群眾工作與基層治理的共舞

近年來，在黨和國(guó)家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作以及加強(qiáng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策基調(diào)下，群眾參與基層社會(huì)治理逐漸由基層的自發(fā)實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)橛姓驴裳捻攲又贫仍O(shè)計(jì)。如何將下沉的治理資源轉(zhuǎn)化為基層治理效能，提升群眾的幸福感、獲得感和滿足感，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從群眾工作出發(fā)，在自組織理論的基礎(chǔ)上，歸納提升群眾工作水平的經(jīng)驗(yàn)做法，以期切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。

在2023年2月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》，指出要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，提升鄉(xiāng)村治理效能。黨在二十大報(bào)告中也明確提出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要增強(qiáng)群眾的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力?？梢?，在基層治理發(fā)展過程中愈發(fā)強(qiáng)調(diào)群眾的組織參與、強(qiáng)調(diào)群眾力量的發(fā)揮，群眾工作自然而然也成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和提升基層治理效能的題中之義。但從筆者的調(diào)研來看，仍然存在治理成本與群眾幸福感、獲得感和滿足感不成正比的現(xiàn)象，治理重心的下移和治理資源的下沉在某些地方仍未能有效地提升基層發(fā)展水平?；鶎由鐣?huì)具備何種特性？推進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力是什么？群眾工作如何能夠轉(zhuǎn)化為基層治理效能？以上正是本文重點(diǎn)要探討的問題。

研究視角與分析框架

研究視角：群眾工作

群眾工作是我們黨在基層工作中的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要優(yōu)勢(shì)，是馬克思主義群眾觀在實(shí)踐中的總結(jié)運(yùn)用，同時(shí)也是當(dāng)前基層治理的基礎(chǔ)性工作，是基層各項(xiàng)具體事務(wù)開展的必要程序和過程，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的必要前提和可靠保證。如果基層社會(huì)治理過程中更多的去關(guān)注治理事務(wù)本身，或者更多地關(guān)注如何通過聚焦關(guān)鍵少數(shù)群體治理能力的提高來提升治理水平，而忽視對(duì)占社會(huì)絕大比重的群眾的動(dòng)員、組織、引導(dǎo)等，可能就會(huì)產(chǎn)生即使政府投入了大量的人力、物力在治理工作上，但群眾的獲得感、幸福感依舊較低的現(xiàn)象。

分析框架：群眾工作與基層社會(huì)的自組織性

自組織理論的概念最早起源于熱力學(xué)領(lǐng)域的研究，認(rèn)為“自組織”中的開放性、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、非線性關(guān)系、漲落這四個(gè)特征可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的組織協(xié)同和自我調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)由無序狀態(tài)向有序狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。自組織理論形成之后，社會(huì)領(lǐng)域的研究學(xué)者發(fā)現(xiàn)，許多社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行秩序也具備自組織過程的特性。自組織理論開始被廣泛地運(yùn)用于探討社會(huì)系統(tǒng)的形成和發(fā)展機(jī)制。

基層社會(huì)治理無疑是嵌構(gòu)在社會(huì)系統(tǒng)之中的治理過程，其在自組織理論所提及的四個(gè)條件下，可以形成相對(duì)穩(wěn)定的有序結(jié)構(gòu)。也就是說，基層社會(huì)具備自組織的特性，這為我們研究群眾工作在基層社會(huì)治理中的重要作用提供了一個(gè)很好的學(xué)術(shù)架構(gòu)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，本文將對(duì)基層社會(huì)治理的自組織性做進(jìn)一步分析，以期厘清基層群眾工作的作用發(fā)揮機(jī)制。

基層社會(huì)治理的開放性。開放性是指系統(tǒng)并非孤立封閉的存在，而是能夠通過物質(zhì)、技術(shù)、信息等資源的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)與外界的互通有無。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，更多的資源不斷地向基層社會(huì)流入。國(guó)家為基層社會(huì)發(fā)展投入了大量資源，不斷改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過各種政策來扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，支持農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游等，鼓勵(lì)各類人才回鄉(xiāng)發(fā)展，社會(huì)各界的力量不斷流入鄉(xiāng)村建設(shè)工作，這些都為基層社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展注入了更多新鮮活力。不僅如此，基層的各類資源也在這個(gè)開放的系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)外部轉(zhuǎn)移，例如本地群眾的外出就業(yè)、農(nóng)作物的產(chǎn)出等等。無論是人才交流還是政策扶持上，無論是技術(shù)革新還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，基層治理系統(tǒng)的開放性都是無法比擬的，開放已經(jīng)成為基層社會(huì)的存在方式。

