地方融資平臺公司風(fēng)險形成原因和防范措施探究

［摘 要］經(jīng)過多年的發(fā)展，地方融資平臺公司目前面臨諸多風(fēng)險。文章從區(qū)域發(fā)展不平衡、財政收入“硬約束”與銀行融資“寬環(huán)境”、資金利用的收益性較差3個方面分析地方融資平臺公司風(fēng)險形成的原因，并針對這些風(fēng)險的成因提出一系列防范措施，包括以自身資源優(yōu)勢為基礎(chǔ)準(zhǔn)確定位轉(zhuǎn)型方向，增強自身造血能力，明晰政企界限并加速管理轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合以暢通資金循環(huán)，希望能夠為促進(jìn)地方融資平臺公司健康發(fā)展提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］地方融資平臺公司；風(fēng)險；控制措施

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.12.050

［中圖分類號］F832.7 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）12-0-03

0 " " 引 言

為應(yīng)對2008年金融危機，2009年中國人民銀行聯(lián)合中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（現(xiàn)為國家金融監(jiān)督管理總局）發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。2009年10月，中華人民共和國財政部發(fā)布了《關(guān)于加快落實中央擴大內(nèi)需投資項目地方配套資金等有關(guān)問題的通知》，明確提出要督促有關(guān)部門和單位，加快落實地方配套資金，如利用政府融資平臺通過市場機制籌措資金，推動地方融資平臺公司發(fā)展壯大。經(jīng)過多年快速發(fā)展，各地的地方融資平臺公司暴露出一系列潛在風(fēng)險，如投資項目運轉(zhuǎn)不暢、個別企業(yè)資金成本過高、極少數(shù)企業(yè)債務(wù)違約等。針對地方融資平臺公司發(fā)展中形成的種種風(fēng)險，明確地方融資平臺公司風(fēng)險生產(chǎn)的原因，探索化解地方融資平臺公司風(fēng)險的措施，對于落實“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”的總基調(diào)，促進(jìn)重大風(fēng)險的化解工作具有重要意義。

1 " " 地方融資平臺公司風(fēng)險形成的原因

地方融資平臺公司風(fēng)險的形成是一個長期過程，其中既有與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相伴的各類風(fēng)險，也有因企業(yè)自身經(jīng)營產(chǎn)生的各類體制風(fēng)險；既有因突破財政收入“硬約束”而產(chǎn)生的風(fēng)險，也有融資“寬環(huán)境”帶來的各類風(fēng)險。

1.1 " 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是風(fēng)險形成的根本原因

發(fā)展和風(fēng)險是事物的一體兩面。經(jīng)濟發(fā)展史已經(jīng)反復(fù)證明，經(jīng)濟發(fā)展中必然蘊含著相應(yīng)的組織變革風(fēng)險、發(fā)展停滯風(fēng)險等，即發(fā)展必然伴隨著風(fēng)險。從地方融資平臺的歷史發(fā)展軌跡來看，20世紀(jì)90年代初，地方融資平臺公司已經(jīng)在部分沿海開放城市萌芽，由地方政府及其財政部門通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，具有獨立法人資格。在推廣政府專項債政策前，地方融資平臺公司是為政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源的重要渠道之一，在推進(jìn)所在地區(qū)城市化進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面作出巨大貢獻(xiàn)。但這種單純靠依賴資本擴張、通過大量資金投入所維持的發(fā)展本身并非高質(zhì)量發(fā)展，其中必然蘊含著與之相對應(yīng)的風(fēng)險。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟新常態(tài)背景下，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于調(diào)結(jié)構(gòu)換擋期，經(jīng)濟增長率穩(wěn)定在5%左右的階段，過去依賴高資本投入所維持的高增長發(fā)展面臨諸多困難，所隱藏的各類風(fēng)險逐漸暴露出來。從根本來看，地方融資平臺公司風(fēng)險產(chǎn)生于所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中長期積累的各種矛盾，風(fēng)險是這些矛盾的外在表現(xiàn)。

