摘" "要:開展海洋生態(tài)修復(fù)是落實“海洋強國”戰(zhàn)略,促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的一項重要內(nèi)容。海洋生態(tài)修復(fù)項目正外部性強、投資大、回報少,應(yīng)由政府主導(dǎo)實施。在當前政府財政支出壓力較大、商業(yè)銀行支持有限的背景下,政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項目實施,恰能發(fā)揮服務(wù)重大戰(zhàn)略、補齊商業(yè)性金融短板的職能作用。本文總結(jié)了金融與海洋經(jīng)濟的關(guān)系、服務(wù)海洋經(jīng)濟的方式方法以及支持海洋生態(tài)修復(fù)路徑等現(xiàn)有研究成果,通過國內(nèi)具體案例分析了金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項目的有益經(jīng)驗,針對政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項目工作實踐中遇到的困難和問題,提出加強部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善項目方案和手續(xù)、加強企業(yè)市場化運作、優(yōu)化金融產(chǎn)品和服務(wù)、健全融資擔保機制、加大政策保障力度等建議,以暢通政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項目的渠道。
關(guān)鍵詞:海洋經(jīng)濟;藍色金融;政策性銀行;生態(tài)環(huán)境;資源開發(fā)
DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2024.11.004
中圖分類號:F832" " " " " " "文獻標識碼:A" " "文章編號:1003-9031(2024)11-0040-09
一、引言
我國是一個海洋大國,主張管轄海域面積300萬平方公里,擁有超1.8萬公里的大陸海岸線①。隨著海洋經(jīng)濟快速發(fā)展,人民生活水平提升,海洋生態(tài)環(huán)境難以避免遭到污染和破壞。因此,保護海洋生態(tài)環(huán)境,開展海洋生態(tài)修復(fù),是維護海洋生物多樣性、及時應(yīng)對海洋污染和生態(tài)退化、確保海洋資源合理開發(fā)與利用的重要措施,也是實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要手段。2016至2023年,我國以空前的力度推進海洋生態(tài)保護,中央財政支持沿海城市實施“藍色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)、海岸帶保護修復(fù)工程、紅樹林保護修復(fù)等175個海洋生態(tài)修復(fù)重大項目,累計投入財政資金252.8億元,增強了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,實現(xiàn)了海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善①。
為保護好海洋生態(tài)環(huán)境,有關(guān)部門積極探索制度改革,出臺一系列政策措施,鼓勵社會資本和金融機構(gòu)支持海洋生態(tài)保護修復(fù)項目。2017年,國家發(fā)展和改革委員會與國家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》,要求加快海洋經(jīng)濟投融資體制改革,鼓勵和引導(dǎo)金融資金和民間資本進入海洋領(lǐng)域,建立各類投資主體廣泛參與海洋產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)基金。2018年,中國人民銀行、國家海洋局等八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改進和加強海洋經(jīng)濟發(fā)展金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》,要求金融機構(gòu)“在風(fēng)險可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下,改進和加強海洋經(jīng)濟發(fā)展金融服務(wù),推動海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變”。同年,國家海洋局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合出臺了《關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》,雙方將積極探索海洋領(lǐng)域投融資體制機制和模式創(chuàng)新,通過農(nóng)業(yè)政策性金融重點支持包括海洋環(huán)境整治、岸線整治修復(fù)等一系列海洋生態(tài)修復(fù)工程,以及海島、海岸線保護性開發(fā)等項目建設(shè)。