基層社會(huì)治理的遠(yuǎn)離平衡態(tài)。遠(yuǎn)離平衡態(tài)是指系統(tǒng)內(nèi)部的非平衡性或者差異性，這種不平衡性和差異性恰恰是系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展的關(guān)鍵所在。就基層社會(huì)而言，其非平衡性更易于理解。例如，基層群眾所從事的工作種類不同，收入就會(huì)有或多或少的差異；接受的教育程度不同、生活閱歷不同，在價(jià)值觀念、對(duì)政策的理解等方面也會(huì)出現(xiàn)差異；在具體的基層治理過程中，由于利益訴求基點(diǎn)的不同，其參與相關(guān)治理事務(wù)的積極性也會(huì)出現(xiàn)差異；即使部分群眾的利益愿望相同，其在參與治理的能力方面仍然參差不齊。這些差異都是基層社會(huì)治理過程中可能存在的矛盾，而矛盾的解決正是基層社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力所在。

基層社會(huì)治理的非線性關(guān)系。非線性是指系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系并非呈正相關(guān)的，一個(gè)要素的增加并不必然帶來其他要素的增加，一個(gè)要素的減少也并不必然能使其他要素減少，這個(gè)時(shí)候就要考慮各要素之間的協(xié)同作用?；鶎由鐣?huì)是由多種要素組成的，其中的任何一個(gè)要素都受到多種因素的影響。這表現(xiàn)在群眾的個(gè)體行為、管理制度和治理方式、基層文化等與基層治理目標(biāo)之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，同時(shí)他們自身又受外部政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響。

基層社會(huì)治理的漲落。漲落可以理解為系統(tǒng)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過程，前文提及的各要素間的非線性關(guān)系是其基礎(chǔ)?；鶎又卫淼膶?shí)際效果是各要素共同作用下的外在表現(xiàn)。比如，治理效果受治理主體的數(shù)量、治理主體的素養(yǎng)、治理方式、群眾參與治理的程度等因素的影響，它們共同作用形成基層治理效果。但我們只能通過數(shù)量有限的影響要素來觀測(cè)治理效果，二者之間存在著一定的起伏或者波動(dòng)，這個(gè)起伏或者波動(dòng)就是鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的漲落，群眾工作做為這其中的一項(xiàng)突出要素，無疑是我們檢驗(yàn)基層治理成效必須要研究的重要因素。

南園村案例呈現(xiàn)

南園村位于安徽省淮北市烈山區(qū)古饒鎮(zhèn)，村內(nèi)共有15個(gè)自然莊，23個(gè)村民小組。過去的南園村是一個(gè)遠(yuǎn)近聞名的落后村，當(dāng)?shù)厝罕姷纳铙w驗(yàn)感較差，最直觀的表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)狀況堪憂。村民的經(jīng)濟(jì)來源主要靠自主農(nóng)耕，分散的田地與農(nóng)業(yè)種植工作缺乏專業(yè)技術(shù)的支撐，很難形成規(guī)模效益，村民整體的收入較低，村集體經(jīng)濟(jì)基本靠上級(jí)政策撥付；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，村民生產(chǎn)生活環(huán)境較差。2018年之前，村內(nèi)的道路基本上為傳統(tǒng)土路，沒有一條像樣的水泥路；三是群眾對(duì)于村內(nèi)工作的開展不支持、不信任。2015年，村黨總支書記就試圖通過成立合作社來集體采購(gòu)農(nóng)資、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以期轉(zhuǎn)變村內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后的窘境。但村民受到以往刻板印象的影響，認(rèn)為此種做法是村干部為自己謀取私利的手段，因而拒絕配合相關(guān)工作；四是村兩委班子內(nèi)部不團(tuán)結(jié)，在這樣的情況下也無法有力凝聚群眾力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)；五是村內(nèi)的空心化與人才流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，年輕人大都選擇外出務(wù)工，缺乏與村集體的接觸交流，對(duì)于村內(nèi)的政策不了解。

隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展，各地積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。南園村結(jié)合本村土地優(yōu)勢(shì)，先后成立南園村新家園三農(nóng)服務(wù)農(nóng)民專業(yè)合作社、南園村供銷合作社有限公司，積極探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。南園村級(jí)集體收入從2019年的8.6萬元直線增長(zhǎng)到2021年的25.8萬元，2022年更是突破了50萬元。截至2023年7月，合作社共吸納股民388戶，流轉(zhuǎn)土地2100余畝，實(shí)現(xiàn)群眾收入從“零碎”到“穩(wěn)定”、集體經(jīng)濟(jì)從“空白”到“實(shí)有”、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從“零星”到“規(guī)?！钡霓D(zhuǎn)變。南園村股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)成功入選2022年安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布的全省農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)24個(gè)典型案例名單當(dāng)中。從遠(yuǎn)近聞名的“貧困村”到入選省級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展典型案例，南園村究竟做對(duì)了什么？其中的治理機(jī)制值得我們挖掘提煉。

