社區(qū)韌性的來源及建構(gòu)
——來自武漢市的城市社區(qū)新冠疫情防控經(jīng)驗

于星苑

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100089)

1 問題的提出

2020年，新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)是世界范圍內(nèi)的重大公共衛(wèi)生事件，是對各國公共衛(wèi)生體系和公共治理能力的嚴(yán)峻考驗。在此次大考中，我國憑借以政黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為特色的舉國模式最早控制住疫情，且疫情防控的成果遠(yuǎn)超他國。在此次新冠肺炎疫情的防控中，各地風(fēng)險治理的基本陣地下移至社區(qū)。作為新冠疫情前期的重災(zāi)區(qū)，武漢市以社區(qū)為基本單位的新冠肺炎疫情風(fēng)險防控機(jī)制在遏制疫情蔓延中發(fā)揮了顯著作用，推廣和學(xué)習(xí)武漢市在此次疫情防治中積累的經(jīng)驗，有助于我國各地社區(qū)在后疫情時代能夠更有效地控制疫情風(fēng)險。但同時武漢市疫情防控也暴露出自上而下治理模式在社會常態(tài)化與非常態(tài)化治理中的不足，具體表現(xiàn)為：社區(qū)的風(fēng)險響應(yīng)緩慢、社區(qū)工作者超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、社區(qū)基本功能運轉(zhuǎn)癱瘓、居民防疫主動性薄弱等。那么如何降低公共衛(wèi)生事件中的社區(qū)損失和社區(qū)防疫成本？如何提高社區(qū)自我恢復(fù)能力以及進(jìn)行手段或體制的變遷？是否能夠通過常態(tài)化的社區(qū)建設(shè)以有效的響應(yīng)體系來應(yīng)對非常態(tài)情況下的上述社區(qū)問題？針對這些問題，本文提出在社區(qū)常態(tài)化治理中應(yīng)引入“社區(qū)韌性”這一理論。社區(qū)韌性(Community Resilience)，是指社區(qū)在外界壓力沖擊下，仍能保持其原有結(jié)構(gòu)與功能，具備自適應(yīng)與持續(xù)穩(wěn)定的能力①。它不同于復(fù)原力，不是恢復(fù)到災(zāi)前的狀態(tài)，而是針對災(zāi)后新情況的調(diào)整；也不同于抗逆力，抗逆力指的是災(zāi)害應(yīng)對中的主動性和能動性，而社區(qū)韌性還包括事后的應(yīng)對、調(diào)整，適應(yīng)性的能力和變革性的機(jī)制。

在風(fēng)險社會階段，城市發(fā)展由于其人口及其他要素的集聚性以及交通的連接性成為風(fēng)險集聚的中心。城市風(fēng)險除了自身的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和不確定性，還同時具備社會屬性和公共政策屬性②，由此對城市風(fēng)險治理提出了更高的要求。傳統(tǒng)風(fēng)險治理的中心是國家、城市層面，但隨著城市風(fēng)險的增多以及風(fēng)險研究的不斷深入，風(fēng)險治理中心不斷下移③，社區(qū)日益成為新的焦點④。國際上很早就對社區(qū)層面的防災(zāi)減災(zāi)予以關(guān)注，1994年第一屆世界減災(zāi)大會開始關(guān)注社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)意識、技能以及工作網(wǎng)絡(luò)；1999年第二屆世界減災(zāi)大會提出全面推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)體系建設(shè)。我國也將社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作作為城市風(fēng)險治理的重要內(nèi)容，陸續(xù)出臺了《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》(2010)、《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》(2011)等文件，但我國對于社區(qū)層面的風(fēng)險治理重心仍是應(yīng)急行動以及災(zāi)后恢復(fù)，對社區(qū)本身資源儲備以及防御能力層面關(guān)注較少。社區(qū)韌性理論強(qiáng)調(diào)社區(qū)能夠通過自身資源和能力抵御危機(jī)，進(jìn)而實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因此本文旨在運用“社區(qū)韌性”相關(guān)的國內(nèi)外理論成果，總結(jié)武漢市社區(qū)疫情防控經(jīng)驗和不足，探索中國城市社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)新模式，以便朝著更有韌性的未來邁進(jìn)。