2021年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)修復(fù)的意見》提出,“在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下,支持金融機構(gòu)參與生態(tài)保護修復(fù)項目,拓寬投融資渠道,優(yōu)化信貸評審方式,積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品,按市場化原則為項目提供中長期資金支持”。2023年,廣西壯族自治區(qū)印發(fā)《廣西大力發(fā)展向海經(jīng)濟建設(shè)海洋強區(qū)三年行動計劃(2023—2025 年)》,將實施陸海污染統(tǒng)籌治理,加大海洋生態(tài)保護修復(fù)力度列為重點行動,“鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)向海金融信貸產(chǎn)品,為向海企業(yè)提供更多的融資渠道”。2024年,進一步全面深化改革提出“政策性金融機構(gòu)要強化職能定位,聚焦服務(wù)國家戰(zhàn)略,主要做商業(yè)性金融機構(gòu)干不了、干不好的業(yè)務(wù)”。
總的來說,政策層面鼓勵金融機構(gòu)在涉海領(lǐng)域開展投融資機制和模式創(chuàng)新,支持金融機構(gòu)為海洋生態(tài)保護修復(fù)項目建設(shè)提供資金。政策性金融積極參與海洋生態(tài)保護修復(fù)項目,是聚焦服務(wù)國家戰(zhàn)略、彌補商業(yè)性金融短板、充分發(fā)揮職能作用的體現(xiàn)。目前,在支持生態(tài)保護修復(fù)領(lǐng)域,各家金融機構(gòu)都在不斷探索之中,制度和體制的不斷完善,將為金融機構(gòu)合規(guī)支持海洋生態(tài)保護修復(fù)提供依據(jù)和遵循。
二、文獻綜述
近年來,隨著“海洋強國”戰(zhàn)略的提出和深入推進,國內(nèi)相關(guān)學(xué)者逐漸開始對服務(wù)于海洋經(jīng)濟的“藍色金融”領(lǐng)域開展較多研究,形成了較為豐富的成果。相關(guān)的研究主要分為以下幾類。
一是金融與海洋經(jīng)濟的關(guān)系。學(xué)者們從理論基礎(chǔ)、實證檢驗的角度,驗證了金融促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。如劉祎和楊旭(2019)認為金融通過產(chǎn)業(yè)形成機制、產(chǎn)融結(jié)合機制、資本導(dǎo)向機制和校準補充機制,推動海洋經(jīng)濟的發(fā)展與海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,而政策性金融主要通過校正補充機制,解決海洋產(chǎn)業(yè)高風(fēng)險、融資特點與傳統(tǒng)金融不匹配的問題,實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,并實證檢驗了金融支持能夠有效推動福建省海洋經(jīng)濟的發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。許林等(2019)運用模型和數(shù)據(jù)驗證了金融對海洋經(jīng)濟發(fā)展起著較好的促進作用,但政策性金融支持海洋產(chǎn)業(yè)的效果未真正發(fā)揮,可能的原因是資金不能有效使用、海洋項目創(chuàng)造經(jīng)濟效益能力不足。潘捷(2024)構(gòu)建金融體系賦能海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、培育海洋新質(zhì)生產(chǎn)力的理論分析框架,提出金融體系促進我國海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑。
二是金融服務(wù)海洋經(jīng)濟的方式方法。學(xué)者們以問題為導(dǎo)向,從實踐研究的角度分別提出了相應(yīng)的對策。如胡金焱和趙建(2018)分析了國外發(fā)展藍色金融的有關(guān)經(jīng)驗,認為發(fā)展藍色金融的第一階段需要由政府主導(dǎo)、市場輔助,通過成立海洋政策性銀行和海事類國家主權(quán)基金,引導(dǎo)金融資源重點投向海洋基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程等民營金融機構(gòu)難以提供支持的領(lǐng)域,逐步建立起商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。何丹(2021)認為需要通過多元化的金融工具和全方位的金融服務(wù),鼓勵市場參與者在決策中充分考慮項目對海洋環(huán)境和社會的潛在影響,支持海洋可持續(xù)發(fā)展。張玉潔等(2021)認為推進藍色金融發(fā)展,需要國家研究制定引導(dǎo)金融支持可持續(xù)藍色經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策,鼓勵金融機構(gòu)豐富和優(yōu)化支持可持續(xù)藍色經(jīng)濟的產(chǎn)品和服務(wù),同時注意規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。