區(qū)域協(xié)同立法的法教義學(xué)闡釋

摘要：區(qū)域協(xié)同立法是推進(jìn)區(qū)域法治協(xié)調(diào)、促進(jìn)區(qū)域資源共享、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同治理和高質(zhì)量發(fā)展的重要機(jī)制。根據(jù)《立法法》第83條之規(guī)定，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)遵循主體適格、區(qū)域限制、正當(dāng)程序等基本原則。其中，基于主體的適格性，區(qū)域協(xié)調(diào)立法應(yīng)當(dāng)排除地方政府規(guī)章；基于區(qū)域限制，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)僅限于“地方性事務(wù)”，其效力范圍應(yīng)當(dāng)以限于“本行政區(qū)域”為原則，向“有關(guān)區(qū)域”外溢為例外；基于正當(dāng)程序，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)以法定程序?yàn)樵瓌t，以“協(xié)同立法工作機(jī)制”為補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同立法；立法性決定；地方政府規(guī)章協(xié)同立法；協(xié)同立法工作機(jī)制

中圖分類號(hào)：D927" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）09-0120-10

黨的二十大報(bào)告明確提出“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已成為我國(guó)未來(lái)的重要工作。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，區(qū)域法治問(wèn)題逐漸引發(fā)了各方關(guān)注?！胺傻姆€(wěn)定性、強(qiáng)制性、規(guī)范性為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題提供了有效路徑?！盵1]（p33）根據(jù)《立法法》第83條，區(qū)域協(xié)同立法獲得了形式合法性。自此，如果說(shuō)此前關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的討論集中在是否存在作為其形式合法性支撐的法律依據(jù)以及以價(jià)值判斷為進(jìn)路的社科法學(xué)分析框架，那么此后對(duì)其的討論則可以轉(zhuǎn)向?qū)ψ鳛榉筛拍畹摹皡^(qū)域協(xié)同立法”的規(guī)范研究進(jìn)路與區(qū)域協(xié)同立法如何系統(tǒng)性地與地方立法規(guī)則體系相銜接，進(jìn)而融貫于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系之中。

在這樣一種研究范式的轉(zhuǎn)向下，區(qū)域協(xié)同立法研究的第一個(gè)前提應(yīng)當(dāng)是區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范性問(wèn)題。第83條為區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中的具象化提供了規(guī)范性約束。法教義學(xué)的作用就是描述與解釋這種規(guī)范性約束。“一直以來(lái)，我們都在為了概念爭(zhēng)執(zhí)?！盵2]（p1）法教義學(xué)解釋的對(duì)象是制定法上的規(guī)范概念，解釋的任務(wù)不在創(chuàng)造，而在于澄清?；诜筛拍畹年P(guān)聯(lián)性與體系性，這種澄清將顯現(xiàn)在待闡明概念與已知法律概念的聯(lián)系中。由此，法教義學(xué)的解釋方法可以被分為兩個(gè)基本方面：一是運(yùn)用既有的語(yǔ)言使用規(guī)則揭明制定法語(yǔ)詞的含義，即“對(duì)已被認(rèn)知者的再次認(rèn)知”；二是通過(guò)發(fā)生學(xué)的、歷史的、體系的、客觀目的論的等等論據(jù)，證立有關(guān)制定法語(yǔ)詞之意義的特定命題，即是“對(duì)未被認(rèn)知者的新認(rèn)知”。[3]（p82）這種解釋將首先從對(duì)第83條法律文本的解構(gòu)開(kāi)始。

一、從“地方立法”到“協(xié)同立法”：區(qū)域協(xié)同立法的主體性規(guī)范

法律是事實(shí)抽象的產(chǎn)物，在抽象的過(guò)程中，人之行為最本質(zhì)的豐富性被剝離。任何對(duì)人行為的抽象都以喪失人的本質(zhì)豐富性為代價(jià)，法律自以為通過(guò)抽象得到了觀念中人的行為的本質(zhì)，卻喪失了現(xiàn)實(shí)中人的本質(zhì)。立足于《立法法》第83條，將區(qū)域協(xié)同立法的主體性規(guī)范限定為地方性法規(guī)的協(xié)同制定已成為一種一般性理解?？v觀區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展歷程，其在獲得形式合法性之前，已經(jīng)展現(xiàn)了諸如地區(qū)間行政內(nèi)部協(xié)議、地方政府規(guī)章協(xié)同立法以及以地方人大立法性決定與地方性法規(guī)結(jié)合等諸多形式。在此基礎(chǔ)上，作為對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的回應(yīng)與規(guī)范，《立法法》修訂時(shí)僅僅對(duì)地方性法規(guī)領(lǐng)域的協(xié)同立法作出規(guī)定的涵攝范圍是不完備的，區(qū)域協(xié)同立法的主體資格、形式載體以及權(quán)限范圍等主體性問(wèn)題都有待進(jìn)一步闡明。

（一）排除地方政府規(guī)章協(xié)同：區(qū)域協(xié)同立法主體資格之適格性

論及區(qū)域協(xié)同立法的主體資格，不少學(xué)者認(rèn)為在地方政府規(guī)章領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)同立法，有助于提升地方行政立法的積極性，降低立法成本，避免法治碎片化現(xiàn)象，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和市場(chǎng)一體化發(fā)展。[4]（p58-59）一方面可以增加地方政府參與區(qū)域立法協(xié)作的動(dòng)力，另一方面也有利于加強(qiáng)地方政府之間的交流，促進(jìn)立法資源共享，減少地區(qū)間的規(guī)范沖突，提升立法質(zhì)量。[5]（p5）此類觀點(diǎn)往往以立法效益為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為行政立法合作可以產(chǎn)生一定的積極價(jià)值，卻忽略了在現(xiàn)有的法規(guī)范中尋找其正當(dāng)性依據(jù)。立法主體的適格性是區(qū)域協(xié)同立法行為的正當(dāng)性根基。立法權(quán)作為一種典型的公權(quán)力，必須遵循法無(wú)授權(quán)即禁止的基本原則。在現(xiàn)行法律規(guī)范可以滿足實(shí)踐需求的情況下不應(yīng)當(dāng)隨意改法。