2 社區(qū)韌性的文獻(xiàn)回顧

2.1 韌性概念起源及認(rèn)知流變研究

“社區(qū)韌性”這一概念是在跨學(xué)科研究的背景下產(chǎn)生的，其概念不是對以往社區(qū)治理理論的延伸和補(bǔ)充，而是結(jié)合跨學(xué)科概念在風(fēng)險社會背景下衍生的新型治理思路?！绊g性”源于物理學(xué)領(lǐng)域，表示物體發(fā)生塑性變形和斷裂過程中吸收能量的能力。這種理解接近于韌性(resilience)的詞源學(xué)本義，即拉丁文中的“resiliere”或“resilio”，意為“彈性”或“彈回”。20世紀(jì)70年代，“韌性”概念被引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，指的是在面對外來沖突時系統(tǒng)具有對抗力以及保持主要功能運轉(zhuǎn)的能力⑤，或者系統(tǒng)具有多元均衡態(tài)，產(chǎn)生提升、維持或退步狀態(tài)⑥。20世紀(jì)80年代，美國心理學(xué)界安東尼將“韌性”引入心理學(xué)研究領(lǐng)域，用于表現(xiàn)精神創(chuàng)傷后的恢復(fù)情況⑦。社會—生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的“韌性”強(qiáng)調(diào)無論是否存在外部沖擊，系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)隨時間而動態(tài)變化⑧。此后，“韌性”從生態(tài)學(xué)與心理學(xué)兩個學(xué)科逐漸延伸至風(fēng)險治理領(lǐng)域。在社會系統(tǒng)的風(fēng)險治理領(lǐng)域，“城市韌性”“社會韌性”等概念應(yīng)運而生。2002年“韌性”正式進(jìn)入社區(qū)領(lǐng)域，源于美國學(xué)者佩頓公開發(fā)表以“社區(qū)韌性”為主題的論文。綜合以上觀點，“韌性”概念包括應(yīng)對風(fēng)險的穩(wěn)定力、恢復(fù)力、適應(yīng)力三個方面。

2.2 韌性視角下的社區(qū)研究

“社區(qū)韌性”是“城市韌性”的理念、技術(shù)和內(nèi)涵在更精確空間尺度上的演繹。社區(qū)韌性不是指恢復(fù)到風(fēng)險擾動前的原始狀態(tài)，而是根據(jù)環(huán)境的變化作出調(diào)整、適應(yīng)和變革⑨。布魯諾提出社區(qū)韌性的四種動態(tài)特性，即穩(wěn)定性、冗余性、應(yīng)變性和及時性⑩。納爾遜認(rèn)為具有社區(qū)韌性的系統(tǒng)同時具備學(xué)習(xí)能力、自組織能力、靈活應(yīng)變力，能夠在風(fēng)險應(yīng)對中化被動為主動。?？怂挂舱J(rèn)為，社區(qū)韌性具備持續(xù)性、適應(yīng)性、轉(zhuǎn)變性。盡管國外學(xué)界對社區(qū)韌性的重要性已達(dá)成共識，但社區(qū)韌性的量化標(biāo)準(zhǔn)(包含評估、定義、來源)仍然沒有統(tǒng)一指標(biāo)。根據(jù)社區(qū)類型的差異以及社會環(huán)境的不同，社會韌性的量化標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分維度，本文將以往研究大致分為社區(qū)資本視角和應(yīng)災(zāi)管理行動視角。社區(qū)資本視角強(qiáng)調(diào)社會的防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)以社區(qū)能力或資源為基礎(chǔ)，認(rèn)為社區(qū)韌性來源于社區(qū)積累的資源和能力。例如，社區(qū)災(zāi)害韌性指數(shù)CDRI將評價指標(biāo)分成社會資本、經(jīng)濟(jì)資本、物質(zhì)資本、人力資本以及自然資本五個維度。PEOPLES模型對社會韌性的評價標(biāo)準(zhǔn)集中在七個關(guān)鍵方面：人力、環(huán)境、政府、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)、經(jīng)濟(jì)、社會。應(yīng)災(zāi)管理行動視角關(guān)注災(zāi)害管理各個階段的行動情況及各階段的動態(tài)資源使用情況。特威格以風(fēng)險治理、風(fēng)險評估、風(fēng)險教育、風(fēng)險管理、風(fēng)險準(zhǔn)備與響應(yīng)五個領(lǐng)域的社區(qū)應(yīng)災(zāi)行動為標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)災(zāi)害韌性框架CDRF關(guān)注發(fā)生災(zāi)害管理的緩解、備災(zāi)、應(yīng)對和恢復(fù)階段，并從災(zāi)害管理各階段的社會資本、經(jīng)濟(jì)資本、物理資本和人力資本角度選取了75個變量作為測量指標(biāo)對社區(qū)韌性進(jìn)行評價。DROP模型關(guān)注兩個方面：一是災(zāi)害的先兆條件，即自然系統(tǒng)、建筑環(huán)境和社會之間的聯(lián)系；二是災(zāi)后狀況，側(cè)重于社區(qū)自適應(yīng)能力。

