政府購買公共圖書館服務(wù)的實踐探索

摘 要：隨著社會發(fā)展的需要、政府職能轉(zhuǎn)變和相關(guān)服務(wù)購買政策的出臺，社會力量參與政府公共文化服務(wù)購買已成常態(tài)。在公共圖書館公益性事業(yè)單位主體作用未改變的情況下，政府向社會購買圖書館服務(wù)將有助于激發(fā)公共圖書館活力，提高服務(wù)效能，降低運營成本，提升服務(wù)品質(zhì)。文章采用文獻調(diào)研法和問卷調(diào)查法對國內(nèi)公共圖書館購買服務(wù)的采購內(nèi)容、采購方式、承接主體、專業(yè)能力以及績效評估等方面展開調(diào)研，全面分析了國內(nèi)公共圖書館購買服務(wù)的現(xiàn)狀特征，提出了面向政府購買公共圖書館服務(wù)的應(yīng)對策略，具有一定的現(xiàn)實借鑒作用。

關(guān)鍵詞：公共圖書館；政府購買服務(wù)；實踐探索

2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，為各級政府購買服務(wù)提供了政策支持。2018年1月1日起施行的《中華人民共和國公共圖書館法》中規(guī)定，社會力量參與公共圖書館建設(shè)應(yīng)當由縣級以上人民政府積極調(diào)動，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持。2021年6月，文化旅游部發(fā)布《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》指出要深入推進政府購買公共文化服務(wù)，將推進購買公共文化服務(wù)與培育公共文化服務(wù)社會化力量相結(jié)合，建立健全承接主體資質(zhì)評價機制，提高社會化承接組織服務(wù)能力等。前述法律法規(guī)的正式出臺與執(zhí)行，不僅為“十四五”規(guī)劃期間政府購買公共圖書館服務(wù)樹立了明確的政策導(dǎo)向，還為確保公共圖書館實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展構(gòu)筑了堅實的制度基石。

當前，政府購買公共圖書館服務(wù)的研究主要圍繞含義、背景、對象、范圍、方式與發(fā)展等問題，缺少對國內(nèi)公共圖書館購買服務(wù)普遍現(xiàn)狀的統(tǒng)計學(xué)概括。筆者選取國內(nèi)多家縣區(qū)級及以上公共圖書館開展調(diào)研，并回收數(shù)據(jù)對系統(tǒng)展開分析，從購買服務(wù)現(xiàn)狀、采購項目構(gòu)成、績效評價等多個維度深入剖析，力求全面審視政府采購公共圖書館服務(wù)的當前態(tài)勢，為其他地區(qū)開展政府購買項目提供借鑒。

一、我國公共圖書館購買服務(wù)基本情況調(diào)研分析

為了解我國各地公共圖書館購買服務(wù)的情況，筆者從全國公共圖書館名錄中選取東部、西部、南部、北部以及中部等地縣區(qū)級以上公共圖書館近300家，并通過官方網(wǎng)站、電子郵件或電話的方式取得聯(lián)系，通過實地走訪、電話訪問以及發(fā)送電子問卷等形式開展關(guān)于政府購買公共圖書館服務(wù)的問卷調(diào)查，收回了有效問卷233份。接受問卷調(diào)查的圖書館包括省級公共圖書館、地市級公共圖書館、縣級公共圖書館以及少數(shù)特色圖書館，在地域分布和調(diào)查范圍上具有一定的廣泛性和代表性。

問卷調(diào)查共設(shè)計了11個問題對政府購買公共圖書館服務(wù)實行考查，內(nèi)容涉及公共圖書館購買過哪些服務(wù)項目、購買服務(wù)經(jīng)費占比、對購買服務(wù)是否滿意以及影響滿意度的因素、購買服務(wù)的績效評價、政府購買公共圖書館服務(wù)存在的最大障礙和問題。問卷設(shè)計有情況填寫、單選、多選及開放性問題，基本能夠全面了解受訪單位關(guān)于政府購買公共圖書館服務(wù)的情況。