王文濤和汪永生(2022)認為我國藍色金融在政策設(shè)計與實踐應(yīng)用上仍然處于探索階段,模式創(chuàng)新、產(chǎn)品設(shè)計等方面仍不完善,在發(fā)展初期需要以政府為主導(dǎo),加強資源配置協(xié)調(diào),可通過設(shè)立藍色發(fā)展引導(dǎo)基金支持海洋生態(tài)保護等領(lǐng)域。李文玉和張毅(2023)認為風(fēng)險補償基金、信貸獎補資金等海洋金融配套政策還不夠健全,同時政策性金融發(fā)揮資源配置和引導(dǎo)作用、支持海洋經(jīng)濟的力度還需要進一步提升。陳剛(2024)梳理了藍色金融的基本概念、規(guī)則體系的搭建過程、國際開發(fā)性金融機構(gòu)的貢獻,并分析了我國藍色金融的發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的問題,最后從推動頂層設(shè)計、加強理論研究、深化國際合作、健全市場要素、融入公司治理五個方面,提出了我國開發(fā)性金融支持藍色金融發(fā)展的政策建議。
三是支持海洋生態(tài)修復(fù)的路徑。江洪友等(2021)認為海洋生態(tài)修復(fù)工程投入高且見效慢,產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和收益分配制度不明確,導(dǎo)致企業(yè)和社會資金參與度較低,需要多方面強化制度保障,實現(xiàn)海洋生態(tài)修復(fù)和海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。盧孔標(2022)認為海洋資源利用和海洋生態(tài)保護存在典型的外部性,傳統(tǒng)海洋經(jīng)濟活動如不可持續(xù)的漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、化石能源采掘等負外部性顯著,而投資于魚類資源儲備、海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等項目回報周期長,因此為了消除海洋經(jīng)濟活動的負外部性或是增強其正外部性,可以利用財政(如補貼、收費、稅收等)和非財政(如可交易許可證、社會規(guī)范等)等手段,或通過發(fā)展藍色金融引導(dǎo)資源配置,既能避免資金投資于不利于海洋生態(tài)保護的項目,同時又能促進所投資的藍色經(jīng)濟項目更加有利于海洋生態(tài)保護。顧慧(2024)分析了江蘇省金融機構(gòu)支持海洋碳匯發(fā)展的具體實踐,如開發(fā)“海洋碳匯保險+信貸”業(yè)務(wù)模式、創(chuàng)新推出“金融+濕地修復(fù)+藍色碳匯”的生態(tài)修復(fù)模式,在一定程度上提高了市場主體參與海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的積極性,拓寬了濕地修復(fù)和保護的融資渠道。
綜上,現(xiàn)有成果大多從宏觀的角度開展研究,提出了進一步釋放金融效能,支持海洋經(jīng)濟發(fā)展的思路和建議,包括應(yīng)當加強政府對資源配置的協(xié)調(diào)、發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融的引導(dǎo)作用、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和模式等。但其中也存在了一些問題:第一,海洋經(jīng)濟內(nèi)涵豐富、涵蓋領(lǐng)域眾多、涉及產(chǎn)業(yè)復(fù)雜,對于金融支持海洋經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié),如能實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域,仍缺乏深入和細致的研究,對實踐中遇到的具體問題也缺乏解決思路。第二,海洋生態(tài)修復(fù)項目正外部性強,但投資大、回報少,與商業(yè)性金融和社會資本追求效益的目標不相匹配,獲得商業(yè)銀行融資支持的可能性較小,政策性金融在政府的支持下,通過配合財政、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策,恰能彌補商業(yè)銀行在資金配置上的缺陷,而目前在該領(lǐng)域的研究仍存在空白。
因此,本文研究政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)的路徑,主要貢獻有:第一,梳理國內(nèi)相關(guān)政策制度,為政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)提供參考依據(jù)。第二,分析現(xiàn)有金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項目的相關(guān)案例,總結(jié)好的經(jīng)驗和做法。第三,梳理政策性銀行辦理海洋生態(tài)修復(fù)項目融資過程中具體遇到的問題,提出解決思路和建議。
三、金融支持海洋生態(tài)修復(fù)的案例分析
(一)山東榮成積極運用借款人綜合收益作為現(xiàn)金流補償
