政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù):融資模式、實(shí)踐問題與建議

摘" "要：開展海洋生態(tài)修復(fù)是落實(shí)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目正外部性強(qiáng)、投資大、回報(bào)少，應(yīng)由政府主導(dǎo)實(shí)施。在當(dāng)前政府財(cái)政支出壓力較大、商業(yè)銀行支持有限的背景下，政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施，恰能發(fā)揮服務(wù)重大戰(zhàn)略、補(bǔ)齊商業(yè)性金融短板的職能作用。本文總結(jié)了金融與海洋經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)的方式方法以及支持海洋生態(tài)修復(fù)路徑等現(xiàn)有研究成果，通過國內(nèi)具體案例分析了金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的有益經(jīng)驗(yàn)，針對政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目工作實(shí)踐中遇到的困難和問題，提出加強(qiáng)部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善項(xiàng)目方案和手續(xù)、加強(qiáng)企業(yè)市場化運(yùn)作、優(yōu)化金融產(chǎn)品和服務(wù)、健全融資擔(dān)保機(jī)制、加大政策保障力度等建議，以暢通政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的渠道。

關(guān)鍵詞：海洋經(jīng)濟(jì);藍(lán)色金融;政策性銀行;生態(tài)環(huán)境;資源開發(fā)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.11.004

中圖分類號：F832" " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " "文章編號：1003-9031（2024）11-0040-09

一、引言

我國是一個(gè)海洋大國，主張管轄海域面積300萬平方公里，擁有超1.8萬公里的大陸海岸線①。隨著海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平提升，海洋生態(tài)環(huán)境難以避免遭到污染和破壞。因此，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，開展海洋生態(tài)修復(fù)，是維護(hù)海洋生物多樣性、及時(shí)應(yīng)對海洋污染和生態(tài)退化、確保海洋資源合理開發(fā)與利用的重要措施，也是實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。2016至2023年，我國以空前的力度推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)，中央財(cái)政支持沿海城市實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)、海岸帶保護(hù)修復(fù)工程、紅樹林保護(hù)修復(fù)等175個(gè)海洋生態(tài)修復(fù)重大項(xiàng)目，累計(jì)投入財(cái)政資金252.8億元，增強(qiáng)了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善①。

為保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境，有關(guān)部門積極探索制度改革，出臺一系列政策措施，鼓勵社會資本和金融機(jī)構(gòu)支持海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目。2017年，國家發(fā)展和改革委員會與國家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，要求加快海洋經(jīng)濟(jì)投融資體制改革，鼓勵和引導(dǎo)金融資金和民間資本進(jìn)入海洋領(lǐng)域，建立各類投資主體廣泛參與海洋產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)基金。2018年，中國人民銀行、國家海洋局等八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求金融機(jī)構(gòu)“在風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下，改進(jìn)和加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)，推動海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變”。同年，國家海洋局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合出臺了《關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》，雙方將積極探索海洋領(lǐng)域投融資體制機(jī)制和模式創(chuàng)新，通過農(nóng)業(yè)政策性金融重點(diǎn)支持包括海洋環(huán)境整治、岸線整治修復(fù)等一系列海洋生態(tài)修復(fù)工程，以及海島、海岸線保護(hù)性開發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)修復(fù)的意見》提出，“在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，拓寬投融資渠道，優(yōu)化信貸評審方式，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場化原則為項(xiàng)目提供中長期資金支持”。2023年，廣西壯族自治區(qū)印發(fā)《廣西大力發(fā)展向海經(jīng)濟(jì)建設(shè)海洋強(qiáng)區(qū)三年行動計(jì)劃（2023—2025 年）》，將實(shí)施陸海污染統(tǒng)籌治理，加大海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度列為重點(diǎn)行動，“鼓勵金融機(jī)構(gòu)開發(fā)向海金融信貸產(chǎn)品，為向海企業(yè)提供更多的融資渠道”。2024年，進(jìn)一步全面深化改革提出“政策性金融機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化職能定位，聚焦服務(wù)國家戰(zhàn)略，主要做商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)干不了、干不好的業(yè)務(wù)”。