1.2 " 財政收入“硬約束”與銀行融資“寬環(huán)境”是風(fēng)險形成的主要原因

一方面，財政收入“硬約束”導(dǎo)致地方政府面臨資金壓力。首先，一般公共預(yù)算收入形成“硬約束”。稅收收入往往占地方財政預(yù)算收入的70%以上。自1994年實施分稅制改革后，中央、地方開始“分灶吃飯”，中央財政的資金來源主要是增值稅（中央占50%）、消費稅、關(guān)稅和企業(yè)所得稅（中央占60%）；地方財政的資金來源主要是個人所得稅、土地增值稅等。中央和地方財政的稅收分成比例大致維持在5∶5，但中央和地方事權(quán)的分配比例在2∶8左右，財權(quán)上收、事權(quán)下放，“強干弱枝”趨勢逐漸形成。

稅收收入地方留成較少，導(dǎo)致僅靠一般公共預(yù)算收入難以完成地方的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，形成一般公共預(yù)算收入的“硬約束”。其次，政府性基金收入正在逐步形成“硬約束”。地方政府將政府性基金收入中的土地出讓收入作為地方財力，是支持地方基礎(chǔ)建設(shè)的重要資金來源［1］。但受到政府手中的土地資源逐漸枯竭、房地產(chǎn)市場不景氣等多重因素影響，土地出讓收入下降。2020—2022年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入分別約為8.4萬億元、8.7萬億元、6.7萬億元，土地出讓收入在2021年達(dá)到階段性高點后下降，對地方政府的政府性基金收入造成較大壓力。另一方面，金融渠道“寬環(huán)境”導(dǎo)致地方政府轉(zhuǎn)向金融系統(tǒng)尋求解決之道。在發(fā)現(xiàn)既有財政框架難以解決資金問題后，地方政府把視角放在了金融領(lǐng)域。第一，資源有變?yōu)橘Y金的渴求。地方政府掌握著大量資源，其中有些資源政府難以變現(xiàn)，如特許經(jīng)營權(quán)、本地區(qū)獨有的自然稟賦等，但能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和收益。如果政府將這些資源交由融資平臺，變政府所有為企業(yè)所有，則融資平臺可以將這些資源用于抵押變現(xiàn)或發(fā)行企業(yè)債券，由此實現(xiàn)資源變資金的可能。第二，地方政府掌握著一定的地方金融話語權(quán)。雖然四大國有銀行和全國性股份制銀行的所有權(quán)由國家掌握，但地方政府對廣大中小銀行和城市商業(yè)銀行擁有一定的金融話語權(quán)，可以根據(jù)自身的融資需求來影響中小銀行和城市商業(yè)銀行的決策，這使得地方融資平臺公司90%以上的融資來自商業(yè)銀行的信貸資金支持?？傊?，地方融資平臺公司在一定程度上成為地方政府連接地方金融機構(gòu)實施融資計劃的“橋梁”。

1.3 " 資金利用的收益性較差是風(fēng)險形成的直接原因

地方融資平臺公司成立的初衷是為地方政府的城市基礎(chǔ)建設(shè)提供融資服務(wù)。一方面，地方政府通過融資平臺公司獲得銀行信貸支持后，將其應(yīng)用于市政建設(shè)、城市改造等項目，如橋梁、道路、公園、綠化設(shè)施等公益性設(shè)施，上述城市設(shè)施以固定資產(chǎn)形式反映到融資平臺公司的報表中，形成企業(yè)紙面上的資產(chǎn)。然而，如果按照現(xiàn)有會計準(zhǔn)則對資產(chǎn)的定義，資產(chǎn)是指企業(yè)擁有或控制的，預(yù)期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源，顯然融資平臺公司所有的大部分公益性資產(chǎn)并不能給企業(yè)帶來持續(xù)穩(wěn)定的收益，資產(chǎn)的總體質(zhì)量較差，而且有時候這些公益性資產(chǎn)不但無法帶來收益，甚至還需要企業(yè)負(fù)擔(dān)額外的維護成本，降低了企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量。另一方面，融資平臺公司除了承擔(dān)為政府公益項目融資的職能，部分融資平臺公司整合了轄區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)，政府出資的產(chǎn)業(yè)投資公司、產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司等，以期通過經(jīng)營國有企業(yè)、開展產(chǎn)業(yè)投資、興建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式獲得較為優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，以此逐步使融資平臺公司自身具備造血功能。但上述投資項目前期投入較大，回款速度較慢，導(dǎo)致現(xiàn)金流持續(xù)流出，應(yīng)收賬款處于較高水平，容易致使資金鏈緊張，進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險。另外，投資產(chǎn)業(yè)存在一定的風(fēng)險，融資平臺公司興建的標(biāo)準(zhǔn)廠房有可能閑置，無法形成稅收，投資的各類初創(chuàng)企業(yè)有可能發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險導(dǎo)致投資失敗，投資過程中可能存在“道德風(fēng)險”問題難以解決進(jìn)而導(dǎo)致投資決策失誤造成資金損失等，這些情況的存在導(dǎo)致部分融資平臺公司的收益率不高［2］。融資平臺公司雖然資產(chǎn)規(guī)模較大，但大部分無法自主造血，且存在各種風(fēng)險，影響了融資平臺公司的再融資功能。