山東省依托海洋天然的優(yōu)勢和資源,積極開展海洋強省建設(shè)。其中,擁有海岸線長達500公里、被列為國家首批海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的榮成市,近年來著力實施“藍色海灣”整治行動,通過采取排污控制、河口清淤、植被恢復(fù)、退墾還灘還海等措施,修復(fù)受損河口生態(tài)環(huán)境和自然景觀,持續(xù)加強自然岸線保護。
石島管理區(qū)藍色海灣環(huán)境綜合整治工程是山東省重點實施的生態(tài)保護項目,也被列入山東省鄉(xiāng)村振興重大項目庫第一批入庫項目。當?shù)卣咝糟y行積極協(xié)助政府部門,協(xié)調(diào)各方力量參與項目可研編制,主動策劃信貸支持方案,通過創(chuàng)新“海洋+生態(tài)”模式,投放6億元貸款支持該項目建設(shè),開啟了農(nóng)業(yè)政策性金融支持海洋生態(tài)環(huán)保項目建設(shè)的新篇章①。項目實施后,當?shù)鼗謴?fù)了良好的濱海景觀,有效改善了當?shù)鼐用裆瞽h(huán)境,促進了旅游業(yè)的發(fā)展。
該項目采用市場化運作模式,將項目建成后較為固定的經(jīng)營性收益和借款人的綜合收益共同作為貸款還款來源,其中借款人綜合收益包括海域使用權(quán)、房屋和供熱管網(wǎng)等租賃收入和政府補貼等,同時采用定期存單質(zhì)押和國有企業(yè)保證進行組合擔保,有效降低銀行的貸款風(fēng)險,解決了海洋生態(tài)環(huán)保項目經(jīng)營收入不足、企業(yè)可抵押資產(chǎn)少、銀行融資難的問題②。
(二)浙江溫州探索實踐生態(tài)治理和文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展
溫州市洞頭區(qū)是我國14個海島縣之一,該區(qū)立足于前期開展國家藍色海灣整治項目取得的階段性成效,以及當?shù)孛利惡车纳鷳B(tài)優(yōu)勢,進一步開展陸海聯(lián)動治理,有效引入超過300多億元的社會資本參與海洋生態(tài)保護修復(fù)項目的建設(shè),涉及企業(yè)數(shù)十家,帶動了城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長,實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。
2023年該區(qū)實施了“洞頭諸灣·共富海上花園”項目,項目總投資28.8億元。該項目實施沙灘、紅樹林濕地、受損山體邊坡修復(fù)的同時,進一步完善城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,推進望海樓、海霞、中嶼、鹿西等四大旅游片區(qū)開發(fā)等文旅項目建設(shè),建設(shè)內(nèi)容涵蓋了海洋生態(tài)環(huán)境治理、全域旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施提升、海上休閑運動開發(fā)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)等領(lǐng)域①,并獲得開發(fā)性銀行牽頭組建銀行貸款,簽約授信金額23億元②。
項目通過以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ),推動區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)和運營,實現(xiàn)開發(fā)性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款等多元化籌資,有效降低了融資成本。
(三)廣西欽州利用資源優(yōu)勢推動港產(chǎn)城一體發(fā)展
中國(廣西)自由貿(mào)易試驗區(qū)欽州港片區(qū)既是西部陸海新通道關(guān)鍵節(jié)點,也是建設(shè)國際陸海貿(mào)易新通道門戶港、發(fā)展向海經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、打造中國—東盟合作示范區(qū)的核心區(qū)域。孔雀灣紅樹林位于該區(qū)域的中心位置,長期存在海域灘涂占用、自然岸線受損、紅樹林生境破碎、垃圾堆積、海水污染嚴重等問題,亟待治理和修復(fù)。
欽州市依托“藍色海灣”整治行動,充分發(fā)揮廣西紅樹林資源特色優(yōu)勢,利用社會資本實施生態(tài)修復(fù)、紅樹林生態(tài)保護、兩岸景觀建設(shè)等綜合整治工程,積極探索EOD模式融資,在政策性銀行獲得了周期長、利率低的綠色金融貸款4.8億元③。
該項目依托建成后的運動場地、游樂園運營收入,開展研學(xué)、廣告、紅樹林育苗等服務(wù)經(jīng)營收入,以及借款人的綜合收益作為還款資金來源,同時在區(qū)域內(nèi)引入生物醫(yī)藥、新材料制造等低污染高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),在保障紅樹林修復(fù)的同時形成了一體化產(chǎn)業(yè)體系,帶動了周邊土地升值,拉動了區(qū)域GDP增長,實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)協(xié)同推進。此外,該項目還促成廣西首筆“藍色碳匯”交易掛牌成交,有效助力“雙碳”目標實現(xiàn)④。