總的來說，政策層面鼓勵金融機(jī)構(gòu)在涉海領(lǐng)域開展投融資機(jī)制和模式創(chuàng)新，支持金融機(jī)構(gòu)為海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)提供資金。政策性金融積極參與海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，是聚焦服務(wù)國家戰(zhàn)略、彌補(bǔ)商業(yè)性金融短板、充分發(fā)揮職能作用的體現(xiàn)。目前，在支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，各家金融機(jī)構(gòu)都在不斷探索之中，制度和體制的不斷完善，將為金融機(jī)構(gòu)合規(guī)支持海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供依據(jù)和遵循。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來，隨著“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的提出和深入推進(jìn)，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者逐漸開始對服務(wù)于海洋經(jīng)濟(jì)的“藍(lán)色金融”領(lǐng)域開展較多研究，形成了較為豐富的成果。相關(guān)的研究主要分為以下幾類。

一是金融與海洋經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。學(xué)者們從理論基礎(chǔ)、實(shí)證檢驗(yàn)的角度，驗(yàn)證了金融促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。如劉祎和楊旭（2019）認(rèn)為金融通過產(chǎn)業(yè)形成機(jī)制、產(chǎn)融結(jié)合機(jī)制、資本導(dǎo)向機(jī)制和校準(zhǔn)補(bǔ)充機(jī)制，推動海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而政策性金融主要通過校正補(bǔ)充機(jī)制，解決海洋產(chǎn)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)、融資特點(diǎn)與傳統(tǒng)金融不匹配的問題，實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并實(shí)證檢驗(yàn)了金融支持能夠有效推動福建省海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。許林等（2019）運(yùn)用模型和數(shù)據(jù)驗(yàn)證了金融對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著較好的促進(jìn)作用，但政策性金融支持海洋產(chǎn)業(yè)的效果未真正發(fā)揮，可能的原因是資金不能有效使用、海洋項(xiàng)目創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益能力不足。潘捷（2024）構(gòu)建金融體系賦能海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、培育海洋新質(zhì)生產(chǎn)力的理論分析框架，提出金融體系促進(jìn)我國海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施路徑。

二是金融服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)的方式方法。學(xué)者們以問題為導(dǎo)向，從實(shí)踐研究的角度分別提出了相應(yīng)的對策。如胡金焱和趙建（2018）分析了國外發(fā)展藍(lán)色金融的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為發(fā)展藍(lán)色金融的第一階段需要由政府主導(dǎo)、市場輔助，通過成立海洋政策性銀行和海事類國家主權(quán)基金，引導(dǎo)金融資源重點(diǎn)投向海洋基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程等民營金融機(jī)構(gòu)難以提供支持的領(lǐng)域，逐步建立起商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。何丹（2021）認(rèn)為需要通過多元化的金融工具和全方位的金融服務(wù)，鼓勵市場參與者在決策中充分考慮項(xiàng)目對海洋環(huán)境和社會的潛在影響，支持海洋可持續(xù)發(fā)展。張玉潔等（2021）認(rèn)為推進(jìn)藍(lán)色金融發(fā)展，需要國家研究制定引導(dǎo)金融支持可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵金融機(jī)構(gòu)豐富和優(yōu)化支持可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)注意規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。王文濤和汪永生（2022）認(rèn)為我國藍(lán)色金融在政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐應(yīng)用上仍然處于探索階段，模式創(chuàng)新、產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面仍不完善，在發(fā)展初期需要以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)資源配置協(xié)調(diào)，可通過設(shè)立藍(lán)色發(fā)展引導(dǎo)基金支持海洋生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。李文玉和張毅（2023）認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、信貸獎補(bǔ)資金等海洋金融配套政策還不夠健全，同時(shí)政策性金融發(fā)揮資源配置和引導(dǎo)作用、支持海洋經(jīng)濟(jì)的力度還需要進(jìn)一步提升。陳剛（2024）梳理了藍(lán)色金融的基本概念、規(guī)則體系的搭建過程、國際開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)，并分析了我國藍(lán)色金融的發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的問題，最后從推動頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)理論研究、深化國際合作、健全市場要素、融入公司治理五個(gè)方面，提出了我國開發(fā)性金融支持藍(lán)色金融發(fā)展的政策建議。