1.圖書館基本情況

問卷對國內(nèi)公共圖書館的基本情況展開調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涉及館舍面積、館藏數(shù)量、工作人員數(shù)量、年經(jīng)費等方面。調(diào)查結(jié)果顯示，各公共圖書館基本情況不大相同，有的大型公共圖書館館舍面積可達十幾萬平方米，也有小型公共圖書館館舍面積僅幾百平方米；有的大型公共圖書館年經(jīng)費上億元，也有小型公共圖書館年經(jīng)費僅幾萬元；有的大型公共圖書館工作人員數(shù)量達上千人，也有小型公共圖書館工作人員數(shù)量不足十人。因此，全國各地公共圖書館在購買公共服務(wù)方面也表現(xiàn)出千差萬別。

2.公共圖書館是否存在政府購買服務(wù)項目

調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)圖書館已經(jīng)開展政府購買服務(wù)項目，尤其是19個副省級以上城市（4個直轄市和15個副省級城市）公共圖書館購買服務(wù)的比例為81.82%。公共圖書館所在地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達、圖書館級別越高，公共圖書館購買服務(wù)的比例越高，而沒有開展購買項目的圖書館大多數(shù)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。

按照調(diào)查樣本所屬區(qū)域來看，各區(qū)域的公共圖書館是否購買服務(wù)的比例有所不同。華東地區(qū)公共圖書館購買服務(wù)的比例最高，達85.96%，其次是西南、華中、華南及華北地區(qū)，公共圖書館購買服務(wù)的比例分別為82.35%、82.05%、63.15%、58.69%，西北和東北的比例均為50.00%。

按照公共圖書館的服務(wù)范圍來看，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）館購買服務(wù)的比例為77.78%，市（地市、州、盟）館購買服務(wù)的比例為74.12%，區(qū)（含直轄市的區(qū)）縣館購買服務(wù)的比例為66.39%，省館、市館比區(qū)縣館購買服務(wù)的比例高。

按照公共圖書館所在城市來看，4個一線城市（北京、上海、廣州、深圳）公共圖書館購買服務(wù)的比例為76.19%，19個副省級以上城市（4個直轄市和15個副省級城市）公共圖書館購買服務(wù)的比例為81.82%，地處較大城市的公共圖書館購買服務(wù)的比例高于中小城市。

由此可見，絕大多數(shù)圖書館已經(jīng)開展政府購買服務(wù)項目，在開展政府購買服務(wù)項目的圖書館中，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)和圖書館級別越高，公共圖書館購買服務(wù)的比例越高。

3.公共圖書館購買服務(wù)項目的類別

調(diào)研結(jié)果顯示，圖書館購買服務(wù)的范圍廣泛，幾乎應(yīng)用于公共館的方方面面。購買服務(wù)最普遍的安保與物業(yè)管理、館舍保潔兩個項目分別占調(diào)研樣本的56.22%、54.51%。與圖書館專業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)文獻資源加工、人力資源、閱讀推廣、信息技術(shù)、分館管理外購服務(wù)分別占總樣本的41.2%、22.32%、20.17%、14.59%、8.15%。經(jīng)深入調(diào)查，購買的服務(wù)均非圖書館核心業(yè)務(wù)，如文獻資源加工外購服務(wù)僅為輔助性加工工作，包括套錄書目編目數(shù)據(jù)和手工蓋章、貼條碼、磁條或RFID標簽等，而書目數(shù)據(jù)的原編數(shù)據(jù)、總校工作仍由圖書館專業(yè)館員完成；再如，人力資源、分館管理等外購服務(wù)，基本上外購的都是一般性輔助性崗位或?qū)⒑诵臉I(yè)務(wù)上移至總館其余日常業(yè)務(wù)外購，有95.28%的圖書館仍然保留圖書館的主導(dǎo)作用、保留核心崗位，說明政府購買公共圖書館服務(wù)的目的是提高公共資金使用效率，培育發(fā)展社會力量，不斷豐富公共文化產(chǎn)品的供給，而以事業(yè)單位為主體的圖書館主體作用并未改變。在調(diào)查中僅有4.72%的圖書館實現(xiàn)整體外包，此部分圖書館整體外包的發(fā)包主體、監(jiān)管主體、運營主體、效益評估主體和服務(wù)效能值得進一步深入探討研究。