相比于發(fā)達(dá)國家，我國對社區(qū)韌性的研究正處于起步階段，國內(nèi)學(xué)者的研究主要聚焦于國外社區(qū)韌性的文獻(xiàn)綜述、具體類型社區(qū)的韌性研究以及具體社會風(fēng)險下的社區(qū)韌性研究。彭翀(2017)、崔鵬(2018)、吳曉林(2018)從不同角度對國外社區(qū)韌性研究進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為韌性社區(qū)能夠有效抵御災(zāi)害并且能夠迅速恢復(fù)以及保持可持續(xù)發(fā)展。孫立(2019)研究發(fā)現(xiàn)，由于我國城市老舊社區(qū)存在空間冗余能力低、空間環(huán)境品質(zhì)較低、空間邊界不清、防災(zāi)應(yīng)急能力較低等問題，因而在應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)急能力和適應(yīng)能力較差。周霞(2019)在對雄安新區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在躍進(jìn)式城鎮(zhèn)化的建設(shè)中雄安新區(qū)面臨的風(fēng)險性因素大幅增加，須迫切提升社區(qū)韌性。藍(lán)煜昕(2020)結(jié)合新冠疫情中的社區(qū)經(jīng)驗，總結(jié)出社區(qū)韌性的四大方面，即結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、能力韌性和文化韌性。曾悅(2020)通過總結(jié)新冠疫情背景下成都市小區(qū)的防疫經(jīng)驗，對提升社區(qū)韌性建設(shè)提出規(guī)劃層面的思考，包括從空間導(dǎo)向走向人本導(dǎo)向、利用移動社交平臺推動公眾參與、增強(qiáng)規(guī)劃彈性應(yīng)對發(fā)展變化、將風(fēng)險管理意識融入規(guī)劃全過程以及運用智慧技術(shù)助力精細(xì)化管理。王磊(2020)通過總結(jié)疫情防控經(jīng)驗，主張韌性治理是處于剛性治理與柔性治理中間的治理模式，建議進(jìn)行政府韌性、社會韌性、公民韌性和環(huán)境韌性建構(gòu)。蘆恒(2020)認(rèn)為社會韌性的建構(gòu)需要重視公益性、公正性、公民參與性、公開性等方面。丁京(2020)通過對皖南某縣某社區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)疫情防控在工程韌性、組織韌性、社會韌性方面的不足。

根據(jù)以上文獻(xiàn)綜述可知，具備社區(qū)韌性的社區(qū)在非常態(tài)情況下具有穩(wěn)定性、及時性和自適應(yīng)性，而社區(qū)韌性依賴于常態(tài)化治理中的社區(qū)資源本身以及非常態(tài)情況中各階段社區(qū)動態(tài)資源使用狀況。2008年諾里斯綜合社區(qū)固有資源及資源的動態(tài)使用情況提出社區(qū)韌性的來源主要包括四大方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會資本、信息與溝通以及社區(qū)能力。借鑒諾里斯等提出的社區(qū)韌性模型，并結(jié)合武漢市新冠疫情防控經(jīng)驗總結(jié)出社區(qū)韌性來源是制度、能力、社會資本和信息四個方面。

3 社區(qū)韌性的來源

3.1 制度來源

制度來源的核心在于盤活層級制與多中心制兩種制度的力量，整合條塊間的信息和資源，協(xié)調(diào)多元主體間的行動，在非常態(tài)化情況下發(fā)揮穩(wěn)定性、快速性、協(xié)調(diào)性等優(yōu)勢。武漢市城市社區(qū)在常態(tài)化治理中的“社區(qū)網(wǎng)格化治理體制”在非常態(tài)化情況下因此能夠升級為應(yīng)激性更強(qiáng)的社區(qū)應(yīng)急體制。該體制在新冠疫情防控中具備較強(qiáng)韌性主要是由于滿足以下三點:一是行政權(quán)的延伸擴(kuò)展，將行政權(quán)力下沉，在“區(qū)—街道—社區(qū)”層級結(jié)構(gòu)之下，增加“網(wǎng)格”這一新的治理層級，將治理鏈條拉長以及管理單元細(xì)化，合理利用層級制優(yōu)勢，由此基層單位在非常態(tài)化情況下具備治理細(xì)致性、資源豐富性以及組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)健性；二是行政資源的“條塊”整合，緩解治理碎片化同社會治理復(fù)雜性之間的張力，構(gòu)建“部門—社區(qū)—網(wǎng)格”扁平化服務(wù)體系，在非常態(tài)化情況下使其具備組織協(xié)調(diào)性；三是網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化相結(jié)合，形成多元主體相互嵌入的行動網(wǎng)絡(luò)，在非常態(tài)化情況下具備行動快速性。