三是支持海洋生態(tài)修復(fù)的路徑。江洪友等（2021）認(rèn)為海洋生態(tài)修復(fù)工程投入高且見效慢，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和收益分配制度不明確，導(dǎo)致企業(yè)和社會資金參與度較低，需要多方面強(qiáng)化制度保障，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)修復(fù)和海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。盧孔標(biāo)（2022）認(rèn)為海洋資源利用和海洋生態(tài)保護(hù)存在典型的外部性，傳統(tǒng)海洋經(jīng)濟(jì)活動如不可持續(xù)的漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、化石能源采掘等負(fù)外部性顯著，而投資于魚類資源儲備、海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等項(xiàng)目回報(bào)周期長，因此為了消除海洋經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)外部性或是增強(qiáng)其正外部性，可以利用財(cái)政（如補(bǔ)貼、收費(fèi)、稅收等）和非財(cái)政（如可交易許可證、社會規(guī)范等）等手段，或通過發(fā)展藍(lán)色金融引導(dǎo)資源配置，既能避免資金投資于不利于海洋生態(tài)保護(hù)的項(xiàng)目，同時(shí)又能促進(jìn)所投資的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目更加有利于海洋生態(tài)保護(hù)。顧慧（2024）分析了江蘇省金融機(jī)構(gòu)支持海洋碳匯發(fā)展的具體實(shí)踐，如開發(fā)“海洋碳匯保險(xiǎn)+信貸”業(yè)務(wù)模式、創(chuàng)新推出“金融+濕地修復(fù)+藍(lán)色碳匯”的生態(tài)修復(fù)模式，在一定程度上提高了市場主體參與海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的積極性，拓寬了濕地修復(fù)和保護(hù)的融資渠道。

綜上，現(xiàn)有成果大多從宏觀的角度開展研究，提出了進(jìn)一步釋放金融效能，支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和建議，包括應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府對資源配置的協(xié)調(diào)、發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融的引導(dǎo)作用、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和模式等。但其中也存在了一些問題：第一，海洋經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵豐富、涵蓋領(lǐng)域眾多、涉及產(chǎn)業(yè)復(fù)雜，對于金融支持海洋經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)，如能實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，仍缺乏深入和細(xì)致的研究，對實(shí)踐中遇到的具體問題也缺乏解決思路。第二，海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目正外部性強(qiáng)，但投資大、回報(bào)少，與商業(yè)性金融和社會資本追求效益的目標(biāo)不相匹配，獲得商業(yè)銀行融資支持的可能性較小，政策性金融在政府的支持下，通過配合財(cái)政、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策，恰能彌補(bǔ)商業(yè)銀行在資金配置上的缺陷，而目前在該領(lǐng)域的研究仍存在空白。

因此，本文研究政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)的路徑，主要貢獻(xiàn)有：第一，梳理國內(nèi)相關(guān)政策制度，為政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)提供參考依據(jù)。第二，分析現(xiàn)有金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的相關(guān)案例，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法。第三，梳理政策性銀行辦理海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目融資過程中具體遇到的問題，提出解決思路和建議。

三、金融支持海洋生態(tài)修復(fù)的案例分析

（一）山東榮成積極運(yùn)用借款人綜合收益作為現(xiàn)金流補(bǔ)償

山東省依托海洋天然的優(yōu)勢和資源，積極開展海洋強(qiáng)省建設(shè)。其中，擁有海岸線長達(dá)500公里、被列為國家首批海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的榮成市，近年來著力實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治行動，通過采取排污控制、河口清淤、植被恢復(fù)、退墾還灘還海等措施，修復(fù)受損河口生態(tài)環(huán)境和自然景觀，持續(xù)加強(qiáng)自然岸線保護(hù)。

石島管理區(qū)藍(lán)色海灣環(huán)境綜合整治工程是山東省重點(diǎn)實(shí)施的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，也被列入山東省鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目庫第一批入庫項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣咝糟y行積極協(xié)助政府部門，協(xié)調(diào)各方力量參與項(xiàng)目可研編制，主動策劃信貸支持方案，通過創(chuàng)新“海洋+生態(tài)”模式，投放6億元貸款支持該項(xiàng)目建設(shè)，開啟了農(nóng)業(yè)政策性金融支持海洋生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)的新篇章①。項(xiàng)目實(shí)施后，當(dāng)?shù)鼗謴?fù)了良好的濱海景觀，有效改善了當(dāng)?shù)鼐用裆瞽h(huán)境，促進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展。