(四)金融支持海洋生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗總結(jié)
一是提升金融服務(wù)主動性。當?shù)劂y行機構(gòu)主動對接自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政等涉海行業(yè)主管部門,通過加強溝通合作,參與和引導(dǎo)規(guī)劃制定,及時掌握各級政府實施的海洋經(jīng)濟領(lǐng)域重大項目,主動發(fā)揮融資融智作用,解決項目融資的難點堵點,在政銀企合作上形成有效的優(yōu)勢互補。
二是創(chuàng)新業(yè)務(wù)經(jīng)營模式。當?shù)亟鹑跈C構(gòu)積極探索模式創(chuàng)新,針對海洋生態(tài)修復(fù)項目的特點,統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容,充分挖掘特色資源、產(chǎn)業(yè)鏈條、區(qū)域業(yè)態(tài),結(jié)合項目經(jīng)營性收益和借款人綜合性現(xiàn)金流,探索項目潛在收益,豐富項目還款來源,實現(xiàn)沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
三是積極開展制度建設(shè)。當?shù)卣哟笳弑U狭Χ?,確保海洋生態(tài)修復(fù)項目融資渠道順暢。如榮成市積極引導(dǎo)銀行機構(gòu)開展基于碳排放權(quán)、海洋碳匯收益權(quán)等環(huán)境權(quán)益的融資服務(wù)創(chuàng)新,為藍碳經(jīng)濟發(fā)展提供可靠資金保障。溫州市洞頭區(qū)按照“誰實施,誰受益”的原則,出臺了《溫州市洞頭區(qū)社會資本參與海洋生態(tài)保護修復(fù)項目建設(shè)管理試行辦法》,該文件為全國縣級層面首次出臺指導(dǎo)社會資本參與海洋生態(tài)保護與修復(fù)項目的指導(dǎo)性文件,通過賦予社會資本方海洋生態(tài)資源適度開發(fā)與經(jīng)營權(quán),提高了其參與的積極性,保障了獲益渠道,實現(xiàn)了海洋生態(tài)保護修復(fù)項目從政府“孤軍奮戰(zhàn)”到和社會資本“共同參與”的轉(zhuǎn)變。
四是充分整合當?shù)刭Y源。海洋生態(tài)保護修復(fù)項目堅持以政府為主導(dǎo)、國有企業(yè)牽頭,按照“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展思路,主動摸清碼頭、灘涂、岸線等生態(tài)資源底數(shù),挖掘閑置居民用房等資源,積極引入文旅等業(yè)態(tài),通過資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、整體開發(fā)、承包租賃、抵押融資等方式,打通了生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟效益的路徑,將經(jīng)營性收入反哺海洋生態(tài)環(huán)境治理投入成本。
四、政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)項目遇到的問題
(一)純公益項目資金來源渠道明確,財政預(yù)算與建設(shè)需求不匹配
從項目性質(zhì)上看,海洋生態(tài)修復(fù)納入生態(tài)環(huán)境保護的范疇,具有投資規(guī)模大、社會效益強的特點,納入政府事權(quán)范圍,由政府主導(dǎo)實施。因沒有相應(yīng)的經(jīng)營性收益,企業(yè)參與的積極性和意愿都不高。從資金來源看,生態(tài)環(huán)境保護應(yīng)當使用政府投資資金,由相應(yīng)的財政預(yù)算安排。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域為財政支出的重點領(lǐng)域,由中央與地方政府按照事權(quán)劃分支出責任,配套專項資金滿足,其中,中央財政重點支持對生態(tài)安全具有重要保障作用、生態(tài)受益范圍較廣的重點區(qū)域海洋生態(tài)保護修復(fù)。因此,開展海洋生態(tài)修復(fù)建設(shè)資金的來源渠道較為明確,資金保障力度大,能夠落實絕大部分建設(shè)資金。從資金申報流程來看,海洋生態(tài)保護修復(fù)以地級及以上城市為單位自下而上申報,要求項目編制實施方案,前期基礎(chǔ)扎實,但對項目立項和審批手續(xù)的完成情況未做明確要求,本質(zhì)上屬于“先補后建”,即先落實建設(shè)資金,后開展實施項目,因此是否開展進一步工作,主要取決于財政資金到位情況,實施主體對融資的需求并不迫切,財政資金的投入對銀行融資產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)。
(二)海洋經(jīng)濟涉及部門眾多,工作機制有待完善