網(wǎng)格化治理本質(zhì)是一種“橫向到邊，縱向到底”的無縫隙治理模式，是在科層制基礎(chǔ)上實現(xiàn)的扁平化服務(wù)體系以及多元主體協(xié)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在非常態(tài)治理中，社區(qū)網(wǎng)格化治理體系的韌性集中反映在優(yōu)化后的層級制下的治理細(xì)致性、資源豐富性、組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)健性、組織協(xié)調(diào)性以及多中心制的行動快速性。武漢市社區(qū)以300—500戶或常住人口1 000人為標(biāo)準(zhǔn)劃分網(wǎng)格并配備網(wǎng)格員，在新冠疫情防控中，網(wǎng)格員承擔(dān)起統(tǒng)計人員、對接物資、資源下沉、領(lǐng)導(dǎo)群眾自救等工作，社區(qū)居民自覺隔離、相互監(jiān)督，社區(qū)志愿者互助自救，市場主體精準(zhǔn)供給，社區(qū)組織在危機(jī)沖擊過程中積極響應(yīng)。但此次疫情防控也暴露出基層網(wǎng)格化治理中的問題：一是網(wǎng)格化治理中的行政化傾向嚴(yán)重，過于倚重科層制結(jié)構(gòu)和過度承載行政職能?？茖又剖亲陨隙碌臎Q策系統(tǒng)，任務(wù)的下達(dá)依賴較高層的決策，從而實現(xiàn)自上而下的決策，因而科層的注意力通常會產(chǎn)生滯后現(xiàn)象。二是由于社區(qū)內(nèi)生力量發(fā)展有限和社區(qū)居民趨于被動，網(wǎng)格化中的參與式治理發(fā)展受限，未發(fā)展成社區(qū)治理中的冗余性力量。以上問題導(dǎo)致社區(qū)網(wǎng)格化治理的實踐出現(xiàn)偏差。

3.2 能力來源

能力來源主要指的是社區(qū)抵抗危機(jī)以及適應(yīng)和變革的能力。抵抗危機(jī)的能力表現(xiàn)為疫前的準(zhǔn)備力、疫中的行動力和疫后的總結(jié)力等全周期風(fēng)險管理能力以及靈活性和創(chuàng)造性；適應(yīng)和變革的能力體現(xiàn)在根據(jù)外部環(huán)境的變化調(diào)整系統(tǒng)的應(yīng)急行為或體制機(jī)制的學(xué)習(xí)力。

全周期風(fēng)險管理在疫前的準(zhǔn)備力具體表現(xiàn)在對于已知風(fēng)險的預(yù)案制定與執(zhí)行能力以及相關(guān)物資的儲備和調(diào)配能力，對于未知風(fēng)險的人才儲備、培養(yǎng)和學(xué)習(xí)能力。全周期風(fēng)險管理能力在疫中應(yīng)急階段的行動力是指內(nèi)部群眾動員能力和外部對接能力。諾里斯認(rèn)為個人和集體的行為具有彈性，可以選擇消極或積極的態(tài)度應(yīng)對風(fēng)險，因此群眾動員能力和整合能力在非常態(tài)情況下對抵抗外來沖擊至關(guān)重要。在新冠疫情前期，由于醫(yī)院的疫情緊迫且物資短缺，公益援助的對象主要是醫(yī)院，社會力量缺少對武漢市社區(qū)的專業(yè)志愿服務(wù)，而僅靠社區(qū)自身的防疫力量難以解決醫(yī)療保障、物資短缺、摸排不全面、尋釁滋事、心理輔導(dǎo)等問題，需要社區(qū)及相關(guān)部門暢通合作渠道以及有效組織外部力量對接。疫后恢復(fù)階段也有大量對社區(qū)風(fēng)險管理能力的考驗。災(zāi)害生命周期理論認(rèn)為任何災(zāi)害的恢復(fù)都需要一個漫長的調(diào)適階段以及后遺癥階段。在常態(tài)化防控階段，武漢市社區(qū)把重點放在防控疫情再次爆發(fā)以及復(fù)工復(fù)產(chǎn)方面，并注重對災(zāi)害治理經(jīng)驗的總結(jié)。社區(qū)防控的靈活性和創(chuàng)造性是指因地制宜、因人制宜、因時制宜的社區(qū)治理能力以及社區(qū)治理創(chuàng)新。在新冠疫情前期，武漢市多個社區(qū)防控工作中簡單化、一刀切的現(xiàn)象體現(xiàn)了社區(qū)靈活性、創(chuàng)造性不足，也體現(xiàn)了社區(qū)治理思維僵化、治理能力的不足。例如，武漢市多地在防疫等級下降的情況下實施“一刀切”封閉式管理、一律隔離外出租戶或去過醫(yī)院的租戶、在隔離期滿后貼封條禁止居民外出、以防疫為借口打死居民的寵物狗等情況。推進(jìn)社區(qū)適應(yīng)和變革的學(xué)習(xí)力是社區(qū)韌性區(qū)別于抗逆力和復(fù)原力最鮮明的特征。學(xué)習(xí)力包含適應(yīng)性(adaptivity)與變革性(transformability)兩個層次。學(xué)習(xí)力中的適應(yīng)性指的是受到?jīng)_擊后系統(tǒng)能夠根據(jù)外部驅(qū)動因素的變化而調(diào)整其行為，恢復(fù)系統(tǒng)原有狀態(tài)并保持系統(tǒng)已有狀態(tài)的穩(wěn)定，主要指的是應(yīng)對方案及行動的適應(yīng)性調(diào)整；變革性是指當(dāng)受到?jīng)_擊后外部環(huán)境巨變導(dǎo)致原有特征無法適應(yīng)時系統(tǒng)進(jìn)化出新特征，主要指體制機(jī)制的變革。目前社區(qū)層面的學(xué)習(xí)能力主要以適應(yīng)性為主，根據(jù)外部風(fēng)險的變化調(diào)整應(yīng)急行為，例如根據(jù)疫情狀況調(diào)整防疫措施，但是變革性學(xué)習(xí)較少。對疫情暴露的體制機(jī)制缺陷進(jìn)行反思和學(xué)習(xí)并推動體制機(jī)制的變革是社區(qū)韌性形成的關(guān)鍵。