南園村案例的分析與對(duì)策歸納

南園村早在2015年就有過發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)的嘗試，只不過礙于群眾的不支持、不配合以及外出務(wù)工群眾不了解政策等原因，使得當(dāng)時(shí)發(fā)展合作社的計(jì)劃未能進(jìn)行下去。在南園村從2015年合作社建設(shè)工作的無疾而終到入選農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)典型案例的過程中，如果說群眾工作是實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素，那么我們必須回答好以下問題：在開放流動(dòng)的基層社會(huì)中，伴隨資源的不斷流動(dòng)，如何整合群眾的不同訴求？如何引導(dǎo)群眾積極有序的參與？如何抓住基層社會(huì)系統(tǒng)中群眾工作這個(gè)關(guān)鍵要素來實(shí)現(xiàn)基層治理的良好成效？

黨政愿景引領(lǐng)，黨員干部示范帶動(dòng)

回顧南園村發(fā)展合作社過程中遇到的阻力，村黨總支書記談到，最初很多村民不愿意加入合作社，因?yàn)樵扔型忄l(xiāng)人來到南園村包地種植，但在包地過程中出現(xiàn)了棄地而走不付土地租金的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卮迕袷艽擞绊懀瑢幵缸约焊N獲取微薄利潤(rùn)也不愿將土地承包出去。再者，就算將土地入股于合作社之中，其效益如何？真的能改善當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況嗎？很多群眾對(duì)此持懷疑態(tài)度，處于一種觀望狀態(tài)。南園村黨總支書記認(rèn)為，帶領(lǐng)群眾共同致富，村干部和黨員首先要樹立起戰(zhàn)斗的旗幟。

南園村對(duì)村干部有明確的要求：首先，村“兩委”干部的思想要統(tǒng)一、要組織團(tuán)結(jié)起來；其次，就是要保證村干部“干凈”、一身正氣。具體來說，村內(nèi)工程類的項(xiàng)目要交由群眾自己來干，如果村干部過多插手營(yíng)利性較強(qiáng)的項(xiàng)目工作，群眾或多或少會(huì)產(chǎn)生村干部妄圖利用職務(wù)之便為己謀利的想法，這不利于村內(nèi)的和諧與后續(xù)工作的開展。

2018年開始，南園村開始實(shí)行支部領(lǐng)辦合作社的機(jī)制，由村“兩委”成立起南園供銷合作社，黨員干部帶頭承包土地大膽摸索。播種施肥、灌溉打藥、田間管理，全身心投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，這讓當(dāng)?shù)厝罕娍吹搅舜濉皟晌睅ь^改變南園村現(xiàn)狀的決心。南園村黨總支把領(lǐng)辦合作社發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)作為組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的契機(jī)，在帶領(lǐng)群眾苦干實(shí)干中建立起支部與群眾的連接紐帶，在強(qiáng)化群眾集體觀念，取得良好經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，保證了合作社的政治方向不偏移，進(jìn)一步引導(dǎo)以群眾的力量推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

群眾訴求整合，讓利于民贏取信任

面對(duì)群眾關(guān)于合作社發(fā)展的種種疑問，整合群眾異質(zhì)化的訴求是破解之道，在宣傳村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的過程中，如果僅僅依靠思想宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，群眾更多的期待是能夠看見的改變，精神層面的倡導(dǎo)固然重要，但若無法給到群眾實(shí)打?qū)嵉摹⒖吹靡姷睦?，那么再多的宣傳也?huì)變成紙上談兵，無法使群眾真正信服。