該項(xiàng)目采用市場化運(yùn)作模式，將項(xiàng)目建成后較為固定的經(jīng)營性收益和借款人的綜合收益共同作為貸款還款來源，其中借款人綜合收益包括海域使用權(quán)、房屋和供熱管網(wǎng)等租賃收入和政府補(bǔ)貼等，同時(shí)采用定期存單質(zhì)押和國有企業(yè)保證進(jìn)行組合擔(dān)保，有效降低銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，解決了海洋生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目經(jīng)營收入不足、企業(yè)可抵押資產(chǎn)少、銀行融資難的問題②。

（二）浙江溫州探索實(shí)踐生態(tài)治理和文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

溫州市洞頭區(qū)是我國14個(gè)海島縣之一，該區(qū)立足于前期開展國家藍(lán)色海灣整治項(xiàng)目取得的階段性成效，以及當(dāng)?shù)孛利惡车纳鷳B(tài)優(yōu)勢，進(jìn)一步開展陸海聯(lián)動治理，有效引入超過300多億元的社會資本參與海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)，涉及企業(yè)數(shù)十家，帶動了城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。

2023年該區(qū)實(shí)施了“洞頭諸灣·共富海上花園”項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資28.8億元。該項(xiàng)目實(shí)施沙灘、紅樹林濕地、受損山體邊坡修復(fù)的同時(shí)，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)望海樓、海霞、中嶼、鹿西等四大旅游片區(qū)開發(fā)等文旅項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容涵蓋了海洋生態(tài)環(huán)境治理、全域旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施提升、海上休閑運(yùn)動開發(fā)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)等領(lǐng)域①，并獲得開發(fā)性銀行牽頭組建銀行貸款，簽約授信金額23億元②。

項(xiàng)目通過以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，推動區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)開發(fā)性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款等多元化籌資，有效降低了融資成本。

（三）廣西欽州利用資源優(yōu)勢推動港產(chǎn)城一體發(fā)展

中國（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)欽州港片區(qū)既是西部陸海新通道關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是建設(shè)國際陸海貿(mào)易新通道門戶港、發(fā)展向海經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、打造中國—東盟合作示范區(qū)的核心區(qū)域。孔雀灣紅樹林位于該區(qū)域的中心位置，長期存在海域?yàn)┩空加?、自然岸線受損、紅樹林生境破碎、垃圾堆積、海水污染嚴(yán)重等問題，亟待治理和修復(fù)。

欽州市依托“藍(lán)色海灣”整治行動，充分發(fā)揮廣西紅樹林資源特色優(yōu)勢，利用社會資本實(shí)施生態(tài)修復(fù)、紅樹林生態(tài)保護(hù)、兩岸景觀建設(shè)等綜合整治工程，積極探索EOD模式融資，在政策性銀行獲得了周期長、利率低的綠色金融貸款4.8億元③。

該項(xiàng)目依托建成后的運(yùn)動場地、游樂園運(yùn)營收入，開展研學(xué)、廣告、紅樹林育苗等服務(wù)經(jīng)營收入，以及借款人的綜合收益作為還款資金來源，同時(shí)在區(qū)域內(nèi)引入生物醫(yī)藥、新材料制造等低污染高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在保障紅樹林修復(fù)的同時(shí)形成了一體化產(chǎn)業(yè)體系，帶動了周邊土地升值，拉動了區(qū)域GDP增長，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)協(xié)同推進(jìn)。此外，該項(xiàng)目還促成廣西首筆“藍(lán)色碳匯”交易掛牌成交，有效助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)④。

（四）金融支持海洋生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

一是提升金融服務(wù)主動性。當(dāng)?shù)劂y行機(jī)構(gòu)主動對接自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政等涉海行業(yè)主管部門，通過加強(qiáng)溝通合作，參與和引導(dǎo)規(guī)劃制定，及時(shí)掌握各級政府實(shí)施的海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大項(xiàng)目，主動發(fā)揮融資融智作用，解決項(xiàng)目融資的難點(diǎn)堵點(diǎn)，在政銀企合作上形成有效的優(yōu)勢互補(bǔ)。

