預(yù)算管理一體化背景下高校全面預(yù)算管理研究

［摘 要］在預(yù)算管理一體化改革不斷推進(jìn)的背景下，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式已無法適應(yīng)高校高質(zhì)量發(fā)展的要求。如何利用信息技術(shù)手段優(yōu)化全面預(yù)算管理，已成為高校亟待解決的難題。文章首先闡述預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵，然后分析預(yù)算管理一體化對高校全面預(yù)算管理的重要意義，接著論述預(yù)算管理一體化背景下高校全面預(yù)算管理存在的問題，最后有針對性地提出優(yōu)化策略，以期促進(jìn)高校提升全面預(yù)算管理水平。

［關(guān)鍵詞］高校；預(yù)算管理一體化；全面預(yù)算管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.20.011

［中圖分類號］F810.6；G475 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）20-00-03

0" " "引 言

2017年，黨的十九大報(bào)告提出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?；诖耍?019年財(cái)政部在全國啟動部署推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，以信息化手段支撐預(yù)算管理制度改革。2020年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)規(guī)范（試行）》。國內(nèi)各大高校紛紛以此為契機(jī)，積極開展預(yù)算管理一體化建設(shè)工作。

1" " "預(yù)算管理一體化概述

預(yù)算管理一體化是指基于“制度+技術(shù)”的管理模式，以制度為準(zhǔn)繩，以一體化系統(tǒng)為載體，將基本信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)算績效評價、會計(jì)核算和報(bào)表管理等業(yè)務(wù)嵌入系統(tǒng)，統(tǒng)一業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)要素和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化、預(yù)算管理全流程一體化、預(yù)算數(shù)據(jù)全過程監(jiān)控一體化，以提高各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和自動化水平［1］。預(yù)算管理一體化主要有如下特點(diǎn)：①業(yè)務(wù)整合性。預(yù)算管理一體化整合了項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、績效評價、會計(jì)核算、資金支付及報(bào)表管理等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，形成了自上而下與自下而上相結(jié)合的閉環(huán)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。②流程規(guī)范化。預(yù)算管理一體化將所有收支業(yè)務(wù)全部納入系統(tǒng)，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，增強(qiáng)了預(yù)算編制的全面性和規(guī)范性。所有的收支項(xiàng)目均通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行管理和控制，確保各業(yè)務(wù)流程合法、合規(guī)。③數(shù)據(jù)共享性。預(yù)算管理一體化將高校內(nèi)部的會計(jì)核算、資產(chǎn)管理、政府采購等系統(tǒng)和外部的國庫集中支付、銀行代扣等系統(tǒng)整合成一個整體，全面反映業(yè)務(wù)從發(fā)生到結(jié)束的全過程，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的實(shí)時共享和高度統(tǒng)一。

2" " "預(yù)算管理一體化對高校全面預(yù)算管理的重要意義

2.1" "創(chuàng)新預(yù)算管理模式，提高全面預(yù)算管理工作效率

第一，在預(yù)算管理一體化下，高校采用制度化、規(guī)范化、自動化的預(yù)算管理手段，將基本信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)算績效評價、會計(jì)核算和報(bào)表管理等涵蓋在內(nèi)，統(tǒng)一業(yè)務(wù)的操作規(guī)范。第二，預(yù)算管理一體化統(tǒng)一了業(yè)務(wù)操作平臺，使高校通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將會計(jì)核算、政府采購、國庫集中支付等系統(tǒng)深度融合，有力推動數(shù)據(jù)實(shí)時互通。第三，在預(yù)算管理一體化下，所有的業(yè)務(wù)均通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)完成，這樣不僅能統(tǒng)一數(shù)據(jù)的要素和結(jié)構(gòu)，保證數(shù)據(jù)的一致性，而且方便數(shù)據(jù)的獲取，從而極大地提高全面預(yù)算管理工作效率。

2.2" "加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，防范全面預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算管理一體化注重過程控制，將預(yù)算執(zhí)行從人為控制升級為系統(tǒng)控制，以強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。在預(yù)算執(zhí)行中，上級主管部門通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以實(shí)時掌握高校的預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出解決建議。高校也可以通過該系統(tǒng)及時調(diào)整預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控。同時，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的預(yù)算指標(biāo)設(shè)置和分部門預(yù)算控制規(guī)則，高?？梢詫?shí)現(xiàn)對不同部門、不同經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全過程監(jiān)控［2］。預(yù)算管理一體化嚴(yán)格的業(yè)務(wù)審批和控制規(guī)則降低了預(yù)算執(zhí)行中人為操作、資金錯配的可能性，能夠防范管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.3" "提高財(cái)政監(jiān)督效率，推動全面預(yù)算管理公開化和透明化

在預(yù)算管理一體化背景下，財(cái)政部門能夠強(qiáng)化對高校預(yù)算管理工作的監(jiān)督。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，財(cái)政部門可以清晰地查詢到高校每一筆業(yè)務(wù)支出，以此對高校進(jìn)行直接監(jiān)督，防止高校出現(xiàn)私設(shè)“小金庫”“賬外賬”等問題。此外，高校全部收支納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的管理要求，促使高校按照規(guī)定公開預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)決算等信息。這樣不僅可以推動高校預(yù)算管理的公開化和透明化，還方便社會公眾參與監(jiān)督。