4. 購買服務(wù)項目的采購方式

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，政府購買公共圖書館服務(wù)的主導(dǎo)模式為公開招標，占比53.22%，其他還有集中采購、直接采購等方式。公開招標作為政府購買公共服務(wù)的主要方式，有利于促進市場環(huán)境的公平競爭，拓寬參與競爭的服務(wù)承接機構(gòu)范圍，確保采購過程的透明度與效率。

5.購買服務(wù)的承接機構(gòu)

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，65.24%的公共圖書館選擇營利性組織作為承接機構(gòu)，4.29%選擇公益性社會組織，還有30.47%選擇其他，主要包括委托企業(yè)對非營利性運營或者是委托個人營利性開展服務(wù)，反映了政府在選擇合作伙伴時，企業(yè)因其專業(yè)、高效及市場化等優(yōu)勢而備受青睞。

6. 購買服務(wù)的滿意度及其影響因素

首先，在購買服務(wù)項目的滿意度方面，61.8%的圖書館表示“滿意”，34.33%的圖書館表示“一般”，3.87%的圖書館表示“不滿意”。在影響購買服務(wù)項目滿意度的因素方面，“人員素質(zhì)”占51.5%，占比最高；其次，是“采購經(jīng)費”，占39.06%；“專業(yè)資質(zhì)”和“人員穩(wěn)定性”占比第三和第四，為37.34%和34.76%；“績效評價”和“招投標程序”分別占18.03%和9.87%；還有32.62%的其他，主要包括形成穩(wěn)定的服務(wù)商、機構(gòu)服務(wù)態(tài)度及配合度等。（此題為多選，總和大于100%）

從公共圖書館所處區(qū)域來看，華東地區(qū)的圖書館認為購買服務(wù)承接機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)（72.34%）和人員素質(zhì)（63.83%）更重要。其次，是人員穩(wěn)定性（46.81%）和采購經(jīng)費（40.43%）；西南地區(qū)認為人員素質(zhì)最重要（64.29），其次是采購經(jīng)費和專業(yè)資質(zhì)（均為57.14），最后是人員穩(wěn)定性（21.43%）；華中地區(qū)認為人員素質(zhì)最重要（75.00%），其次是采購經(jīng)費（59.38%）和人員穩(wěn)定性（40.63），最后是專業(yè)資質(zhì)（9.38%）；華南地區(qū)認為人員穩(wěn)定性（78.26%）和人員素質(zhì)（73.91）最重要，其次是采購經(jīng)費（65.22%）和專業(yè)資質(zhì)（56.52%）；華北地區(qū)認為專業(yè)資質(zhì)最重要（50%），其次是采購經(jīng)費（34.62），最后是人員素質(zhì)和人員穩(wěn)定性（均為30.77%）；西北地區(qū)認為采購經(jīng)費最重要（75.00%），其次是專業(yè)資質(zhì)（50.00%），最后是人員素質(zhì)（37.50%）和人員穩(wěn)定性（25.00%）；東北地區(qū)認為人員素質(zhì)最重要（80.00%），其次是人員穩(wěn)定性（50.00%），最后是采購經(jīng)費和專業(yè)資質(zhì)（均為30.00%）。

7.購買服務(wù)項目的績效評價

關(guān)于購買服務(wù)項目的績效評價如何完成方面，21.89%的圖書館選擇了“圖書館理事會評價”，15.02%的圖書館選擇了“政府主管部門評價”，7.3%的圖書館選擇了“第三方機構(gòu)評價”，6.87%的圖書館選擇了“公眾評價”，1.29%的圖書館選擇了“專家評價”，47.64%的圖書館選擇了“其他”，主要是通過合同履約評價購買服務(wù)項目績效或無績效評價。