為了取得群眾的信任，加強(qiáng)群眾對(duì)合作社發(fā)展的信心，南園村做了以下工作：一是改變村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，原先的南園村道路狀況堪憂，村內(nèi)的多條干道都是土路，最初的南園村資金短缺，村黨總支書記自己墊資建設(shè)了村內(nèi)的第一條水泥硬化路。隨著合作社經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村集體經(jīng)濟(jì)得以改善，當(dāng)前南園村的“戶戶通”項(xiàng)目已經(jīng)切實(shí)改變了當(dāng)初村民的出行環(huán)境，村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也大為改善；二是幫助群眾解決實(shí)際困難。在做群眾工作的過程中，加強(qiáng)與群眾的情感紐帶是非常重要的，而這種紐帶關(guān)系的建立，離不開南園村黨員干部將群眾的困難當(dāng)成自己困難，著力解決好群眾的急難愁盼。從與南園村黨員干部的訪談過程中，也印證了這一點(diǎn)，據(jù)村黨總支書記回憶，村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)雖然逐步向好，但仍有看不起病的困難群眾或者一時(shí)間無法及時(shí)拿出錢的群眾，而這些群眾一旦張口，村干部會(huì)自己拿出私人錢財(cái)給群眾應(yīng)急。村黨總支書記談到，“群眾的眼睛是雪亮的，只要能感知群眾冷暖、想群眾所想、做群眾所盼，就能得到大家的支持。有了群眾的支持，還有啥工作干不好？”正是有這樣和群眾心連心的態(tài)度，南園村合作社的發(fā)展也逐漸得到了群眾的信任支持；三是不與群眾爭(zhēng)利。南園村以每畝每年700元的價(jià)格進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，村民按照自主自愿的原則選擇流轉(zhuǎn)土地或者自行耕種，并采取土地入股、資金入股等方式，按照1畝（700元）1股進(jìn)行核算，為開展規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化種植奠定了基礎(chǔ)。除了每畝固定的租金外，入股的村民每年年底還可以享受合作社收益的二次分紅。

當(dāng)這些實(shí)實(shí)在在的利益給到群眾后，讓當(dāng)?shù)厝罕娍吹搅税l(fā)展合作社帶來的巨大利益，在這個(gè)過程中，既滿足了群眾的利益訴求，也拿出了實(shí)實(shí)在在讓群眾信任的治理成效，促成基層社會(huì)治理的良性循環(huán)。

加強(qiáng)組織引導(dǎo)，發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與

基層社會(huì)治理的良好成效離不開群眾的廣泛參與，對(duì)于外出經(jīng)商、務(wù)工等群眾，南園村著力破解“不接觸、不交流、不溝通”的群眾工作窘境。南園村本身存在著年輕人口外流的現(xiàn)象，加之將土地流轉(zhuǎn)給合作社的部分群眾選擇外出經(jīng)商、務(wù)工，導(dǎo)致很多村民在村時(shí)間急劇壓縮，有的村民甚至過年也在外地，這是當(dāng)前村干部與群眾接觸少、溝通少、交流少的客觀因素。為破解這一難題，南園村采取了年底集中發(fā)放現(xiàn)金分紅的形式，如此，入股群眾必須到現(xiàn)場(chǎng)才能領(lǐng)取分紅，給了村干部與這部分群眾面對(duì)面溝通交流的機(jī)會(huì)，村干部可以借此向群眾講明合作社工作開展的具體情況以及下一步的工作計(jì)劃，詢問群眾具體的意見建議，增強(qiáng)群眾參與的主人翁意識(shí)。

對(duì)于留村及返鄉(xiāng)群眾，強(qiáng)化組織參與。受務(wù)工難的影響，有相當(dāng)一部分南園村村民選擇返鄉(xiāng)就業(yè)，這部分群眾的年紀(jì)集中在40—60歲，此外，村內(nèi)還存在無固定工作的閑散人員，這部分人員容易成為基層社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。為了將這兩部分群體組織發(fā)動(dòng)起來，南園村采取的做法是為其提供相應(yīng)的工作崗位，例如，合作社內(nèi)有較多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)崗位，即可安排這部分人群工作，并由合作社定期發(fā)放工資，如此一來，就有了一個(gè)組織群眾參與的有力抓手。并且，南園村規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)給合作社的群眾可優(yōu)先安排農(nóng)活工作，這就再次調(diào)動(dòng)了剩余未參與土地流轉(zhuǎn)的群眾參加合作社的積極性。

基于淮北市南園村發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)過程的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，基層社會(huì)實(shí)際上具備自組織特性，如果用系統(tǒng)的漲落來理解基層治理成效，那么群眾工作則是影響其成效的關(guān)鍵要素。在這樣的情況下，我們應(yīng)當(dāng)重視基層群眾工作的重要地位，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作方法。群眾工作視角為我們提供了提升基層治理水平的新思路。通過群眾工作，不僅能夠降低基層治理成本，還能改善基層干群關(guān)系，更為重要的是，群眾工作堅(jiān)持以人為本，這是一種基層治理主體的回歸，能夠最大程度的發(fā)揮廣大基層群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，為基層社會(huì)發(fā)展注入源源不斷的強(qiáng)大活力。

（作者單位：中共淮北市委黨校）