3.3 社會資本來源

社會資本是社會組織的特征，如信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等，能夠促成成員間的合作以實現(xiàn)共同目標(biāo)。社區(qū)社會資本來源于居民在日常社區(qū)生活中的互動與交往，這種嵌入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的社會資源在非常態(tài)情況下能夠成為社區(qū)居民信息交流、自救互救、恢復(fù)共建的情感動機(jī)。信任是社會資本的核心要素，居民對政府、社區(qū)兩委和社會組織的信任是群眾組織力和群眾動員力的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在信息信任、工作配合、資金募捐、物資籌集及分配等多個方面。規(guī)范是社會資本的保障，日常形成的互惠互利、利他主義、志愿意識等非正式規(guī)范會在非常態(tài)情況下持續(xù)發(fā)揮作用，并形成一種新的規(guī)范——應(yīng)急規(guī)范，居民容易就災(zāi)害中的義務(wù)與規(guī)范達(dá)成共識。社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會資本的基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)居民的自組織性以及互助性，具備冗余性，彌補(bǔ)正式制度應(yīng)急性功能缺失。

作為一種無形的“資本”，社會資本在災(zāi)害管理各階段對增強(qiáng)社區(qū)韌性均有影響。在災(zāi)害預(yù)警階段，居民對政府公開信息的信任度以及社區(qū)成員間共享信息的信任度影響其備災(zāi)行為的實施；在抗災(zāi)階段，社會資本通過影響居民對社區(qū)工作的配合度、居民間的協(xié)同合作行為、居民的互助規(guī)范、社會組織的參與度以及居民的自組織性來影響社區(qū)的應(yīng)災(zāi)行動；在重建階段，社會資本存量高的社區(qū)具備資金籌集、公民參與、心理重建等方面的優(yōu)勢。在武漢市新冠疫情期間，一些社會資本存量較高的社區(qū)(如華大家園社區(qū))，居民通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取疫情信息后社區(qū)內(nèi)部便對抗擊疫情的義務(wù)和規(guī)范形成共識，并采取自主決策抗疫的集體行動。華大家園社區(qū)從1月20日起便快速響應(yīng)通過實施“最硬核的措施”來應(yīng)對疫情，社區(qū)居民通過自主管理、互助協(xié)同和積極配合，實現(xiàn)了社區(qū)居民零感染。而一些社會資本結(jié)構(gòu)單一且存量不足的社區(qū)往往缺乏應(yīng)對風(fēng)險沖擊的能力和資本，只能依賴于公共資源的供給以及自上而下的政府控制。

3.4 信息來源

信息是風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險溝通以及風(fēng)險決策的關(guān)鍵資源。在此次新冠疫情中具備信息韌性的社區(qū)主要做到了以下三點:一是數(shù)字化的信息平臺以及原始數(shù)據(jù)積累，通過智能化信息技術(shù)手段建立的全程無接觸智能社區(qū)管理模式、線上物流咨詢發(fā)布平臺、線上線下無接觸購物模式以及針對人員流動的大數(shù)據(jù)溯源與追蹤系統(tǒng)；二是對風(fēng)險信號的感知，包括豐富的信息獲取渠道以及對模糊風(fēng)險的意義建構(gòu)；三是完善且及時的信息傳遞、共享、公開機(jī)制，一方面是政府內(nèi)部跨部門、跨層級的信息傳遞和共享，另一方面是政府對外的信息公開機(jī)制。

在武漢抗疫實踐中可以發(fā)現(xiàn)，雖然一些智能化水平較高的社區(qū)已經(jīng)安裝了社區(qū)智能化系統(tǒng)以及智能家居助手，但在這次疫情防控中，社區(qū)工作者多采用挨家挨戶紙筆填報的信息搜集方式以及擔(dān)負(fù)著重復(fù)繁重的填表任務(wù)，對信息的采集和管理都是相對粗放式的。這說明了目前我國社區(qū)存在社區(qū)用戶體系和原始數(shù)據(jù)積累不完整、智能化水平低、系統(tǒng)集成困難、傳統(tǒng)使用的智能網(wǎng)格應(yīng)用模塊不完善、對數(shù)據(jù)深度應(yīng)用不夠以及部門間信息共享機(jī)制不健全等問題。另外，在突發(fā)事件初期或面臨陌生威脅時，風(fēng)險信號往往是模糊、不完全和碎片化的，這對社區(qū)信息監(jiān)測渠道的寬度和準(zhǔn)確度是巨大考驗。例如，在此次抗疫活動中武漢市百步亭社區(qū)的風(fēng)險感知不敏銳，社區(qū)方面并未對社會方面的預(yù)警信息引起重視，仍然召開萬家宴引起居民集聚導(dǎo)致感染風(fēng)險增大。