8.當前公共圖書館外購服務(wù)存在的最大障礙和問題

關(guān)于當前公共圖書館外購服務(wù)存在的最大障礙和問題，32.19%的圖書館選擇了“服務(wù)績效評價機制不健全”，30.04%的圖書館選擇了“承接機構(gòu)專業(yè)化資質(zhì)程度不高”，19.31%的圖書館選擇了“圖書館產(chǎn)品服務(wù)供給能力不足”，14.59%的圖書館選擇了“政府主導(dǎo)功能缺位”，7.3%的圖書館選擇了“公民基本閱讀權(quán)利保障不足”，47.21%的圖書館選擇了“其他”。（此題為多選，總和大于100%）

大部分選擇“其他”的圖書館均反饋當前公共圖書館外購服務(wù)存在的最大障礙和問題是經(jīng)費不足。一是經(jīng)費不足無法匹配公共圖書館購買服務(wù)的需求；二是服務(wù)績效評價機制不健全導(dǎo)致外購服務(wù)的效率無法得到最大化發(fā)揮；三是圖書館產(chǎn)品服務(wù)供給能力不足，導(dǎo)致公共圖書館有一些需要外包的功能無法選擇合適的外購服務(wù)供應(yīng)商。

二、政府購買公共圖書館服務(wù)的特征

1.地域特征

絕大多數(shù)公共圖書館已經(jīng)開展政府購買服務(wù)項目，是公共圖書館事業(yè)發(fā)展的趨勢。但由于公共圖書館的發(fā)展存在區(qū)域差異，各地區(qū)發(fā)展水平參差不齊，往往沿海地區(qū)對購買公共圖書館服務(wù)的號召反應(yīng)比較及時，要求我國政府重視內(nèi)地和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，普及政府購買服務(wù)的思想理念，不斷縮小區(qū)域差異，實現(xiàn)公共圖書館事業(yè)的共同進步。

2. 業(yè)務(wù)類別

公共圖書館在政府購買服務(wù)上呈現(xiàn)出共通性，主要聚焦于非核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如安保與物業(yè)管理、館舍保潔以及圖書加工等，顯示出服務(wù)類型的一致性和局限性。相比之下，公共圖書館核心業(yè)務(wù)，如文獻資源建設(shè)、參考咨詢、品牌建設(shè)、業(yè)務(wù)統(tǒng)計與分析以及綜合管理等，是圖書館賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也關(guān)系著公共圖書館的自身定位和創(chuàng)新發(fā)展。因此，較少圖書館將此類核心業(yè)務(wù)外包服務(wù)。

3.評價機制

目前，對政府購買公共圖書館服務(wù)項目的監(jiān)督測評機制不夠健全，在實際推行過程中缺乏一套系統(tǒng)機制，將圖書館主管部門、圖書館主體、圖書館使用人群以及提供服務(wù)機構(gòu)各方參與者都包含進去，完整和系統(tǒng)地測評公共圖書館購買服務(wù)成功與否。

4.資金支持

資金短缺是政府購買公共圖書館服務(wù)的瓶頸之一，政府層面的財政支持力度亟待加強，以確保圖書館事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，特別是在偏遠及欠發(fā)達地區(qū)，政府需加大資金投入力度，縮小區(qū)域間的發(fā)展鴻溝，促進我國公共文化服務(wù)的均衡化發(fā)展。

三、關(guān)于政府購買公共圖書館服務(wù)的思考

1. 主體責任與財政投入

公共圖書館主動作為，推動政府制訂切實可行的發(fā)展計劃，指導(dǎo)圖書館事業(yè)的發(fā)展，特別在購買公共圖書館服務(wù)上確定主體責任和監(jiān)管責任。文化主管部門應(yīng)完善法律法規(guī)，加大宣傳力度，吸引更多的社會組織和企業(yè)參與；公共圖書館應(yīng)積極尋求合作契機，主動向社會各界伸出合作之手，鼓勵并吸引更多社會機構(gòu)參與嘗試。對現(xiàn)有的服務(wù)承接企業(yè)，鼓勵其擴大業(yè)務(wù)范圍，細化業(yè)務(wù)分支，提供更多更好的服務(wù)。

