整體，內(nèi)部沒(méi)有矛盾；憲法優(yōu)先，意指全部行政法規(guī)范不得與憲法抵觸。細(xì)察可見(jiàn)，法制統(tǒng)一其實(shí)是體系性對(duì)法典內(nèi)部的要求，憲法優(yōu)先則是體系性對(duì)法典外部的要求。所以上述要求都可以歸為體系性。因此，《憲法》第5條從抽象意義上對(duì)行政法規(guī)范提出了體系性要求。這種體系性對(duì)外要求行政法具體化憲法，不能與憲法抵觸，確保憲法優(yōu)先；對(duì)內(nèi)要求使行政法規(guī)范內(nèi)部具有統(tǒng)一性，體現(xiàn)在總則一分則的體例架構(gòu)以及無(wú)矛盾、無(wú)重復(fù)、無(wú)漏洞。根據(jù)上文分析，單行法狀態(tài)下的行政法難以達(dá)成這種體系性境界，行政法典更加能實(shí)現(xiàn)最佳化的體系性。

（三）行政法典憲法依據(jù)的作用

理論上，上述兩方面可能相互協(xié)調(diào)，也可能不統(tǒng)一。如一國(guó)憲法涉及行政法的方方面面，又要求制定行政程序法典。由于上述第二方面以憲法與行政法的關(guān)系及憲法解釋為基礎(chǔ)，主要是作為理論存在；而第一方面則是憲法的明文。因此，在沒(méi)有充分條件不適用憲法抽象規(guī)定和明文規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法具體條文確定相應(yīng)的行政法典。這兩方面在我國(guó)憲法中基本上統(tǒng)一，這體現(xiàn)了立憲者高超的立法技術(shù)和遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。由上述分析，可以得出憲法依據(jù)對(duì)行政法典的三點(diǎn)作用：一是直接性：行政法典是憲法的直接具體化，是僅次于憲法的一般行政法法典，高于而不包含部門(mén)行政法。二是全面性：行政法典是憲法的全面具體化，應(yīng)當(dāng)涵蓋一般規(guī)定、行政組織、行政活動(dòng)、監(jiān)督救濟(jì)等主要內(nèi)容。三是體系性：行政法典是憲法的體系具體化，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)范的體系性。據(jù)此，可檢視行政法典的諸種可能形態(tài)。

就統(tǒng)一行政法典而言，其包括一般行政法和部門(mén)行政法，涵蓋行政法的一般規(guī)定、行政組織、行政活動(dòng)、監(jiān)督救濟(jì)等，是對(duì)憲法的全面具體化。其對(duì)外具體化憲法，對(duì)內(nèi)能夠形成全部行政法規(guī)范的統(tǒng)一整體，是對(duì)憲法的體系具體化。如上所述，一般行政法總體上屬于基本法律。但部門(mén)行政法多由全國(guó)人大常委會(huì)制定，且效力低于一般行政法，因此部門(mén)行政法總體上不屬于基本法律。據(jù)此，統(tǒng)一行政法典尤其是其中占絕大多數(shù)的部門(mén)行政法不屬于行政基本法律，不是對(duì)憲法的直接具體化。

就行政程序法典而言，其主要內(nèi)容為程序規(guī)范，無(wú)法涵蓋行政組織、行政監(jiān)督救濟(jì)等內(nèi)容，僅是憲法中有關(guān)行政程序內(nèi)容的具體化；由于不含組織、實(shí)體等內(nèi)容，導(dǎo)致行政法規(guī)范仍處于分散狀態(tài)，無(wú)法凝結(jié)為統(tǒng)一體；由于其是一般行政程序的法典，雖然屬于一般行政法和行政基本法律，但在其之上還可能有行政法總則等一般性內(nèi)容，在內(nèi)容根本性和效力上并非僅次于憲法。故其并不契合憲法對(duì)行政法典的定位。

就行政法總則而言，其涵蓋行政法的一般規(guī)定、行政組織、行政活動(dòng)、監(jiān)督救濟(jì)等，是對(duì)憲法的全面具體化；其不含國(guó)務(wù)院組織法、行政處罰法等單行法，無(wú)法使得行政法凝結(jié)為統(tǒng)一體，缺乏體系性；在內(nèi)容根本性和效力上僅次于憲法而高于行政法分則、部門(mén)行政法等，但卻不包含行政法分則等在數(shù)量上占主要內(nèi)容的基本法律，故僅在微弱程度上屬于對(duì)憲法的直接具體化。

行政基本法典是一般行政法的法典，是對(duì)各部門(mén)和各個(gè)地方具有普遍適用性和引領(lǐng)性的行政基本法律。首先，其規(guī)范內(nèi)容包括基本原則、行政組織、行政活動(dòng)、行政監(jiān)督救濟(jì)，是對(duì)憲法的全面具體化。其次，能夠使得行政法中最根本、最核心的一般行政法實(shí)現(xiàn)體系化，對(duì)外具體化憲法，對(duì)內(nèi)則凝結(jié)為一般行政法的法典這一統(tǒng)一體。最后，其在效力上僅次于憲法而高于其他行政法（如部門(mén)行政法），且規(guī)范內(nèi)容如基本原則、行政組織等是行政法的根本性事項(xiàng)。故行政基本法典在內(nèi)容根本性和效力上僅次于憲法而高于其他行政法規(guī)范，是對(duì)憲法的直接具體化。

綜上，行政法總則和行政程序法典僅具備直接性而不具備全面性和體系性，三者有其一；統(tǒng)一行政法典具備全面性和體系性而不具備直接性，三者有其二；行政基本法典具備全面性、體系性和直接性，三者有其三。故行政基本法典具備且最具備憲法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)成為行政法典的理想形態(tài)。

四、結(jié)語(yǔ)

法典興則國(guó)興，法典強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。法典是大國(guó)崛起和人民權(quán)益保障的“國(guó)之重器”。行政法典具備憲法要求的體系性和強(qiáng)大憲法功能。從憲法角度觀之，行政基本法典應(yīng)成為中國(guó)行政法典的理想選擇。篇幅所限，本文對(duì)行政法典與憲法關(guān)系的討論，特別是憲法如何影響行政法典具體內(nèi)容、憲法和行政法典的內(nèi)容邊界等問(wèn)題，尚有待深入。

（責(zé)任編輯：王萬(wàn)華）

基金項(xiàng)目：2024年度中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)“行政基本法典編纂的理論與實(shí)踐問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024JKF02SK09）。