二是創(chuàng)新業(yè)務(wù)經(jīng)營模式。當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)積極探索模式創(chuàng)新，針對海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容，充分挖掘特色資源、產(chǎn)業(yè)鏈條、區(qū)域業(yè)態(tài)，結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)營性收益和借款人綜合性現(xiàn)金流，探索項(xiàng)目潛在收益，豐富項(xiàng)目還款來源，實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

三是積極開展制度建設(shè)。當(dāng)?shù)卣哟笳弑Ｕ狭Χ龋_保海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目融資渠道順暢。如榮成市積極引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)開展基于碳排放權(quán)、海洋碳匯收益權(quán)等環(huán)境權(quán)益的融資服務(wù)創(chuàng)新，為藍(lán)碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠資金保障。溫州市洞頭區(qū)按照“誰實(shí)施，誰受益”的原則，出臺了《溫州市洞頭區(qū)社會資本參與海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)管理試行辦法》，該文件為全國縣級層面首次出臺指導(dǎo)社會資本參與海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目的指導(dǎo)性文件，通過賦予社會資本方海洋生態(tài)資源適度開發(fā)與經(jīng)營權(quán)，提高了其參與的積極性，保障了獲益渠道，實(shí)現(xiàn)了海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目從政府“孤軍奮戰(zhàn)”到和社會資本“共同參與”的轉(zhuǎn)變。

四是充分整合當(dāng)?shù)刭Y源。海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、國有企業(yè)牽頭，按照“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展思路，主動摸清碼頭、灘涂、岸線等生態(tài)資源底數(shù)，挖掘閑置居民用房等資源，積極引入文旅等業(yè)態(tài)，通過資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、整體開發(fā)、承包租賃、抵押融資等方式，打通了生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)效益的路徑，將經(jīng)營性收入反哺海洋生態(tài)環(huán)境治理投入成本。

四、政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目遇到的問題

（一）純公益項(xiàng)目資金來源渠道明確，財(cái)政預(yù)算與建設(shè)需求不匹配

從項(xiàng)目性質(zhì)上看，海洋生態(tài)修復(fù)納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范疇，具有投資規(guī)模大、社會效益強(qiáng)的特點(diǎn)，納入政府事權(quán)范圍，由政府主導(dǎo)實(shí)施。因沒有相應(yīng)的經(jīng)營性收益，企業(yè)參與的積極性和意愿都不高。從資金來源看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)使用政府投資資金，由相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)樨?cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，由中央與地方政府按照事權(quán)劃分支出責(zé)任，配套專項(xiàng)資金滿足，其中，中央財(cái)政重點(diǎn)支持對生態(tài)安全具有重要保障作用、生態(tài)受益范圍較廣的重點(diǎn)區(qū)域海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。因此，開展海洋生態(tài)修復(fù)建設(shè)資金的來源渠道較為明確，資金保障力度大，能夠落實(shí)絕大部分建設(shè)資金。從資金申報(bào)流程來看，海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)以地級及以上城市為單位自下而上申報(bào)，要求項(xiàng)目編制實(shí)施方案，前期基礎(chǔ)扎實(shí)，但對項(xiàng)目立項(xiàng)和審批手續(xù)的完成情況未做明確要求，本質(zhì)上屬于“先補(bǔ)后建”，即先落實(shí)建設(shè)資金，后開展實(shí)施項(xiàng)目，因此是否開展進(jìn)一步工作，主要取決于財(cái)政資金到位情況，實(shí)施主體對融資的需求并不迫切，財(cái)政資金的投入對銀行融資產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)。