政府應(yīng)加大財政投入，扶持公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。建議財政按照一定的比例提供購買公共服務(wù)的專項資金，加強政府購買服務(wù)的能力。優(yōu)化采購流程，提升政府購買公共服務(wù)的整體效能。

2.管理平臺與承接機構(gòu)

建立健全統(tǒng)一、高效和公開的承接機構(gòu)管理平臺，豐富圖書館產(chǎn)品服務(wù)供應(yīng)的種類和服務(wù)類型、加強承接機構(gòu)的專業(yè)性。各地區(qū)可以根據(jù)實際情況嘗試建立承接機構(gòu)管理平臺，如可以通過財政項目采購預(yù)選庫建立管理平臺，各公共圖書館均可推薦有資質(zhì)的承接機構(gòu)，由政府采購部門審核后，進入預(yù)選庫，實現(xiàn)承接機構(gòu)信息共享。

3.評價機制與監(jiān)督管理

建立完善的購買服務(wù)績效評價機制，以敦促承接機構(gòu)按照圖書館的要求履約到位，并對承接機構(gòu)進行監(jiān)督與指導(dǎo)，促進服務(wù)效率與質(zhì)量的雙重提升。一是結(jié)合公共圖書館績效考核的相關(guān)指標，借鑒當?shù)卣徺I公共文化服務(wù)的績效評價模型，制定適宜的績效評價機制；二是根據(jù)績效評價機制對承接機構(gòu)開展分階段考核，確保其嚴格遵循圖書館設(shè)定的標準與要求，對購買圖書館服務(wù)實行嚴格的質(zhì)量把控；三是針對政府購買公共圖書館服務(wù)的績效評估，構(gòu)建多元化評價體系，從而確保評估結(jié)果的科學(xué)性、合理性與全面性。

4.法律保障與政策激勵

政府及圖書館理事會等行業(yè)機構(gòu)可以合作制定相應(yīng)的法律法規(guī)及激勵政策，鼓勵和培育社會組織提供多樣化的圖書館產(chǎn)品服務(wù)，積極參與圖書館事業(yè)建設(shè)。政府及圖書館理事會等行業(yè)機構(gòu)要結(jié)合當?shù)氐奈幕厣c群眾需求，定制化設(shè)計采購項目。在保障公共文化服務(wù)均等化、標準化的基礎(chǔ)上，巧妙融入個性化元素，以此強化公共圖書館的差異化競爭優(yōu)勢，提高其整體的核心競爭力。

5.社會合作與業(yè)務(wù)創(chuàng)新

公共圖書館要積極關(guān)注圖書館核心業(yè)務(wù)因社會發(fā)展、技術(shù)進步以及用戶的需求而發(fā)生的變化，積極思考圖書館核心業(yè)務(wù)跨界合作與創(chuàng)新。例如，近些年結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”“文旅融合”“5G通信”“虛擬現(xiàn)實”等熱點，深入探索與社會組織合作的新路徑，共同開發(fā)更多便捷、舒適以及智慧的閱讀環(huán)境，積極響應(yīng)文旅融合的發(fā)展趨勢，將館外服務(wù)網(wǎng)點轉(zhuǎn)型升級為富有創(chuàng)意的城市公共閱讀新地標，拓寬公共圖書館服務(wù)的邊界，提高其影響力。公共圖書館應(yīng)充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用，積極激發(fā)社會力量與各行業(yè)參與圖書館服務(wù)的熱情與活力，不斷探索圖書館服務(wù)轉(zhuǎn)型和協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的要求，充分整合和利用各方資源，使圖書館服務(wù)工作更加開放、有序與高效。

參考文獻：

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作者單位：深圳市羅湖區(qū)圖書館

作者簡介：劉翠琳（1990—），女，漢族，湖北隨州人，碩士，助理館員，研究方向：圖書館管理、圖書服務(wù)與參考咨詢。