4 常態(tài)化情況下社區(qū)韌性的強(qiáng)化路徑

具備社區(qū)韌性的城市社區(qū)能夠在非常態(tài)化情況下激發(fā)起對外界擾動的適應(yīng)、變革和學(xué)習(xí)的能力，從而使社區(qū)能夠在面對風(fēng)險擾動時實現(xiàn)自我修復(fù)、自我調(diào)適、自我變革。因此，常態(tài)化情況下社區(qū)韌性的建設(shè)應(yīng)遵循制度、能力、社會資本、信息這四重維度，進(jìn)而形成常態(tài)化的社區(qū)風(fēng)險防控體系。

4.1 完善社區(qū)網(wǎng)格化治理體制并注重平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換

網(wǎng)格化模式在常態(tài)化情況下的基礎(chǔ)公共服務(wù)和行政事務(wù)處理方面具備一定優(yōu)勢，但由于過于倚重行政化力量使得該模式在非常態(tài)化情況下的應(yīng)急方面無法形成長效機(jī)制。消除社區(qū)網(wǎng)格化的負(fù)效應(yīng)有賴于網(wǎng)絡(luò)單元的合理設(shè)置、多元主體的良性互動和治理方式的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變。

首先，網(wǎng)格設(shè)置應(yīng)科學(xué)化、差別化、精細(xì)化，同時壓實屬地責(zé)任，將資源、管理、服務(wù)向社區(qū)下沉。其一，根據(jù)社區(qū)的地理區(qū)位、行政區(qū)劃、功能區(qū)域以及人口分布的不同差別化設(shè)置網(wǎng)格；其二，將黨政資源、管理和服務(wù)下沉至網(wǎng)格，日常生活中網(wǎng)格員為社區(qū)居民提供養(yǎng)老、文體活動、權(quán)益保護(hù)、矛盾化解、司法救助等方面的便捷化服務(wù)，并為相關(guān)公共部門在社區(qū)的工作提供消防排查、安全生產(chǎn)、社會治安等方面的支持；另外一些部門職能交叉的問題可以由網(wǎng)格管理部門牽頭，由網(wǎng)格員與相關(guān)職能部門協(xié)同解決；社區(qū)網(wǎng)格員也應(yīng)關(guān)注社區(qū)租戶或其他流動人口的生活狀況，及時掌握信息并提供必要的服務(wù)。

其次，將多元主體和分散的治理資源在網(wǎng)格中重新整合，將正式制度中的科層治理與非正式制度下的嵌入式治理相結(jié)合，使得社區(qū)網(wǎng)格化治理體制煥發(fā)新的生機(jī)。其一，積極發(fā)揮黨組織在群眾動員中的優(yōu)勢，在網(wǎng)格內(nèi)部建立黨支部，建立以黨員網(wǎng)格員為中心的網(wǎng)格服務(wù)隊伍；其二，充分發(fā)動退休老黨員、在職黨員、樓棟長、物業(yè)人員、業(yè)委會成員等網(wǎng)格志愿者，充實網(wǎng)格服務(wù)隊伍，盤活基層自治力量，提升網(wǎng)格服務(wù)能力；其三，在服務(wù)過程中，網(wǎng)格黨組織充分運用民主協(xié)商、耐心說服和典型示范等方法深入群眾,并通過聯(lián)席會議等方式明確各主體工作和服務(wù)內(nèi)容，協(xié)調(diào)社區(qū)、業(yè)主、物管三方主體的關(guān)系，簽訂共建協(xié)議。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，推動多元主體嵌入式治理，能夠釋放基層自治的活力，增強(qiáng)志愿者服務(wù)自覺性，同時在非常態(tài)化情況下能夠緩解基層組織人力資源稀缺的情況，為社區(qū)居民提供精細(xì)化服務(wù)。