（二）海洋經(jīng)濟(jì)涉及部門眾多，工作機(jī)制有待完善

海洋經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵豐富，分屬不同的政府部門管理。如海洋經(jīng)濟(jì)相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、重大項(xiàng)目推進(jìn)等工作，由投資主管部門牽頭組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。海洋生態(tài)修復(fù)有關(guān)政策、制度、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的制定，以及開展財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)，指導(dǎo)開展海洋生態(tài)修復(fù)工作，由海洋主管部門負(fù)責(zé)。海洋漁業(yè)管理和漁政漁港監(jiān)督管理，歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。從實(shí)際操作中，海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、實(shí)施、申報(bào)驗(yàn)收等具體工作，則由地方政府委托當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)開展，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案則由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，海洋主管部門只參與其中方案評審、資金申報(bào)以及后續(xù)的監(jiān)測環(huán)節(jié)。各部門就各自管轄的領(lǐng)域各司其職，共同參與了海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施過程。但如果將公益性的海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目同涉海產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，因涉及的管理主體眾多，需要協(xié)調(diào)的問題復(fù)雜，協(xié)同一體推進(jìn)的難度較大。

（三）融資主體實(shí)力偏弱，需向產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型

海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、手續(xù)申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施、資金籌集等工作，主要由地方政府委托當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)開展。一方面，在當(dāng)前防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控新增地方政府隱性債務(wù)的背景下，大部分地方國有企業(yè)可能已納入政府投融資平臺公司清單，新增融資或已受限制。另一方面，地方國有企業(yè)大多承擔(dān)了較多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，缺乏產(chǎn)業(yè)投資的經(jīng)驗(yàn)和后續(xù)運(yùn)營能力，不利于最大化發(fā)揮運(yùn)營效益。此外，在前期承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的情況下，各地國有企業(yè)可用于擔(dān)保的資產(chǎn)和資源大多窮盡，將會增加融資的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

（四）金融產(chǎn)品不夠豐富，融資模式有待創(chuàng)新

在國家積極推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)越發(fā)重視藍(lán)色金融業(yè)務(wù)，紛紛設(shè)立了專門產(chǎn)品、部門、機(jī)構(gòu)，多維度、全方位支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而政策性金融在金融產(chǎn)品、模式創(chuàng)新上的力度還尚顯薄弱。第一，信貸產(chǎn)品較為單一。如2016年以來，為助力海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新設(shè)立海洋資源開發(fā)和保護(hù)專項(xiàng)信貸產(chǎn)品，該產(chǎn)品可支持包括海洋生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的海洋生態(tài)資源保護(hù)性開發(fā)、現(xiàn)代海洋漁業(yè)、海洋新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)、海洋公共服務(wù)體系等海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信貸需求。進(jìn)出口銀行設(shè)立出口買方信貸、出口賣方信貸、預(yù)付款退款保函，可保障企業(yè)承接船舶制造、港口建設(shè)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸?shù)群Ｑ蠼?jīng)濟(jì)類項(xiàng)目的順利推進(jìn)。相對于商業(yè)銀行豐富的藍(lán)碳產(chǎn)品和在藍(lán)色金融方面的探索經(jīng)驗(yàn)，以及更為靈活的金融服務(wù)方式，政策性銀行的服務(wù)能力尚有提升空間。第二，業(yè)務(wù)權(quán)限較小。如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行海洋資源開發(fā)與保護(hù)貸款產(chǎn)品在政策屬性上屬于自營性業(yè)務(wù)，沿海省級分行擁有的審批權(quán)限較小，遠(yuǎn)不能滿足“生態(tài)修復(fù)+涉海產(chǎn)業(yè)”的資金需求。第三，政策性銀行自營性業(yè)務(wù)在戰(zhàn)略導(dǎo)向、經(jīng)營考核目標(biāo)、信貸規(guī)模配置、利率定價(jià)政策、信貸規(guī)模匹配等方面存在一定劣勢，在面對較多金融同業(yè)競爭的情況下，政策性金融的優(yōu)勢并不顯著。

五、政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)的建議

（一）加強(qiáng)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)多方協(xié)作力度

第一，完善海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目組織協(xié)調(diào)機(jī)制。地方政府應(yīng)做好牽頭協(xié)調(diào)工作，做好當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，研究部署海洋經(jīng)濟(jì)工作內(nèi)容，加大協(xié)調(diào)力度，充分挖掘涉海資源與資產(chǎn)，協(xié)調(diào)各部門將海洋生態(tài)修復(fù)內(nèi)容與涉海建設(shè)項(xiàng)目一體推進(jìn)、同步實(shí)施，設(shè)立年度重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目清單。第二，建立信息共享機(jī)制。地方政府部門應(yīng)設(shè)立政府部門、企業(yè)、政策性金融機(jī)構(gòu)間的信息共享渠道，與政策性金融機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化對接機(jī)制，深化合作關(guān)系。政策性銀行應(yīng)積極參與有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定，及時(shí)掌握計(jì)劃實(shí)施的海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目內(nèi)容，主動參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施方案評審，爭取在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)將項(xiàng)目籌資方案納入。