2 " " 防范與化解地方融資平臺公司風(fēng)險的措施

通過對地方融資平臺公司風(fēng)險產(chǎn)生原因的分析，未來要做好地方融資平臺公司的風(fēng)險化解工作，提升綜合實力，需要從外部和內(nèi)部共同發(fā)力，實施好各項制度建設(shè)和機制改革。

2.1 " 主要戰(zhàn)略：以自身資源優(yōu)勢為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確定位轉(zhuǎn)型方向

從目前來看，地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型是其發(fā)展的必然趨勢。在確定轉(zhuǎn)型方向時，地方融資平臺公司應(yīng)結(jié)合所在地區(qū)的資源優(yōu)勢，合理定位轉(zhuǎn)型方向，以實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢和資源稟賦的充分應(yīng)用，從而促進(jìn)轉(zhuǎn)型成功。一方面，地方融資平臺公司可以根據(jù)不同業(yè)務(wù)性質(zhì)分類推進(jìn)轉(zhuǎn)型。已經(jīng)同時具備投資、融資功能的地方融資平臺公司，轉(zhuǎn)型的側(cè)重點應(yīng)聚焦于培育投資能力，提高投資水平，加速向國有投資資產(chǎn)運營方向轉(zhuǎn)型；僅單純行使融資功能的地方融資平臺公司，應(yīng)逐步提高公司的經(jīng)營性業(yè)務(wù)比例，招攬人才，加快人才培育，逐步建立公司的自營業(yè)務(wù)，提升公司的盈利能力和現(xiàn)金流水平。另一方面，地方融資平臺公司要結(jié)合自身特點分類施策。已進(jìn)入競爭行業(yè)的地方融資平臺公司，要結(jié)合自身實際完善各項市場化經(jīng)營制度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并向競爭性國有企業(yè)轉(zhuǎn)型；對于提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)職能為主的地方融資平臺公司，要著重完善其公益性職能，財政、住建、自然資源等部門需要做好公司的轉(zhuǎn)型設(shè)計；對資源稟賦良好，擁有稀缺資源經(jīng)營開發(fā)權(quán)的地方融資平臺公司，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的資產(chǎn)優(yōu)勢和特許經(jīng)營權(quán)優(yōu)勢，在政府規(guī)定的框架內(nèi)合理開發(fā)利用資源，并以此為契機加速推進(jìn)自身市場化轉(zhuǎn)型，盡快發(fā)展為盈利能力強、現(xiàn)金流量穩(wěn)、資產(chǎn)規(guī)模大的優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)［3］。總之，地方融資平臺公司要分階段、分步驟、分類型確定轉(zhuǎn)型方向，以培育市場化能力為大方向，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營轉(zhuǎn)型。