其一，地方政府規(guī)章協(xié)同立法的形式合法性。從《立法法》《地方組織法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》中有關(guān)協(xié)同立法的條款1可知，地方政府規(guī)章的協(xié)同立法在現(xiàn)行法律規(guī)范中規(guī)定得不甚統(tǒng)一，但通過(guò)法律適用的位階仍可一窺其端倪。首先，認(rèn)為《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《黃河保護(hù)法》作為特別法在適用上應(yīng)優(yōu)先于作為普通法的《立法法》和《地方組織法》的這種觀點(diǎn)并不可取。根據(jù)《立法法》第103條之規(guī)定，特別法優(yōu)于普通法適用的前提是均為同一制定機(jī)關(guān)制定的同類法律文本?！读⒎ǚā泛汀兜胤浇M織法》是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的憲法相關(guān)法，而《長(zhǎng)江保護(hù)法》是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的一般性法律。二者顯然不具備效力上的可比性。其次，認(rèn)為《地方組織法》中跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制可以為地方政府規(guī)章協(xié)同立法提供合法性證明的觀點(diǎn)也欠妥當(dāng)。一方面，地方政府間的協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制并不一定以協(xié)同制定地方政府規(guī)章的形式展開(kāi)，即便涉及立法活動(dòng)，地方政府以提案、起草、論證等主體形式參與協(xié)同立法已有空間，是否一定需要地方政府規(guī)章協(xié)同立法尚存疑；另一方面，根據(jù)《立法法》第103條中“新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”這一原則，兩則法條都誕生于兩部法律的最新修改，《立法法》修改于2023年3月13日，《地方組織法》修改于2022年3月11日，先后順序與適用情況不言自明。

其二，地方政府規(guī)章協(xié)同立法的必要性?！读⒎ǚā返?3、93條分別規(guī)定了制定地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍，在不考慮對(duì)設(shè)區(qū)的市、自治州的立法權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步限縮的前提下，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限差異主要體現(xiàn)在“地方性事務(wù)”與“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”上?！读⒎ǚā返?3條的“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”指既區(qū)別中央事務(wù)和地方事務(wù)，又區(qū)別地方人大和地方政府的事務(wù)。[6]（p17）一方面，從具體行政管理事項(xiàng)上看，“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”首先需屬于《憲法》第107條所列舉的本級(jí)政府的職權(quán)，而后才涉及是制定地方政府規(guī)章還是其他規(guī)范性文件的問(wèn)題。雖然同級(jí)地方人大和政府的職權(quán)在《憲法》第107條所列舉的類型上交集頗多，但在轉(zhuǎn)化為相應(yīng)立法權(quán)的過(guò)程中仍有明顯界分：“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”通常包括行政程序、行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)以及不涉及創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù)的有關(guān)社會(huì)秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理制度三類。[7]（p276）所謂具體行政管理事項(xiàng)絕非“一個(gè)可以放進(jìn)諸多政府規(guī)章的空框子”，[8]（p80）“不屬于具體行政管理的事項(xiàng)，而是屬于應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，則地方政府不能制定規(guī)章，而應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出地方性法規(guī)案，由本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)?！盵7]（p276）從中不難得出“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”在范圍上小于“地方事務(wù)”的結(jié)論。如果說(shuō)相關(guān)行政區(qū)域間的具體行政管理事項(xiàng)在協(xié)同上存在可能，基于管轄范圍的一致性，這種可能完全可被地方性法規(guī)的協(xié)同立法權(quán)限所囊括，是否還存在規(guī)章協(xié)同立法的剛性需求值得考慮。

其三，地方政府規(guī)章制定的保守性傾向。地方政府規(guī)章的制定所固有的保守性傾向同樣構(gòu)成了其不應(yīng)當(dāng)適用協(xié)同立法的重要理由。首先，這種保守性來(lái)源于地方政府規(guī)章完全禁止創(chuàng)制損益性規(guī)范?！读⒎ǚā返?3條明確規(guī)定：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，極大地削弱了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限。[9]（p125）地方政府規(guī)章協(xié)同立法在解決跨區(qū)域治理問(wèn)題時(shí)，幾乎沒(méi)有創(chuàng)制型立法的空間。其次，地方政府規(guī)章的制定有著嚴(yán)苛煩瑣的備案審查流程。《立法法》第109條對(duì)規(guī)章的備案程序作了明確規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案?！辫b于目前備案審查制度的不斷完善，對(duì)地方政府規(guī)章的備案審查正逐步從形式+寬松的備案審查往實(shí)質(zhì)+嚴(yán)格的備案審查發(fā)展，將面臨諸多備案審查“關(guān)卡”。事實(shí)上，實(shí)踐中的地方政府規(guī)章也展現(xiàn)出了逐漸“休眠”的趨勢(shì)，更遑論協(xié)同立法。

（二）納入地方立法性決定：區(qū)域協(xié)同立法形式載體之?dāng)U容

機(jī)會(huì)公平是區(qū)域協(xié)同立法的基本意涵。習(xí)近平總書(shū)記指出，“強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展不是搞平均主義，而是更注重發(fā)展機(jī)會(huì)公平、更注重資源配置均衡?！盵10]（p4-16）區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中，作為地理概念的“區(qū)域”與法律意義的“區(qū)域”并不完全重疊。針對(duì)某一特定區(qū)域事項(xiàng)，地理上覆蓋的行政區(qū)域并不完全具備地方立法權(quán)。那么是否意味著不具備地方性法規(guī)立法權(quán)限的地方主體自動(dòng)喪失了參與該區(qū)域協(xié)同立法的資格，進(jìn)而喪失了參與該區(qū)域協(xié)同治理的資格。

其一，區(qū)域協(xié)同立法的形式與實(shí)質(zhì)。從形式上看，區(qū)域協(xié)同立法以立法活動(dòng)為核心，不具備地方立法權(quán)的主體毫無(wú)疑問(wèn)地會(huì)被排除在區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)之外，但這種判斷在面對(duì)上述問(wèn)題時(shí)就頗顯無(wú)力了。事實(shí)上，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法性決定是立法活動(dòng)的重要組成部分。立法性決定“是一種具有對(duì)事情作出實(shí)體性規(guī)定和對(duì)行為作出規(guī)范的權(quán)力，這些規(guī)定或規(guī)范具有法律約束力”，[11]（p323）應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方人大的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位，采用地方人大決定的形式將不具備地方立法權(quán)的主體納入?yún)^(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程。以立法性決定的形式參與區(qū)域協(xié)同立法并不是對(duì)地方立法主體的進(jìn)一步擴(kuò)容，不具備地方立法權(quán)的主體也不會(huì)因此獲得地方立法權(quán)，而是在現(xiàn)行立法體制下，解決區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范與實(shí)際治理問(wèn)題矛盾沖突的一種合法渠道。