最后，網(wǎng)格化治理應(yīng)注意平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。一是從常態(tài)化情況向非常態(tài)化情況轉(zhuǎn)換。網(wǎng)格應(yīng)做好應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，在疫情發(fā)生時社區(qū)網(wǎng)格迅速反應(yīng)，自覺開展防疫行動并落實上級的疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、上報基層防疫問題；在防疫過程中發(fā)動群眾力量進(jìn)行通道駐守、體溫測量、健康排查、物資發(fā)放、防疫宣傳、人員動態(tài)監(jiān)測和返家人口隔離等防疫工作。這些措施在應(yīng)急階段能夠使社區(qū)具備有效抵抗危機(jī)的能力。二是非常態(tài)化情況向常態(tài)化疫情防控轉(zhuǎn)換。在全國疫情防控形勢持續(xù)向好但外圍輸入性風(fēng)險增加的形勢下，網(wǎng)格服務(wù)隊伍應(yīng)促進(jìn)社區(qū)做出順應(yīng)新形勢的轉(zhuǎn)變，出入限制等應(yīng)按照當(dāng)?shù)匾咔榉揽氐燃夁M(jìn)行調(diào)整。

4.2 加強(qiáng)社區(qū)全周期治理能力以及社區(qū)的學(xué)習(xí)力

2020年3月10日，習(xí)近平總書記在赴湖北省武漢市考察疫情防控工作時強(qiáng)調(diào)，要樹立“全周期管理”意識。據(jù)此，社區(qū)層面的風(fēng)險治理也應(yīng)該樹立“全周期管理”意識。

全周期的風(fēng)險管理首先是社區(qū)應(yīng)做好風(fēng)險評估的常態(tài)化，包括風(fēng)險的可能傳播途徑以及破壞性，在評估過程中應(yīng)注意同研究機(jī)構(gòu)的合作，定期召開工作會議，確定責(zé)任主體、程序、結(jié)果應(yīng)用等。其次是根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行物資和人力資源等方面的日常儲備。由于災(zāi)害類型的復(fù)雜多樣，大量應(yīng)急物資的儲備超過了社區(qū)可容納空間容量，社區(qū)可以同企業(yè)、社會組織等外部力量提前簽定好有關(guān)應(yīng)急資源調(diào)動的協(xié)議，確保非常態(tài)情況下各主體的協(xié)調(diào)行動以及資源的有效調(diào)動和對接。

在社區(qū)風(fēng)險應(yīng)對的靈活性和創(chuàng)造性方面，第一，上級政府應(yīng)通過樹典型等方式鼓勵社區(qū)決策的自主性和社區(qū)運作模式的靈活性、創(chuàng)造性，媒體也應(yīng)對此多加宣傳。第二，防疫過程中做到因地制宜，根據(jù)各地實情設(shè)定差異化的防疫及隔離措施，例如在無疫情社區(qū)開放超市以及允許居民出入等，在老年人聚集的社區(qū)采用喇叭廣播等。第三，防疫過程要因人制宜，利用好健康碼進(jìn)行分對象管控，杜絕對外來租戶“一刀切”隔離管理，針對受隔離居民、老弱病殘等困難家庭的不同需求應(yīng)提供差異化服務(wù)。第四，根據(jù)疫情發(fā)展情況調(diào)整防疫措施，做到因時制宜，及時調(diào)整防疫措施的力度。

在學(xué)習(xí)力層面，能力韌性主要來源于社區(qū)的學(xué)習(xí)能力，首先是應(yīng)急管理專業(yè)人才的儲備和培養(yǎng)。社區(qū)層面應(yīng)吸納應(yīng)急管理專業(yè)相關(guān)的人才或是通過應(yīng)急管理課程的培訓(xùn)使社區(qū)服務(wù)隊伍了解掌握相關(guān)知識，提高應(yīng)急響應(yīng)的敏捷性以及針對外部情況變化的適應(yīng)性和變革性。其次是社區(qū)兩委從社會實踐以及群眾活動中獲取群眾動員以及防疫方面的知識和經(jīng)驗，提高領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)造力。再次是基層政府開展社區(qū)應(yīng)急經(jīng)驗的分享交流會，促進(jìn)先進(jìn)應(yīng)急模式的傳播和學(xué)習(xí)。最后是社區(qū)居民的公共參與能力以及危機(jī)應(yīng)對能力的培養(yǎng)，社區(qū)通過開展線上線下的危機(jī)知識學(xué)習(xí)講座或趣味性活動、應(yīng)急演練，增強(qiáng)社區(qū)居民的危機(jī)應(yīng)對意識。

4.3 注重社區(qū)社會資本的積累

在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)營造方面，首先政府應(yīng)通過政策支持、資金扶持或購買服務(wù)等方式引導(dǎo)幫助社區(qū)組織參與社區(qū)日常事務(wù)，社區(qū)組織在完善自我管理的基礎(chǔ)上吸納社區(qū)居民參與組織活動。多樣化的社會組織以及社區(qū)活動可以擴(kuò)展社區(qū)居民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)的自組織化程度。其次是發(fā)展增權(quán)式參與，以社區(qū)自治為動力，增強(qiáng)居民的主體性意識、自主決策能力和參與義務(wù)感。最后是鼓勵志愿者自組織化，鼓勵不同行業(yè)領(lǐng)域且具備專長的志愿者加入志愿服務(wù)隊伍以應(yīng)對公共衛(wèi)生事件，培養(yǎng)志愿者的應(yīng)急救災(zāi)能力，引導(dǎo)居民養(yǎng)成持續(xù)參與志愿服務(wù)的習(xí)慣。