2.2 " 重要抓手：努力增強自身造血能力

地方融資平臺公司最大的短板就是缺少可持續(xù)性的業(yè)務(wù)，盈利能力差，企業(yè)經(jīng)營缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流。地方融資平臺公司在轉(zhuǎn)型時應(yīng)聚焦培育自身穩(wěn)定的業(yè)務(wù)板塊來獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。一方面，地方融資平臺公司要主動把握機遇，在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時代背景下主動求變，積極應(yīng)變，把握新科技、新變革的機遇，結(jié)合地方政府的發(fā)展規(guī)劃，主動承接重大科技落地、未來前沿項目等，以此提升今后的現(xiàn)金流質(zhì)量。另一方面，地方融資平臺公司要主動轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路，在整合水務(wù)、公交、污水處理等具有特許經(jīng)營性質(zhì)的公共服務(wù)，改善現(xiàn)金流的同時，通過參股、合作經(jīng)營、直接控制等直接投資的方式建立完善的業(yè)務(wù)體系，打造圍繞本地區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。同時，在這期間地方融資平臺公司要以問題為導(dǎo)向、以考核為指揮棒、以激勵約束并重為抓手，把轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行層層分解，并加強落實，以此搭建科學(xué)合理的經(jīng)營框架［4］。

2.3 " 根本途徑：明晰政企界限，加速管理轉(zhuǎn)型

地方融資平臺公司起源于地方財政，服務(wù)于地方財政，必然受地方政府控制，由于缺乏獨立性，其長期缺乏獨立經(jīng)營管理的經(jīng)驗。為加速地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型，有必要明晰政企界限。一方面，地方政府要明確地方政府、國資委、財政部門以及地方融資平臺公司各自的定位、權(quán)責(zé)界限，同時地方融資平臺公司要盡快搭建集團化的發(fā)展架構(gòu)，實現(xiàn)分業(yè)經(jīng)營，明確各子公司的權(quán)責(zé)，避免人人有責(zé)但人人不負(fù)責(zé)，以此打造標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、系統(tǒng)化的現(xiàn)代企業(yè)管理體系［5］。另一方面，地方融資平臺公司要科學(xué)選人用人，推動高管的市場化選聘和管理，試點推行職業(yè)經(jīng)理人制度，并組建高素質(zhì)的管理團隊；要認(rèn)真研究人才培養(yǎng)路徑，穩(wěn)步提升公司的業(yè)務(wù)能力；在激勵方面，實施以按勞分配為主，效率優(yōu)先的市場化薪酬體系。

2.4 " 保障措施：促進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合以暢通資金循環(huán)

一方面，地方融資平臺公司要盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。盤活存量就是盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)收益率。針對政府通過重組、劃撥等方式注入的閑置資產(chǎn)、公共資產(chǎn)等，地方融資平臺公司應(yīng)進(jìn)行分類處理，適時處理收益率低、無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，通過提高資產(chǎn)收益率，達(dá)到優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的目的。另一方面，地方融資平臺公司要調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，在積極拓展銀行信貸和發(fā)行債券這些傳統(tǒng)的融資渠道基礎(chǔ)上進(jìn)入多層次的資本市場，通過股權(quán)投資、債券增信專項基金、債券流動性支持基金等形式積極開拓直接融資渠道［6］，形成產(chǎn)業(yè)和融資相互結(jié)合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市經(jīng)營協(xié)同發(fā)展的機制，以實體業(yè)務(wù)帶動資本擴大，以資本擴大促進(jìn)實體業(yè)務(wù)，通過打造資金的閉環(huán)流動機制，推動地方融資平臺公司高質(zhì)量發(fā)展。

3 " " 結(jié)束語

在建設(shè)中國式現(xiàn)代化的道路上，地方融資平臺公司需要正視既有風(fēng)險，實現(xiàn)自身投資業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，這樣才能滿足當(dāng)前金融改革和防范金融風(fēng)險的需要。傳統(tǒng)的經(jīng)營模式具有一定的不可持續(xù)性，為了實現(xiàn)平臺公司防風(fēng)險、促轉(zhuǎn)型，文章對其風(fēng)險形成原因和防范機制措施進(jìn)行了深入分析，期望能夠推進(jìn)地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

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［J］.管理世界，2017（8）：8-13.

［3］毛暉，余爽.地方融資平臺公司：轉(zhuǎn)型與發(fā)展［J］.中國財政，2017（12）：60-63.

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