其二，以立法性決定參與協(xié)同立法的法律依據(jù)。探尋立法性決定能否參與協(xié)同立法，必須回到地方立法權(quán)，乃至地方人民代表大會(huì)制度之上，進(jìn)而無(wú)可回避地指向了《憲法》第104條即“重大事項(xiàng)決定權(quán)”。將地方人大的權(quán)力劃分為立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)以及重大事項(xiàng)決定權(quán)的方式最早可以追溯到1980年彭真在人大代表座談會(huì)上的講話。1《憲法》第2條第2款規(guī)定“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。無(wú)論是立法權(quán)還是重大事項(xiàng)決定權(quán)，其本質(zhì)上是一致的，是同一種權(quán)力的不同表現(xiàn)形式。與此同時(shí)，《立法法》第86條規(guī)定，“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)?！睆闹锌梢钥闯?，地方人民代表大會(huì)相比其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)優(yōu)位主要體現(xiàn)在其對(duì)地方特別重大事項(xiàng)的決定權(quán)上。因此，在面對(duì)切實(shí)立法需求的前提下，地方人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)作為對(duì)不具備地方立法權(quán)的地方主體參與區(qū)域協(xié)同立法與治理的一項(xiàng)補(bǔ)充性手段是可以證成的。

其三，以立法性決定參與協(xié)同立法的必要限制。我們要看到，地方人大及其常委會(huì)的決定權(quán)是一種臨時(shí)性決斷機(jī)制，不能取代地方立法權(quán)。[12]（p76）雖然決定權(quán)在功能上對(duì)立法權(quán)起到了補(bǔ)充作用，但立法權(quán)相較決定權(quán)來(lái)說(shuō)還是存在價(jià)值上的優(yōu)位。立法權(quán)的行使重在為國(guó)家權(quán)力與相對(duì)人之間設(shè)定“權(quán)力義務(wù)”對(duì)應(yīng)關(guān)系，決定權(quán)的行使并不涉及具體權(quán)力和義務(wù)的配置。[13]（p135）因此，在面對(duì)不具備地方立法權(quán)的地方主體參與區(qū)域協(xié)同立法時(shí)，必須采取審慎的態(tài)度，利用決定程序、權(quán)利義務(wù)設(shè)置、決定時(shí)效、適用對(duì)象等因素防止地方人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)被濫用與泛化。

（三）地方性事務(wù)中的可協(xié)同事項(xiàng)：區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限范圍之控制

區(qū)域協(xié)同立法，是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式，解決了因?yàn)樾姓^(qū)劃而形不成政策制度合力的問(wèn)題。[14]（p8）區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍能否涵蓋地方性法規(guī)制定的全部權(quán)限范圍是第三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)明確的是，不是所有的地方性法規(guī)所能規(guī)定的事項(xiàng)都是區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍，也不是所有的地方性事務(wù)都適合采用區(qū)域協(xié)同立法的形式加以規(guī)定。設(shè)區(qū)的市一級(jí)的地方性法規(guī)制定權(quán)限已經(jīng)被《立法法》明確限定，在此不作贅述，主要問(wèn)題是省級(jí)地方性法規(guī)的協(xié)同立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》第82條，省級(jí)地方性法規(guī)制定的權(quán)限范圍可概括為執(zhí)行性立法、特色性立法以及先行性立法三種，后兩種又可以被統(tǒng)稱為創(chuàng)制性立法。這兩種地方立法形式的可協(xié)同事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)分別論述。

其一，執(zhí)行性立法是區(qū)域協(xié)同立法適用的重點(diǎn)場(chǎng)域。形式上，執(zhí)行性地方立法的特點(diǎn)在于立法依據(jù)往往由上位法明確規(guī)定，即為法律、行政法規(guī)的執(zhí)行準(zhǔn)備條件、提供程序、細(xì)化裁量等，其合法性由上位法所供給，基本不存在合法性憂慮；實(shí)質(zhì)上，區(qū)域法治發(fā)展不協(xié)調(diào)的很大一部分原因來(lái)自各地方在執(zhí)行法律和行政法規(guī)的具體規(guī)定上產(chǎn)生的差異，這種差異借由法的指導(dǎo)作用進(jìn)一步傳導(dǎo)到公民的日常生活中，最終展現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)事實(shí)。執(zhí)行性立法領(lǐng)域的協(xié)同立法從中央—地方關(guān)系上看是維護(hù)法制統(tǒng)一的需要，從區(qū)域內(nèi)部關(guān)系上看更是化解區(qū)域內(nèi)糾紛、優(yōu)化區(qū)域法治環(huán)境的需要。

其二，創(chuàng)制性立法領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)同需要審慎考慮。創(chuàng)制性地方立法主要是指在沒(méi)有上位法具體依據(jù)的條件下進(jìn)行的地方立法活動(dòng)。由于缺乏明確依據(jù)，其合法性問(wèn)題需要審慎考慮。具體而言，首先需要考慮的是上位法為什么沒(méi)有就特定事項(xiàng)作出規(guī)定，要看法律是原本就認(rèn)為不應(yīng)規(guī)定，還是有意不作規(guī)定，或是無(wú)意造成的疏漏。[15]（p43）如果上位法認(rèn)為不應(yīng)規(guī)定，則基本屬于公民自由的事項(xiàng)，或應(yīng)由道德規(guī)范進(jìn)行限制的事項(xiàng)，協(xié)同立法同樣不宜規(guī)定；如果是上位法有意不作規(guī)定，其有可能屬于地方特有的特殊事項(xiàng)，不宜由中央統(tǒng)一規(guī)定，例如市政、環(huán)保、教育、科學(xué)、文旅、衛(wèi)生、體育等行政管理事項(xiàng)可基于地方共有條件與特色結(jié)合區(qū)域內(nèi)客觀現(xiàn)實(shí)環(huán)境進(jìn)行協(xié)同立法，對(duì)于沒(méi)有切實(shí)協(xié)同需求的地方特色事項(xiàng)不能憑空創(chuàng)造需求；如果是上位法由于疏漏未能及時(shí)規(guī)定，則應(yīng)鼓勵(lì)以區(qū)域協(xié)同立法的形式先行先試。1