海洋經(jīng)濟內(nèi)涵豐富,分屬不同的政府部門管理。如海洋經(jīng)濟相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、重大項目推進等工作,由投資主管部門牽頭組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。海洋生態(tài)修復(fù)有關(guān)政策、制度、規(guī)劃、標準的制定,以及開展財政專項資金申報,指導(dǎo)開展海洋生態(tài)修復(fù)工作,由海洋主管部門負責。海洋漁業(yè)管理和漁政漁港監(jiān)督管理,歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。從實際操作中,海洋生態(tài)修復(fù)項目方案設(shè)計、實施、申報驗收等具體工作,則由地方政府委托當?shù)貒衅髽I(yè)開展,項目設(shè)計方案則由專業(yè)咨詢機構(gòu)負責,海洋主管部門只參與其中方案評審、資金申報以及后續(xù)的監(jiān)測環(huán)節(jié)。各部門就各自管轄的領(lǐng)域各司其職,共同參與了海洋生態(tài)修復(fù)項目的實施過程。但如果將公益性的海洋生態(tài)修復(fù)項目同涉海產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項目統(tǒng)籌實施,因涉及的管理主體眾多,需要協(xié)調(diào)的問題復(fù)雜,協(xié)同一體推進的難度較大。
(三)融資主體實力偏弱,需向產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型
海洋生態(tài)修復(fù)項目方案設(shè)計、手續(xù)申報、項目實施、資金籌集等工作,主要由地方政府委托當?shù)貒衅髽I(yè)開展。一方面,在當前防范化解政府債務(wù)風(fēng)險、嚴控新增地方政府隱性債務(wù)的背景下,大部分地方國有企業(yè)可能已納入政府投融資平臺公司清單,新增融資或已受限制。另一方面,地方國有企業(yè)大多承擔了較多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù),缺乏產(chǎn)業(yè)投資的經(jīng)驗和后續(xù)運營能力,不利于最大化發(fā)揮運營效益。此外,在前期承擔了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的情況下,各地國有企業(yè)可用于擔保的資產(chǎn)和資源大多窮盡,將會增加融資的風(fēng)險敞口。
(四)金融產(chǎn)品不夠豐富,融資模式有待創(chuàng)新
在國家積極推動海洋經(jīng)濟發(fā)展的背景下,國內(nèi)金融機構(gòu)越發(fā)重視藍色金融業(yè)務(wù),紛紛設(shè)立了專門產(chǎn)品、部門、機構(gòu),多維度、全方位支持海洋經(jīng)濟發(fā)展,而政策性金融在金融產(chǎn)品、模式創(chuàng)新上的力度還尚顯薄弱。第一,信貸產(chǎn)品較為單一。如2016年以來,為助力海洋強國戰(zhàn)略實施,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新設(shè)立海洋資源開發(fā)和保護專項信貸產(chǎn)品,該產(chǎn)品可支持包括海洋生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的海洋生態(tài)資源保護性開發(fā)、現(xiàn)代海洋漁業(yè)、海洋新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)、海洋公共服務(wù)體系等海洋經(jīng)濟領(lǐng)域的信貸需求。進出口銀行設(shè)立出口買方信貸、出口賣方信貸、預(yù)付款退款保函,可保障企業(yè)承接船舶制造、港口建設(shè)、遠洋運輸?shù)群Q蠼?jīng)濟類項目的順利推進。相對于商業(yè)銀行豐富的藍碳產(chǎn)品和在藍色金融方面的探索經(jīng)驗,以及更為靈活的金融服務(wù)方式,政策性銀行的服務(wù)能力尚有提升空間。第二,業(yè)務(wù)權(quán)限較小。如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行海洋資源開發(fā)與保護貸款產(chǎn)品在政策屬性上屬于自營性業(yè)務(wù),沿海省級分行擁有的審批權(quán)限較小,遠不能滿足“生態(tài)修復(fù)+涉海產(chǎn)業(yè)”的資金需求。第三,政策性銀行自營性業(yè)務(wù)在戰(zhàn)略導(dǎo)向、經(jīng)營考核目標、信貸規(guī)模配置、利率定價政策、信貸規(guī)模匹配等方面存在一定劣勢,在面對較多金融同業(yè)競爭的情況下,政策性金融的優(yōu)勢并不顯著。
五、政策性金融支持海洋生態(tài)修復(fù)的建議
(一)加強部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào),增強多方協(xié)作力度