（二）完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，合規(guī)辦理各項(xiàng)手續(xù)

第一，政策性銀行應(yīng)當(dāng)與相關(guān)部門共同開展政策研究，收集金融支持海洋生態(tài)修復(fù)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與案例，及時(shí)開展政策宣講，做好融資指導(dǎo)和服務(wù)工作。如涉及生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）業(yè)務(wù)，應(yīng)按照有關(guān)要求做好實(shí)施方案編制及申報(bào)入庫等前期工作，按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行項(xiàng)目整體立項(xiàng);涉及使用財(cái)政資金的項(xiàng)目，應(yīng)明確資金籌集方案，合規(guī)做好項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù);項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)當(dāng)符合地方政府債務(wù)管控等相關(guān)法律政策要求，確保不新增隱性債務(wù)。第二，積極引導(dǎo)地方政府將需要實(shí)施的海洋生態(tài)修復(fù)等公益性項(xiàng)目與涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃、打捆打包、整體立項(xiàng)，按照項(xiàng)目資金自平衡的原則合理選擇導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)在地域空間、功能服務(wù)、效益作用上相互關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性現(xiàn)金流“以豐補(bǔ)歉”和“肥瘦搭配”。如通過引入海洋漁業(yè)、漁港碼頭、文旅小鎮(zhèn)、水產(chǎn)加工、交易市場等，探索開展“海洋產(chǎn)業(yè)+生態(tài)”業(yè)務(wù)模式，充分利用產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、綜合收益、碳匯收入等實(shí)現(xiàn)資金自平衡。

（三）促進(jìn)國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型，提升“建運(yùn)維”能力

海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目與涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，涉及行業(yè)跨度大，也對實(shí)施主體的專業(yè)性提出更高要求。承擔(dān)海洋生態(tài)修復(fù)工作的地方國有企業(yè)不僅要能夠勝任生態(tài)環(huán)境治理，還需要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)工作，因此承接主體的資質(zhì)很大程度決定了項(xiàng)目能否順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)資金回流。第一，要加快推進(jìn)地方國有企業(yè)向市場化方向轉(zhuǎn)型，通過盤活地方存量資產(chǎn)，發(fā)掘人、財(cái)、物資源，提高其經(jīng)營效率，確保實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。第二，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇所涉行業(yè)領(lǐng)域具備較強(qiáng)的投資、運(yùn)營、維護(hù)能力的項(xiàng)目主體，審慎評估其經(jīng)營管理水平，確保承接重大項(xiàng)目后續(xù)舉債能力與償債能力相匹配，融資規(guī)模與收益相平衡。第三，要按照“誰投資、誰受益”的原則，確保投資和收益主體一致，承接主體要掌握資產(chǎn)運(yùn)營收益權(quán)，確保項(xiàng)目建成后承接主體能夠?qū)崿F(xiàn)對經(jīng)營性現(xiàn)金流的有效控制。