其三，以授權(quán)立法形式在特定區(qū)域突破既有協(xié)同立法權(quán)限范圍。授權(quán)立法制度是我國(guó)立法制度的重要組成部分，將其納入?yún)^(qū)域協(xié)同立法框架是為了應(yīng)對(duì)社會(huì)生活的不斷復(fù)雜化與專業(yè)化，但其適用條件同樣需要進(jìn)一步明確。一是立法尚且缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)積累，需先進(jìn)行試驗(yàn)立法才可能出現(xiàn)授權(quán)立法；二是立法內(nèi)容單一且專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)可以授權(quán)立法；三是立法主體時(shí)間不夠且授權(quán)其他主體立法并無(wú)不妥時(shí)，可授權(quán)立法；四是應(yīng)各自體現(xiàn)特色或特殊的非統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)可授權(quán)立法。[16]（p107-108）結(jié)合這四種情況，專業(yè)型授權(quán)、臨時(shí)型授權(quán)及特色型授權(quán)立法的權(quán)限范圍應(yīng)限縮在《立法法》所規(guī)定的相應(yīng)制定主體權(quán)限之內(nèi)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于“試驗(yàn)田”型的授權(quán)立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)如何把握。首先，無(wú)論何種形式的授權(quán)型協(xié)同立法，不能突破《立法法》第11、12條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。其次，在法律保留限制的基礎(chǔ)上，由于作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域法治建設(shè)的新實(shí)踐，協(xié)同立法并非立法主體間的簡(jiǎn)單合作，[17]（p166）可考慮在有利于促進(jìn)區(qū)域合作的情況下，在超出已有立法事項(xiàng)范圍而又需要協(xié)同立法時(shí)，通過(guò)立法授權(quán)方式，授予如經(jīng)濟(jì)特區(qū)等地區(qū)以更多更大的權(quán)限進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法。

二、從“本行政區(qū)域”到“有關(guān)區(qū)域”：區(qū)域協(xié)同立法的效力外溢

《立法法》第83條將區(qū)域協(xié)同立法效力范圍表述為“本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”。本行政區(qū)域指代的是省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所在的行政區(qū)域。然而“有關(guān)區(qū)域”的法律意涵則不清晰：“有關(guān)”是指與所制定之法所涉及的內(nèi)容有關(guān)，還是指與本行政區(qū)域有關(guān)，抑或是與參與區(qū)域協(xié)同立法的其他立法主體有關(guān)指向不明。無(wú)論如何，對(duì)“有關(guān)區(qū)域”的認(rèn)識(shí)須從對(duì)“本行政區(qū)域”的充分理解開(kāi)始。

（一）“本行政區(qū)域”：區(qū)域協(xié)同立法效力的理論空間

區(qū)域協(xié)同立法的效力范圍從根本上取決于區(qū)域協(xié)同立法作為一種特殊地方立法形式在我國(guó)現(xiàn)行立法體制中的地位。我國(guó)在《憲法》以及包括《立法法》《地方組織法》等在內(nèi)的憲法相關(guān)法的規(guī)定下，形成了“統(tǒng)一而又分層次”的立法體制。[18]（p296-318）不同法規(guī)范形式的效力范圍往往與其在立法體制中所處的位置息息相關(guān)。結(jié)合新時(shí)期“國(guó)家治理任務(wù)的極度復(fù)雜性、高度分散性、地方差異性和歷史延伸性，必然折射出不同的居民生活要求、社會(huì)治理特點(diǎn)與地方立法需求”。[19]（p77）因此，區(qū)域協(xié)同立法在我國(guó)立法體制中的定位對(duì)劃定區(qū)域協(xié)同立法的效力范圍尤為重要。

其一，區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)仍是地方立法。第83條處于《立法法》第四章第一節(jié)，即地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。應(yīng)當(dāng)肯定區(qū)域協(xié)同立法概念，完全符合地方立法的法定要件，在本質(zhì)上是一種地方立法，[20]（p142）有別于全國(guó)人大及其常委會(huì)所進(jìn)行的中央立法行為，區(qū)域協(xié)同立法只是地方立法概念的一個(gè)全新形式?！读⒎ǚā穼?duì)地方立法的規(guī)定是以地方立法的載體，即地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及規(guī)章作為線索排布的。第80條至第84條是對(duì)制定地方性法規(guī)的具體規(guī)定，第83條處在其中，并以“可以協(xié)同制定地方性法規(guī)”的形式明確規(guī)定了其立法活動(dòng)的指向是地方性法規(guī)。

其二，區(qū)域協(xié)同立法是普通性地方立法。從法律體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)上看，當(dāng)前我國(guó)地方立法行為的指向可歸納為三種：普通性地方立法、變通性地方立法、授權(quán)性地方立法。區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)歸入“普通地方立法”概念范疇。原因有二。一方面，變通性地方立法與授權(quán)性地方立法分別以民族區(qū)域自治制度和經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度為出發(fā)點(diǎn)，是根據(jù)保證民族自治地方自治機(jī)關(guān)充分實(shí)行自治權(quán)的原則以及先行先試、引領(lǐng)示范原則所展開(kāi)的特殊地方活動(dòng)。區(qū)域協(xié)同立法無(wú)論是出發(fā)點(diǎn)抑或是所依據(jù)的法律原則都與之不符。另一方面，區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)沒(méi)有超出“普通地方立法”的范疇。在立法權(quán)限上，區(qū)域協(xié)同立法的法定權(quán)限完全處在地方性法規(guī)制定權(quán)限的內(nèi)涵中，甚至由于對(duì)其加入了“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”的限制性規(guī)定，其立法權(quán)限反而可能進(jìn)一步限縮。

其三，“本行政區(qū)域”是地方性法規(guī)的固有效力范圍。從立法載體上看，區(qū)域協(xié)同立法的載體是嚴(yán)格意義上的地方性法規(guī)，其制定程序和適用范圍一般遵循制定主體與適用范圍的同一性。地方性法規(guī)的空間效力是指地方性法規(guī)制定出臺(tái)后，在什么空間范圍內(nèi)具有法律效力，與地方性法規(guī)的對(duì)人效力和時(shí)間效力共同構(gòu)成地方性法規(guī)作為一種法律規(guī)則現(xiàn)象存在、變更和消滅的制度基礎(chǔ)。[21]（p38）有學(xué)者把地方性法規(guī)的空間效力分為“整體效力”“局部效力”“特定效力”和“區(qū)外效力”，[22]（p67）其中，整體效力是地方性法規(guī)空間效力的固有屬性，即效力范圍與制定主體的管轄范圍一致，合理解釋了第83條“本行政區(qū)域”的范圍。

（二）“有關(guān)區(qū)域”與“本行政區(qū)域”的分殊

“有關(guān)區(qū)域”是第83條新增的法律概念，對(duì)其的解釋將直接影響區(qū)域協(xié)同立法的效力范圍。“有關(guān)區(qū)域”不是憑空產(chǎn)生的，其界定要從分析其與相關(guān)聯(lián)法律概念的關(guān)系入手。