第一,完善海洋生態(tài)修復(fù)項目組織協(xié)調(diào)機制。地方政府應(yīng)做好牽頭協(xié)調(diào)工作,做好當?shù)睾Q蠼?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,研究部署海洋經(jīng)濟工作內(nèi)容,加大協(xié)調(diào)力度,充分挖掘涉海資源與資產(chǎn),協(xié)調(diào)各部門將海洋生態(tài)修復(fù)內(nèi)容與涉海建設(shè)項目一體推進、同步實施,設(shè)立年度重點推進的項目清單。第二,建立信息共享機制。地方政府部門應(yīng)設(shè)立政府部門、企業(yè)、政策性金融機構(gòu)間的信息共享渠道,與政策性金融機構(gòu)建立常態(tài)化對接機制,深化合作關(guān)系。政策性銀行應(yīng)積極參與有關(guān)海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定,及時掌握計劃實施的海洋生態(tài)修復(fù)項目內(nèi)容,主動參與項目設(shè)計和實施方案評審,爭取在項目申報時將項目籌資方案納入。
(二)完善項目設(shè)計方案,合規(guī)辦理各項手續(xù)
第一,政策性銀行應(yīng)當與相關(guān)部門共同開展政策研究,收集金融支持海洋生態(tài)修復(fù)先進的經(jīng)驗與案例,及時開展政策宣講,做好融資指導(dǎo)和服務(wù)工作。如涉及生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)(EOD)業(yè)務(wù),應(yīng)按照有關(guān)要求做好實施方案編制及申報入庫等前期工作,按照企業(yè)投資項目核準或備案有關(guān)規(guī)定,進行項目整體立項;涉及使用財政資金的項目,應(yīng)明確資金籌集方案,合規(guī)做好項目立項手續(xù);項目的實施應(yīng)當符合地方政府債務(wù)管控等相關(guān)法律政策要求,確保不新增隱性債務(wù)。第二,積極引導(dǎo)地方政府將需要實施的海洋生態(tài)修復(fù)等公益性項目與涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項目統(tǒng)籌謀劃、打捆打包、整體立項,按照項目資金自平衡的原則合理選擇導(dǎo)入產(chǎn)業(yè),確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)在地域空間、功能服務(wù)、效益作用上相互關(guān)聯(lián),實現(xiàn)經(jīng)營性現(xiàn)金流“以豐補歉”和“肥瘦搭配”。如通過引入海洋漁業(yè)、漁港碼頭、文旅小鎮(zhèn)、水產(chǎn)加工、交易市場等,探索開展“海洋產(chǎn)業(yè)+生態(tài)”業(yè)務(wù)模式,充分利用產(chǎn)業(yè)運營、綜合收益、碳匯收入等實現(xiàn)資金自平衡。
(三)促進國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型,提升“建運維”能力
海洋生態(tài)修復(fù)項目與涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目統(tǒng)籌實施,涉及行業(yè)跨度大,也對實施主體的專業(yè)性提出更高要求。承擔海洋生態(tài)修復(fù)工作的地方國有企業(yè)不僅要能夠勝任生態(tài)環(huán)境治理,還需要承擔產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)、運營、維護工作,因此承接主體的資質(zhì)很大程度決定了項目能否順利實施并實現(xiàn)資金回流。第一,要加快推進地方國有企業(yè)向市場化方向轉(zhuǎn)型,通過盤活地方存量資產(chǎn),發(fā)掘人、財、物資源,提高其經(jīng)營效率,確保實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益。第二,政策性金融機構(gòu)應(yīng)當優(yōu)先選擇所涉行業(yè)領(lǐng)域具備較強的投資、運營、維護能力的項目主體,審慎評估其經(jīng)營管理水平,確保承接重大項目后續(xù)舉債能力與償債能力相匹配,融資規(guī)模與收益相平衡。第三,要按照“誰投資、誰受益”的原則,確保投資和收益主體一致,承接主體要掌握資產(chǎn)運營收益權(quán),確保項目建成后承接主體能夠?qū)崿F(xiàn)對經(jīng)營性現(xiàn)金流的有效控制。
(四)優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù),提高融資融智水平