（四）優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù)，提高融資融智水平

政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善產(chǎn)品和制度體系，全力服務(wù)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略，加大支持海洋生態(tài)修復(fù)的力度。第一，主動出臺支持海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)政策指引，在戰(zhàn)略導(dǎo)向、業(yè)務(wù)權(quán)限、機(jī)構(gòu)人員配置、信貸規(guī)模保障、利率定價(jià)政策等方面給予適度傾斜，對于重點(diǎn)客戶、重大項(xiàng)目予以差異化政策，不斷提升對涉海企業(yè)的專業(yè)化金融服務(wù)能力。第二，建立海洋經(jīng)濟(jì)相關(guān)經(jīng)營考核目標(biāo)和統(tǒng)計(jì)制度，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，引導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)提高政治站位，加大服務(wù)國家戰(zhàn)略力度，提高服務(wù)成效。第三，積極開展產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。如可根據(jù)項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容合理選擇信貸產(chǎn)品，通過增設(shè)“海洋生態(tài)修復(fù)”相關(guān)統(tǒng)計(jì)標(biāo)識做好核算。積極設(shè)立涉海領(lǐng)域政策性投資基金，通過投貸聯(lián)動方式支持海洋生態(tài)修復(fù)建設(shè)，解決項(xiàng)目資本金不足的問題。探索“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、供應(yīng)鏈融資等服務(wù)模式，支持包括海洋生態(tài)修復(fù)內(nèi)容在內(nèi)的各海洋經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的運(yùn)營，通過與國有商業(yè)銀行、股份制銀行和城市商業(yè)銀行合作，以銀團(tuán)貸款、組合貸款、轉(zhuǎn)貸款等業(yè)務(wù)模式拓寬支持海洋經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的渠道。第四，積極開辟業(yè)務(wù)受理綠色通道。政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提升服務(wù)意識，加強(qiáng)各級機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動，前中后臺工作人員密切配合，及時(shí)解決業(yè)務(wù)辦理中的困難和堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)貸款受理準(zhǔn)入至審批投放全流程跟進(jìn)。第五，爭取監(jiān)管部門支持。政策性銀行要將支持海洋生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)好的做法與取得的成效及時(shí)與監(jiān)管部門匯報(bào)溝通，推動將相關(guān)業(yè)務(wù)由自營性業(yè)務(wù)調(diào)整為政策性業(yè)務(wù)，爭取更多的政策和資源支持。

（五）健全融資擔(dān)保機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)防控水平

政策性金融機(jī)構(gòu)在積極探索涉海金融服務(wù)模式創(chuàng)新的同時(shí)，要落實(shí)好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)擔(dān)保措施作為信貸資金安全“第二道防線”的作用，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力。第一，重點(diǎn)落實(shí)承貸企業(yè)土地使用權(quán)、在建工程、碼頭、船塢、船臺等不動產(chǎn)權(quán)抵押和銀行存單、金融債券、應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押以及政府性融資擔(dān)保公司或?qū)I(yè)擔(dān)保公司保證等強(qiáng)擔(dān)保措施。指導(dǎo)承貸企業(yè)充分發(fā)掘涉海相關(guān)資源資產(chǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)漁船、海域、岸線、無居民海島使用權(quán)、海產(chǎn)品倉單、海洋高新科技專利權(quán)、涉海企業(yè)股權(quán)等涉海資產(chǎn)抵質(zhì)押業(yè)務(wù)。第二，積極推動地方政府牽頭設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，由地方涉海企業(yè)共同出資，建立海洋領(lǐng)域融資擔(dān)保相關(guān)機(jī)制。第三，積極與保險(xiǎn)公司開展合作，根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)新興業(yè)態(tài)以及涉海企業(yè)的特殊需求，推廣“藍(lán)色保險(xiǎn)”相關(guān)業(yè)務(wù)，如海洋漁業(yè)互助保險(xiǎn)、藍(lán)色碳匯保險(xiǎn)、航運(yùn)保險(xiǎn)、海洋巨災(zāi)保險(xiǎn)等，有效分散承貸企業(yè)開展海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)及涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營中的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（六）加強(qiáng)政策保障力度，完善相關(guān)配套措施

政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極開展制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)，完善配套措施，優(yōu)化制度環(huán)境，為海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的有效實(shí)施提供政策保障。第一，加大財(cái)稅支持力度，充分利用財(cái)政貼息等獎補(bǔ)政策，為開展海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的企業(yè)提供獎勵性資金、貸款貼息或稅收優(yōu)惠，發(fā)揮好財(cái)政資金的導(dǎo)向和撬動作用。第二，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善涉海資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、評估、交易體系，統(tǒng)一價(jià)值認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范掛牌交易行為，完善涉海資產(chǎn)的抵質(zhì)押登記制度，確保涉海資產(chǎn)價(jià)值能夠充分體現(xiàn)。第三，加強(qiáng)要素保障力度，對實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)及相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目涉及的用地用海、資源能源、環(huán)境權(quán)益、人才技術(shù)等要素，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，優(yōu)先受理相關(guān)事項(xiàng)，盡快落實(shí)項(xiàng)目行政審批手續(xù)，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

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