其一，“有關(guān)區(qū)域”可以作為“本行政區(qū)域”的下位概念。將“有關(guān)區(qū)域”作為“本行政區(qū)域”的下位概念主要基于協(xié)同立法事項(xiàng)所涉空間范圍與制定機(jī)關(guān)的管轄范圍不絕對(duì)重合的實(shí)際情況。具體表現(xiàn)為特定立法主體為了解決轄區(qū)內(nèi)某一事項(xiàng)通過(guò)協(xié)同立法制定的地方性法規(guī)只在其管轄范圍內(nèi)的部分行政區(qū)域或者特定行政區(qū)域內(nèi)適用，而在轄區(qū)內(nèi)其他與該事項(xiàng)無(wú)關(guān)的行政區(qū)劃內(nèi)禁止適用。例如，深圳、廈門、珠海和汕頭在沒(méi)有擴(kuò)容之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)只能在這四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的局部或特定范圍內(nèi)生效。[23]（p1）這里“有關(guān)區(qū)域”實(shí)際上發(fā)揮了地方性法規(guī)的局部效力或特定效力。這樣的一般理解具有明確清晰的法律依據(jù)，并沒(méi)有突破一般意義上的地方性法規(guī)的效力范圍。

其二，“有關(guān)區(qū)域”可以作為“本行政區(qū)域”的平行概念。對(duì)“有關(guān)區(qū)域”進(jìn)一步的解釋即“進(jìn)行協(xié)同立法的人大及其常委會(huì)的共同區(qū)域”。[24]（p20-30）也就是說(shuō)，協(xié)同制定的地方性法規(guī)可超出制定機(jī)關(guān)所管轄的行政區(qū)域進(jìn)而在其他參與協(xié)同立法的地區(qū)所管轄的行政區(qū)域進(jìn)行交叉適用，從而相互產(chǎn)生法律效力。區(qū)域協(xié)同立法使地方性的法律規(guī)范或某些條款具有溢出效應(yīng)，可在多省、市的行政區(qū)域范圍內(nèi)同時(shí)發(fā)生作用。從形式上看，這似乎打破了我國(guó)現(xiàn)行立法體制的基本規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)試圖橫向鏈接，構(gòu)建中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的合作關(guān)系，如此難免讓人擔(dān)憂地方立法機(jī)關(guān)聯(lián)合自立山頭，出現(xiàn)脫離中央縱向監(jiān)督約束的勢(shì)頭。[25]（p21）

其三，“有關(guān)區(qū)域”可以作為協(xié)同事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)概念。“有關(guān)區(qū)域”的第三種可能含義則更具突破性，即作為協(xié)同事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)概念，“有關(guān)區(qū)域”的效力范圍可以達(dá)至該協(xié)同立法全部制定機(jī)關(guān)之外，但與該協(xié)同事項(xiàng)有關(guān)的主體所管轄的范圍。此種解釋針對(duì)的典型情況是特定跨區(qū)域性問(wèn)題，該區(qū)域內(nèi)只有部分地方參與了協(xié)同立法，沒(méi)有參與協(xié)同立法的地方能不能就該協(xié)同事項(xiàng)參照適用其他地方所制定的地方性法規(guī)問(wèn)題。對(duì)這類問(wèn)題大致可以分兩類，一是地區(qū)因不具備地方立法權(quán)而沒(méi)能參加協(xié)同立法的，該地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)以人大決定的形式自行決定其他地方立法機(jī)關(guān)協(xié)同制定的地方性法規(guī)能否在本行政區(qū)域內(nèi)參照適用；二是由于協(xié)調(diào)問(wèn)題，未能達(dá)成立法一致，有權(quán)參與協(xié)同立法但最終沒(méi)有參加的，此時(shí)，應(yīng)充分尊重并保障平行的地方各級(jí)人大之間的獨(dú)立性，作不能適用的解釋。

（三）從“本行政區(qū)域”到“有關(guān)區(qū)域”：區(qū)域協(xié)同立法的效力外溢之理?yè)?jù)

當(dāng)面對(duì)“有關(guān)區(qū)域”這一概念時(shí)，地方性法規(guī)的整體效力理論的解釋力不夠充分。區(qū)域協(xié)同立法的成果使得地方性法規(guī)的效力范圍產(chǎn)生了外溢，協(xié)同立法成果能否在制定主體管轄空間之外的某些區(qū)域生效，必須回到地方性法規(guī)是否具有“區(qū)外效力”這一問(wèn)題。

其一，《立法法》對(duì)地方性法規(guī)的空間效力沒(méi)有做出一般性規(guī)定?！读⒎ǚā返?0、81條分別規(guī)定了省市兩級(jí)地方性法規(guī)的產(chǎn)生程序和方式，但沒(méi)有明確省級(jí)地方性法規(guī)的空間效力，說(shuō)明其對(duì)地方性法規(guī)的空間效力持開(kāi)放性的法理立場(chǎng)，只要沒(méi)有特殊限制，地方性法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要法律形式，與法律、行政法規(guī)的空間效力范圍是一致的。地方性法規(guī)不僅能在制定地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)域內(nèi)有效，在其他行政區(qū)域也需要得到執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的尊重，其他行政區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人也不得隨意違反。[26]（p122-123）在實(shí)踐中，部分地方性法規(guī)在開(kāi)頭處會(huì)以“在本行政區(qū)域”內(nèi)適用作出限制性規(guī)定，需要注意的是，這種主動(dòng)將效力范圍限定在本行政區(qū)域內(nèi)的做法一方面是基于立法事項(xiàng)確有地方獨(dú)特性之事實(shí)，另一方面也是基于地方立法的保守主義傾向，并不意味著這種效力范圍的特殊限定是地方性法規(guī)的法定義務(wù)，事實(shí)上很多地方性法規(guī)并沒(méi)有把“在本行政區(qū)域內(nèi)生效”作為其空間效力的一般性原則，而是采用了“留白”方式。

其二，地方立法權(quán)與全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)本質(zhì)上具有同一性。地方立法權(quán)的本質(zhì)是由地方人大及其常委會(huì)行使的國(guó)家立法權(quán)。作為嚴(yán)格的單一制國(guó)家，國(guó)家權(quán)力的基本屬性是不可分割性，即不存在嚴(yán)格意義上的“地方主權(quán)”。即便是人民在地方各級(jí)人民代表大會(huì)中所行使的仍然是完整的國(guó)家權(quán)力，另外《地方組織法》第2條第1款同樣規(guī)定了“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)僅“國(guó)家”二字之差，含義卻大不相同，該條款同樣印證了地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使的是不可分割的國(guó)家權(quán)力。由此，地方性法規(guī)的制定權(quán)和全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的權(quán)力在本質(zhì)上是同一的，即統(tǒng)一的國(guó)家立法權(quán)，由此，從權(quán)力運(yùn)行邏輯上看，地方性法規(guī)的效力范圍至少在上限方面與法律一致。