在社區(qū)信任培育方面，首先，社區(qū)組織應(yīng)增強(qiáng)自身的公信力。在新冠疫情期間，武漢紅十字會在物資分配等方面受到民眾質(zhì)疑，損害了其公信力。因此社會組織應(yīng)在資金和物資的流入和流向、活動開展、人員招聘等方面做到公開透明，自覺接受監(jiān)督以及培養(yǎng)自覺為居民服務(wù)的意識。其次，社區(qū)兩委要通過提高自身的工作水平、服務(wù)能力和服務(wù)態(tài)度來獲取居民的信任，融入情感治理，改變工作人員的工作方式，利用柔性的力量而非喝令，增加治理“溫度”。最后，需要協(xié)調(diào)居委會、業(yè)委會、物業(yè)之間的關(guān)系，以及通過規(guī)章制度明確社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，明確日常治理活動以及非常態(tài)情況下三者的工作義務(wù)，并接受社區(qū)居民的監(jiān)督，給業(yè)委會一定的權(quán)力以表達(dá)社區(qū)居民的呼聲。

在社會規(guī)范優(yōu)化方面，首先，社區(qū)應(yīng)建立多元化公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建復(fù)合型公共文化空間，在多樣化的社區(qū)文化活動、志愿活動中形成一致的參與意識以及志愿規(guī)范。其次，社區(qū)應(yīng)定期組織關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)知識的學(xué)習(xí)活動，培養(yǎng)居民的風(fēng)險防控意識和相關(guān)技能，形成集體參與防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)共識，在非常態(tài)情況下可以轉(zhuǎn)換為應(yīng)急規(guī)范。最后，社區(qū)可以對道德模范人物進(jìn)行表彰，對社區(qū)的好人好事進(jìn)行宣傳，給社區(qū)居民以正確的價值導(dǎo)向，促進(jìn)社區(qū)互幫互助規(guī)范的形成。

4.4 提高社區(qū)信息化水平以及信息公開水平

一是提高社區(qū)信息化水平，加大科技支撐。首先，完善社區(qū)全信息數(shù)字化平臺建設(shè)，提高數(shù)字化平臺的居民使用率，使其適用于社區(qū)日常服務(wù)及應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)，在非常態(tài)情況下能夠支撐社區(qū)風(fēng)險監(jiān)測、信息收集、信息發(fā)布、流動人口溯源等工作。其次，重視移動社交平臺的使用以及居民覆蓋率，與居民進(jìn)行充分溝通，及時獲取居民差異化需求以及廣泛收集意見。

二是通過智能化的設(shè)備和手段，推進(jìn)涉及社區(qū)“公共管理、公共服務(wù)、公共安全”等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交互，打通社區(qū)間、政府部門間、政府與企業(yè)間、政府與社會組織間的信息鴻溝，實現(xiàn)跨社區(qū)、跨組織、跨部門信息共享，提升社區(qū)治理協(xié)同配合的效率，進(jìn)而推動公開透明快速的信息發(fā)布機(jī)制的建立。

注釋：

①朱華桂.論風(fēng)險社會中的社區(qū)抗逆力問題[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版),2012,49(5):47-53.

②蘆恒.重大公共危機(jī)應(yīng)對與社會韌性建構(gòu)——以“抗逆性”與“公共性”為中心[J].南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020(5):97-105.

③唐慶鵬.風(fēng)險共處與治理下移——國外彈性社區(qū)研究及其對我國的啟示[J].國外社會科學(xué),2015(2):81-87.

④劉佳燕,沈毓穎.面向風(fēng)險治理的社區(qū)韌性研究[J].城市發(fā)展研究,2017,24(12):83-91.

⑤Holling C S. Engineering Resilience versus Ecological Resilience[M]. National Academy of Engineering. Engineering within Ecological Constraints. Washington，D.C.:National Academy Press，1996：32.

⑥Holling C S. Resilience and Stability of Ecological Systems[J]. Annual Review of Ecology and Systematics, 2003,4(2): 1-23.

⑦Anthony E J.The syndrome of the psychologically invulnerablechild[A]// E Anthony, C Koupernick, ed. The Child in HisFamily[M].New York:Wiley, 1974:529-530.

⑧Walker B, Holling C S, Carpenter S R, et al.Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems[J]. Ecology and Society,2004,9(2): 3 438-3 447.

⑨Walker B,Holling C S, et al. Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems[J].Ecology and Society,2004,9(2):158-166.

⑩Bruneau M, Chang S E, Eguchi R T，et al. A Framework to Quantitatively Assess and Enhance the Seismic Resilience of Com munities[J]. Earthquake Spectra，2003,19(4)：733-752.