政策性金融機構(gòu)應(yīng)當強化頂層設(shè)計,進一步完善產(chǎn)品和制度體系,全力服務(wù)“海洋強國”戰(zhàn)略,加大支持海洋生態(tài)修復(fù)的力度。第一,主動出臺支持海洋經(jīng)濟領(lǐng)域的相關(guān)政策指引,在戰(zhàn)略導(dǎo)向、業(yè)務(wù)權(quán)限、機構(gòu)人員配置、信貸規(guī)模保障、利率定價政策等方面給予適度傾斜,對于重點客戶、重大項目予以差異化政策,不斷提升對涉海企業(yè)的專業(yè)化金融服務(wù)能力。第二,建立海洋經(jīng)濟相關(guān)經(jīng)營考核目標和統(tǒng)計制度,發(fā)揮考核“指揮棒”作用,引導(dǎo)分支機構(gòu)提高政治站位,加大服務(wù)國家戰(zhàn)略力度,提高服務(wù)成效。第三,積極開展產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。如可根據(jù)項目主要建設(shè)內(nèi)容合理選擇信貸產(chǎn)品,通過增設(shè)“海洋生態(tài)修復(fù)”相關(guān)統(tǒng)計標識做好核算。積極設(shè)立涉海領(lǐng)域政策性投資基金,通過投貸聯(lián)動方式支持海洋生態(tài)修復(fù)建設(shè),解決項目資本金不足的問題。探索“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、供應(yīng)鏈融資等服務(wù)模式,支持包括海洋生態(tài)修復(fù)內(nèi)容在內(nèi)的各海洋經(jīng)濟項目的運營,通過與國有商業(yè)銀行、股份制銀行和城市商業(yè)銀行合作,以銀團貸款、組合貸款、轉(zhuǎn)貸款等業(yè)務(wù)模式拓寬支持海洋經(jīng)濟項目的渠道。第四,積極開辟業(yè)務(wù)受理綠色通道。政策性金融機構(gòu)應(yīng)當提升服務(wù)意識,加強各級機構(gòu)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動,前中后臺工作人員密切配合,及時解決業(yè)務(wù)辦理中的困難和堵點,實現(xiàn)貸款受理準入至審批投放全流程跟進。第五,爭取監(jiān)管部門支持。政策性銀行要將支持海洋生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)好的做法與取得的成效及時與監(jiān)管部門匯報溝通,推動將相關(guān)業(yè)務(wù)由自營性業(yè)務(wù)調(diào)整為政策性業(yè)務(wù),爭取更多的政策和資源支持。
(五)健全融資擔保機制,提升風(fēng)險防控水平
政策性金融機構(gòu)在積極探索涉海金融服務(wù)模式創(chuàng)新的同時,要落實好風(fēng)險分擔機制,增強擔保措施作為信貸資金安全“第二道防線”的作用,不斷提升風(fēng)險管理能力。第一,重點落實承貸企業(yè)土地使用權(quán)、在建工程、碼頭、船塢、船臺等不動產(chǎn)權(quán)抵押和銀行存單、金融債券、應(yīng)收賬款、收費權(quán)質(zhì)押以及政府性融資擔保公司或?qū)I(yè)擔保公司保證等強擔保措施。指導(dǎo)承貸企業(yè)充分發(fā)掘涉海相關(guān)資源資產(chǎn),穩(wěn)妥推進漁船、海域、岸線、無居民海島使用權(quán)、海產(chǎn)品倉單、海洋高新科技專利權(quán)、涉海企業(yè)股權(quán)等涉海資產(chǎn)抵質(zhì)押業(yè)務(wù)。第二,積極推動地方政府牽頭設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險補償基金,由地方涉海企業(yè)共同出資,建立海洋領(lǐng)域融資擔保相關(guān)機制。第三,積極與保險公司開展合作,根據(jù)海洋經(jīng)濟新興業(yè)態(tài)以及涉海企業(yè)的特殊需求,推廣“藍色保險”相關(guān)業(yè)務(wù),如海洋漁業(yè)互助保險、藍色碳匯保險、航運保險、海洋巨災(zāi)保險等,有效分散承貸企業(yè)開展海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)及涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)運營中的經(jīng)營風(fēng)險。
(六)加強政策保障力度,完善相關(guān)配套措施
政府相關(guān)部門應(yīng)當積極開展制度創(chuàng)新設(shè)計,完善配套措施,優(yōu)化制度環(huán)境,為海洋生態(tài)修復(fù)項目的有效實施提供政策保障。第一,加大財稅支持力度,充分利用財政貼息等獎補政策,為開展海洋生態(tài)修復(fù)項目的企業(yè)提供獎勵性資金、貸款貼息或稅收優(yōu)惠,發(fā)揮好財政資金的導(dǎo)向和撬動作用。第二,建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,完善涉海資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、評估、交易體系,統(tǒng)一價值認定標準,規(guī)范掛牌交易行為,完善涉海資產(chǎn)的抵質(zhì)押登記制度,確保涉海資產(chǎn)價值能夠充分體現(xiàn)。第三,加強要素保障力度,對實施海洋生態(tài)修復(fù)及相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)項目涉及的用地用海、資源能源、環(huán)境權(quán)益、人才技術(shù)等要素,相關(guān)部門應(yīng)當加強協(xié)調(diào)配合,優(yōu)先受理相關(guān)事項,盡快落實項目行政審批手續(xù),保障項目順利實施。
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