其三，協(xié)同行為事實(shí)上使得地方立法的效力產(chǎn)生了外溢。我們對(duì)法規(guī)范效力范圍的通常判斷是其應(yīng)當(dāng)與制定機(jī)關(guān)所管轄的范圍一致。細(xì)究產(chǎn)生這種理解的原因，在于這種一致模式能夠最大限度地保障民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，即在該模式下，其效力范圍內(nèi)的全部民主性要素通過(guò)與之范圍一致的人民代表大會(huì)制度得到了充分表達(dá)，立法權(quán)力主體與受該法管轄的權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。但就區(qū)域協(xié)同立法而言，即便可以找出各種不應(yīng)當(dāng)跨區(qū)域適用的理由，也應(yīng)看到“統(tǒng)一協(xié)同，分別立法”的協(xié)同立法形式由于協(xié)同行為的介入，立法中的民主要素事實(shí)上已經(jīng)跨越了本行政區(qū)域的限制，即所立之法已經(jīng)事實(shí)上超出了本行政區(qū)域內(nèi)的民意表達(dá)。因此，區(qū)域協(xié)同立法實(shí)質(zhì)上仍是一種跨區(qū)域的適用，立法所基于的意思表示已經(jīng)經(jīng)過(guò)跨主體間的交流甚至妥協(xié)。由此，雖然《立法法》并未主動(dòng)說(shuō)明區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生的地方性法規(guī)是否在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍的法律效力，但至少地方性法規(guī)可以因制定主體的外溢而具有跨區(qū)域適用的法律效力，一旦涉及協(xié)同立法區(qū)域?qū)Ρ拘姓^(qū)域外的立法機(jī)關(guān)的相同或相似立法進(jìn)行執(zhí)法和司法適用時(shí)，必然會(huì)默認(rèn)彼此的適用效力。

三、“協(xié)同立法工作機(jī)制”：區(qū)域協(xié)同立法的程序增生

《立法法》第83條以“協(xié)同立法工作機(jī)制”作為區(qū)域協(xié)同立法的執(zhí)行機(jī)制，是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的程序性限制。協(xié)同立法工作機(jī)制雖然未在《立法法》《地方組織法》中被明確細(xì)化，但其必然依托于既有地方立法程序而存在，可以被認(rèn)為是既有地方立法程序的增生程序。焦點(diǎn)在于這種程序上的增生在法律上有何種內(nèi)涵，以及對(duì)既有地方立法機(jī)制產(chǎn)生了哪些影響。

（一）“協(xié)同立法工作機(jī)制”的法律屬性

“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”在《地方組織法》與《立法法》的新修訂中以法律概念的形式出現(xiàn)，但并未得到完備的規(guī)定。雖然如此，“協(xié)同立法工作機(jī)制”規(guī)定性的來(lái)源仍無(wú)法超脫一般法律概念的范圍。究其根本，協(xié)同不構(gòu)成一種權(quán)力，而是權(quán)力的行使方式。所謂權(quán)力“是一個(gè)人或一部分人具有強(qiáng)加于他人的一種強(qiáng)制力”，[27]（p631）是“一種不顧阻力而實(shí)現(xiàn)人們意志的可能性，或者說(shuō)是一種對(duì)別人行為產(chǎn)生預(yù)期影響的能力”。[28]（p131）無(wú)論基于強(qiáng)制說(shuō)還是能力說(shuō)，在協(xié)同立法的場(chǎng)域內(nèi)，立法都是規(guī)范意義上的權(quán)力行為，居于核心地位；而協(xié)同行為是權(quán)力行使的方式，從屬于立法這一權(quán)力行為。立法是協(xié)同的目的。脫離協(xié)同行為，立法仍是一項(xiàng)無(wú)須證明的權(quán)力，而協(xié)同行為如果脫離立法這一主體性行為，協(xié)同立法將會(huì)喪失主體性功能。但需要注意的是，作為權(quán)力行使方式的協(xié)同行為即便不是權(quán)力行為，也并不意味著其不需要規(guī)范層面的約束，限制權(quán)力的行使方式同樣是法治社會(huì)限制權(quán)力的重要手段。

其一，區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制不影響各立法主體的獨(dú)立法律地位。從區(qū)域協(xié)同立法主體間的協(xié)同剛性來(lái)看，《立法法》第83條將“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”作為規(guī)范各主體的工作機(jī)制，這種工作機(jī)制在實(shí)踐中以區(qū)域合作協(xié)議和區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議為代表。區(qū)域合作協(xié)議當(dāng)下仍面臨著正當(dāng)性詰問(wèn)，集中表現(xiàn)為區(qū)域合作協(xié)議“地位不明、缺乏法律依據(jù)、締結(jié)主體復(fù)雜、不符合立法程序等問(wèn)題”。[29]（p175-177）與之類似，區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議制度也缺乏規(guī)范性支持。[30]（p123）遑論學(xué)界尚存爭(zhēng)議，即便兩者都可以在規(guī)范性上被“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”所概括，從地方立法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，此類協(xié)同工作機(jī)制也往往發(fā)生在立法程序的前端，也即立法計(jì)劃的形成、草案起草與聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)階段，由于其并不涉及具體法規(guī)案的審議、表決與通過(guò)等排他性權(quán)力的協(xié)同，這種工作機(jī)制先天就存在剛性不足的問(wèn)題，并不會(huì)和區(qū)域內(nèi)各地方立法主體的立法獨(dú)立地位相抵牾。

其二，區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制是協(xié)同工作機(jī)制和立法工作機(jī)制的集合。對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”的規(guī)范闡釋在學(xué)界尚未達(dá)成統(tǒng)一，其既可以是組織機(jī)構(gòu)、立法程序和立法實(shí)施等層面組成的區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行與保障機(jī)制；[31]（p82）也可以是區(qū)域協(xié)同立法工作系統(tǒng)各部分相互作用的過(guò)程和方式，這種相互連接以某種機(jī)理為基礎(chǔ)。[32]（p38）無(wú)論采用何種闡釋方法，有一點(diǎn)是肯定的，即區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制是協(xié)同工作機(jī)制與立法工作機(jī)制的集合。這意味著其既要作為立法工作機(jī)制受《憲法》《立法法》的嚴(yán)格規(guī)范，又要作為協(xié)同工作機(jī)制在協(xié)同層面保持其開(kāi)放性，采用盡可能多元的形式豐富協(xié)同的方式方法，達(dá)成協(xié)調(diào)之目的。

其三，區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制是具有區(qū)域特色的集合。《立法法》第83條所規(guī)定的“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”并不意味著在全國(guó)范圍內(nèi)都要建立一套完全統(tǒng)一的工作機(jī)制。我國(guó)各區(qū)域內(nèi)部乃至各區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然地理?xiàng)l件以及社會(huì)歷史發(fā)展等領(lǐng)域具有非常顯著的差異，因此，各地對(duì)區(qū)域協(xié)同立法中協(xié)同機(jī)制的需求和所面臨的主要問(wèn)題大相徑庭，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自實(shí)際情況建立切實(shí)可行的協(xié)同立法工作機(jī)制。[33]（p18）需要注意的是，建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制所要遵循的基本原則應(yīng)當(dāng)是一致的，必須在保障各方獨(dú)立立法地位的基礎(chǔ)上，基于平等協(xié)商、共同參與的基本原則加以規(guī)范。

（二）前置抑或嵌入：“協(xié)同立法工作機(jī)制”的作用方式

“協(xié)同立法工作機(jī)制”是協(xié)同機(jī)制與立法機(jī)制的集合。協(xié)同關(guān)系與立法的權(quán)力運(yùn)行在整個(gè)協(xié)同立法程序中緊密相關(guān)。就立法程序而言，立法程序是立法權(quán)運(yùn)行的過(guò)程，立法權(quán)是一項(xiàng)綜合性的權(quán)力，是由一系列子權(quán)力所構(gòu)成的權(quán)力綜合體，至少包括立法提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)和公布權(quán)等四種程序性子權(quán)力。[34]（p111-112）還有學(xué)者認(rèn)為，程序立法權(quán)是指立法必須經(jīng)過(guò)的法定程序，包括立法提案權(quán)、立法審議權(quán)、立法聽(tīng)證權(quán)、立法表決權(quán)、立法公布權(quán)、立法公決權(quán)等內(nèi)容。[35]（p15）可以看出無(wú)論采取何種歸納方式，立法權(quán)行使都是多種程序性子權(quán)力接續(xù)的過(guò)程。問(wèn)題的關(guān)鍵在于當(dāng)協(xié)同介入既有的地方立法程序時(shí)，是前置行為還是完整地嵌入整個(gè)地方立法程序。

其一，協(xié)同工作不僅僅是立法的前置工作。現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法往往以“統(tǒng)一協(xié)同，分別立法”形式展開(kāi)，因此產(chǎn)生了協(xié)同立法工作機(jī)制中協(xié)同行為先于立法行為的錯(cuò)誤判斷。如湖北形成了以區(qū)域協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議制度為基礎(chǔ)，通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，采取多種形式加強(qiáng)溝通聯(lián)系，同步或聯(lián)合開(kāi)展立法調(diào)研、立法論證、法規(guī)起草、審議表決、法規(guī)實(shí)施監(jiān)督等工作，以打破行政壁壘，形成整體合力這一實(shí)踐進(jìn)路。因此，協(xié)同行為絕不僅僅出現(xiàn)在立法調(diào)研、立法論證等立法的前置環(huán)節(jié)，而是貫穿了法規(guī)制定乃至法規(guī)實(shí)施與監(jiān)督的全過(guò)程。

其二，協(xié)同行為介入地方立法程序的深度與廣度。根據(jù)《立法法》第87條，地方立法程序應(yīng)參照全國(guó)人大及其常委會(huì)立法程序的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定。這給予了地方立法程序一定的靈活性。實(shí)踐中各地方立法主體普遍制定了立法實(shí)施條例或?qū)嵤┺k法來(lái)規(guī)定地方立法程序?，F(xiàn)有的地方立法程序一般可以分為：立法計(jì)劃的形成、立法草案的起草、法案的提出、法案的審議、法案的表決與通過(guò)、法案的報(bào)批與公布、法規(guī)規(guī)章的解釋等主要環(huán)節(jié)。但這些規(guī)定顯然無(wú)法提前預(yù)料協(xié)同立法所帶來(lái)的關(guān)于協(xié)同程序與立法程序相交織的復(fù)雜局面。協(xié)同行為融入立法程序的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就在于其介入立法程序的起止階段與融合度。換言之，協(xié)同產(chǎn)生于立法階段的何處，是參與立法活動(dòng)從計(jì)劃到解釋乃至修改、廢止的全過(guò)程還是從某一特定程序開(kāi)始介入到某一特定程序退出。

其三，協(xié)同行為應(yīng)當(dāng)嵌入?yún)f(xié)同立法工作體系的全過(guò)程。區(qū)域協(xié)同立法的一個(gè)重要目的在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治的協(xié)調(diào)發(fā)展，立法只是區(qū)域法治的一個(gè)方面，在立法環(huán)節(jié)之后協(xié)同行為應(yīng)當(dāng)被延續(xù)。首先，法律的生命在于實(shí)施，區(qū)域協(xié)同立法的生命力在于實(shí)現(xiàn)法規(guī)實(shí)施一體化，區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提，但協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)有賴于協(xié)同執(zhí)法活動(dòng)。其次，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，必須堅(jiān)持法規(guī)的協(xié)同宣傳活動(dòng)，把全民普法和全民守法作為區(qū)域協(xié)同立法的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作。最后，協(xié)同立法監(jiān)督有助于防止區(qū)域任性立法、越權(quán)立法。[36]（p10）區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)主體要做好法律法規(guī)實(shí)施的協(xié)同監(jiān)督，對(duì)實(shí)施情況開(kāi)展協(xié)同執(zhí)法檢查，相對(duì)統(tǒng)一區(qū)域間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，合理分配跨行政區(qū)域主體的協(xié)同執(zhí)法責(zé)任，不斷完善法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件監(jiān)督制度體系，確保區(qū)域協(xié)同立法成果的有效實(shí)施。

（三）“協(xié)同立法工作機(jī)制”與立法程序的銜接

區(qū)域協(xié)同立法是具有嚴(yán)格規(guī)范意義的立法行為。協(xié)同行為在立法過(guò)程的不同階段應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法子權(quán)力的不同性質(zhì)采取不同形式，針對(duì)部分立法環(huán)節(jié)采取聯(lián)合的形式發(fā)揮積極意義；針對(duì)某些嚴(yán)格意義上的權(quán)力行為，應(yīng)充分尊重地方立法的獨(dú)立性，采取同步形式保障其“依法立法”“民主立法”的根本實(shí)現(xiàn)。

其一，協(xié)同行為的基本表現(xiàn)形式與地方立法程序。在實(shí)踐中，協(xié)同方式往往表現(xiàn)為聯(lián)合與同步兩個(gè)基本面向，聯(lián)合即多方作為共同主體統(tǒng)一開(kāi)展特定工作并在工作內(nèi)容上相對(duì)保持一致；同步即主體獨(dú)立開(kāi)展工作的前提下在形式與時(shí)間上同步。協(xié)同的方式會(huì)在立法程序的不同階段產(chǎn)生變化，其線索來(lái)自立法權(quán)行使主體的強(qiáng)制規(guī)范性。地方立法程序一般指省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的人大及人民政府在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過(guò)程中必須遵循的步驟與方法。[37]（p71）現(xiàn)行的地方性法規(guī)的立法程序一般由所在地人民代表大會(huì)創(chuàng)制。以武漢市為例，地方性法規(guī)的立法程序由2001年出臺(tái)的《武漢市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)辦法》予以規(guī)定，主要程序包括：制定地方性法規(guī)的計(jì)劃、地方性法規(guī)草案的起草、地方性法規(guī)案的提出、地方性法規(guī)的審議和通過(guò)、地方性法規(guī)的報(bào)批和公布以及地方性法規(guī)解釋等。

其二，同步行為的程序性空間。當(dāng)協(xié)同融入立法，有必要對(duì)協(xié)同介入的程序性對(duì)象予以區(qū)分。一部分程序性權(quán)力是具有排他性的，只能同步不能聯(lián)合。所謂排他性指對(duì)權(quán)力的行使主體具有絕對(duì)的規(guī)定，權(quán)力行使過(guò)程中不存在多主體聯(lián)合的可能。例如：提案權(quán)，各地地方立法實(shí)施辦法都對(duì)提案的主體作出了嚴(yán)格規(guī)定；審議權(quán)，各地地方立法實(shí)施辦法一般對(duì)審議主體和程序會(huì)作嚴(yán)格規(guī)定，無(wú)論是人民代表大會(huì)會(huì)議審議權(quán)、有關(guān)專門委員會(huì)的先行審議權(quán)、各代表團(tuán)的審議權(quán)，還是會(huì)議主席團(tuán)和會(huì)議主席團(tuán)召集的各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議的審議權(quán)都沒(méi)有協(xié)同行為的合法性基礎(chǔ)，地方人大常委會(huì)審議和通過(guò)的地方性法規(guī)草案的審議主體和程序雖在具體主體上有所不同，但同樣沒(méi)有區(qū)域協(xié)同審議的合法性可能；表決權(quán)，行使主體一般嚴(yán)格限制為大會(huì)全體代表與常務(wù)委員會(huì)全體組成人員，明確杜絕了區(qū)域協(xié)同之可能；報(bào)批權(quán)與公布權(quán)，各地一般也都作出了明確的排他性規(guī)定。以上排他性規(guī)定從根本上是對(duì)多主體聯(lián)合行使權(quán)力的否定性規(guī)定，在以上階段采取同步形式進(jìn)行協(xié)同更為合理。

其三，聯(lián)合行為的程序性空間。還有一部分立法的程序性權(quán)力是具備聯(lián)合之可能的。例如：制定立法計(jì)劃，雖然主體是各地人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，但制定前的建議以及調(diào)研環(huán)節(jié)實(shí)際上為區(qū)域協(xié)同行為的介入提供了一定空間；又如草案的起草，其主體一般為各地人民政府和人大有關(guān)的專門委員會(huì)，但委托有關(guān)部門、組織或者專家起草以及草案起草過(guò)程中的深入調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)都為區(qū)域協(xié)同留出了空間。在這些立法程序中，參與主體的開(kāi)放性為多主體的聯(lián)合行為提供了廣闊的空間。究其原因在于立法計(jì)劃、草案起草等行為對(duì)權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生與變更不具備直接影響力。法律規(guī)范對(duì)其主體進(jìn)行較為開(kāi)放的規(guī)定，為以“聯(lián)合”為代表的深入?yún)f(xié)同提供了規(guī)范土壤。由此可見(jiàn)，區(qū)域協(xié)同介入地方立法程序的合法性在規(guī)范上并非絕無(wú)空間，而是需要根據(jù)地方立法規(guī)范，將協(xié)同行為與立法行為加以區(qū)分，進(jìn)而考察不同種類的協(xié)同行為在地方立法權(quán)運(yùn)行的不同階段的介入可能。

余論

“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。”[38]（p100）立好法律這個(gè)治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩，需要妥善處理一系列復(fù)雜的關(guān)系。[39]（p50）對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的法教義學(xué)闡釋的過(guò)程，是一個(gè)以法律條文為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)解釋、規(guī)范續(xù)造和體系化三個(gè)相互獨(dú)立但又前后相連的環(huán)節(jié)展開(kāi)規(guī)范性研究的過(guò)程。對(duì)“法秩序之規(guī)范、問(wèn)題解答或決定的批判標(biāo)準(zhǔn)只能源自現(xiàn)存的法秩序本身”。[40]（p76）法教義學(xué)闡釋的目的在于建構(gòu)一個(gè)以現(xiàn)行法律規(guī)范為核心的規(guī)范體系。這既是回望過(guò)去，對(duì)業(yè)已存在的相關(guān)法律規(guī)范展開(kāi)解釋；也是著眼現(xiàn)在，就現(xiàn)行法律規(guī)范與歷史實(shí)踐的適應(yīng)性作出批判；更是放眼未來(lái)，以法學(xué)續(xù)造和體系建構(gòu)以期為區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展和規(guī)范提供一些智識(shí)。

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[38]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

[39]趙一單.依法立法原則的法理闡釋——基于法教義學(xué)的立場(chǎng)[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2020，（5）.

[40][德]卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛(ài)娥，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003.

責(zé)任編輯" "王" "京

作者簡(jiǎn)介：江國(guó)華（1970—），男，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授（湖北武漢，430072）；姚晗（1993—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生（湖北武漢，430072）。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“法律制度實(shí)施效果評(píng)估體系研究”（16JZD011）。

1參見(jiàn)《立法法》第83條；《地方組織法》第10條、第49條、第80條；《長(zhǎng)江保護(hù)法》第6條。

11980年4月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真在省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上談到地方人大常委會(huì)的工作時(shí)，把地方人大的職權(quán)概括為立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。

1法工委曾指出：“為發(fā)揮地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用，應(yīng)當(dāng)允許地方在合理范圍內(nèi)先行探索，逐步形成行之有效的經(jīng)驗(yàn)，既解決實(shí)踐急需，又為下一步修改完善國(guó)家法律提供實(shí)踐依據(jù)?！眳⒁?jiàn)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，2022年第1號(hào)，第247頁(yè)。