3" " "預(yù)算管理一體化背景下高校全面預(yù)算管理存在的問題

3.1" "全面預(yù)算管理工作流程不規(guī)范

（1）不重視項(xiàng)目庫建設(shè)。部分高校對項(xiàng)目庫建設(shè)不夠重視，只有在上級主管部門通知儲備項(xiàng)目時才突擊進(jìn)系統(tǒng)申報(bào)。由于缺乏對項(xiàng)目前期調(diào)研和后續(xù)用途的充分研判，預(yù)算績效目標(biāo)“假大空”，項(xiàng)目測算偏離實(shí)際。項(xiàng)目庫建設(shè)不能支撐業(yè)務(wù)活動的開展，影響了資源的優(yōu)化配置。

（2）預(yù)算編制不精準(zhǔn)。預(yù)算編制在全面預(yù)算管理中至關(guān)重要，預(yù)算編制不精準(zhǔn)會嚴(yán)重影響預(yù)算管理工作的開展?，F(xiàn)實(shí)中，大部分高校采用增量預(yù)算法編制預(yù)算，這種編制方式是在以往年度預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行簡單的資金增減，沒有考慮預(yù)算年度內(nèi)業(yè)務(wù)活動的實(shí)際資金需求，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際業(yè)務(wù)脫節(jié)，增加預(yù)算執(zhí)行難度。

（3）預(yù)算執(zhí)行缺乏約束。一些高校存在預(yù)算執(zhí)行形式主義，重結(jié)果不重過程，將預(yù)算視為完成“數(shù)字任務(wù)”的工具，而非指導(dǎo)工作的有力“武器”，制約了預(yù)算指導(dǎo)和約束作用的發(fā)揮。另外，預(yù)算執(zhí)行方案不明確，對資金使用監(jiān)管不力，嚴(yán)重影響了預(yù)算約束作用的發(fā)揮。

（4）預(yù)算績效評價不規(guī)范。目前，高校預(yù)算績效評價體系不完善，加之在零基預(yù)算改革背景下，財(cái)政部門對年底未使用完的預(yù)算資金進(jìn)行收回，使得高校存在年底突擊花錢、找“事”報(bào)銷、巧立名目增預(yù)算等情況，這不僅造成了資源的浪費(fèi)，而且影響了收入與支出的真實(shí)績效評價［3］。

3.2" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與高?，F(xiàn)有財(cái)務(wù)系統(tǒng)連接受限

日常工作中，高校為了滿足會計(jì)核算的需要，大多使用復(fù)旦天翼、用友等財(cái)務(wù)軟件，重視財(cái)務(wù)信息化建設(shè)。但是，目前高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)連接受限，使得相關(guān)業(yè)務(wù)推進(jìn)困難重重。實(shí)際上，高校首先通過復(fù)旦天翼、用友等財(cái)務(wù)軟件完成對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審核、錄入、制單和復(fù)核工作，然后推送到出納手中完成支付，但按照目前的規(guī)定，資金支付必須通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)完成，在此期間還要通過經(jīng)辦人錄入、主管審核和銀行復(fù)核等環(huán)節(jié)的大量人工核對才能完成支付。由于與前端會計(jì)核算脫節(jié)，支付狀態(tài)無法及時返回，阻礙了財(cái)務(wù)工作效率的提升。

3.3" "高校財(cái)務(wù)崗位間的協(xié)同性不足

預(yù)算管理一體化不僅涵蓋高校財(cái)政撥款收入、教育類收費(fèi)收入以及其他收入，還規(guī)定了各類支出和政府采購具體內(nèi)容。在編制年度部門預(yù)算時，高校需要充分考慮業(yè)務(wù)發(fā)展和資金收支計(jì)劃，這不僅需要預(yù)算編制、會計(jì)核算、出納支付、決算報(bào)送等不同崗位財(cái)務(wù)人員的配合，而且對財(cái)務(wù)人員提出了更高的業(yè)務(wù)能力要求［4］。但是，根據(jù)不相容崗位相分離原則，高校的預(yù)算、核算、出納和決算崗位分別由不同的財(cái)務(wù)人員擔(dān)任，各崗位間協(xié)調(diào)配合性不足。預(yù)算編制人員注重預(yù)算收支測算、項(xiàng)目儲備、預(yù)算全流程控制和資金安排等，保證項(xiàng)目資金安排符合規(guī)定和學(xué)校發(fā)展，但對業(yè)務(wù)核算和資金支付的關(guān)注度不足。會計(jì)核算人員重點(diǎn)關(guān)注報(bào)銷事項(xiàng)是否符合規(guī)定、報(bào)銷手續(xù)是否合法合規(guī)和財(cái)務(wù)憑證是否規(guī)范等，對預(yù)算指標(biāo)設(shè)置、資金來源性質(zhì)、資金列支范圍知之甚少。出納人員側(cè)重于資金支付的及時性和準(zhǔn)確性，旨在保證資金及時足額發(fā)放給相關(guān)人員，而對預(yù)算編制規(guī)則、核算業(yè)務(wù)事項(xiàng)等未過多關(guān)注。決算報(bào)送人員主要負(fù)責(zé)年底報(bào)表報(bào)送和檢查報(bào)表的平衡性，將高校全年的收支以數(shù)字的形式呈現(xiàn)出來，但對業(yè)務(wù)核算和全口徑預(yù)算管理的關(guān)注度不足。由此可知，各崗位間協(xié)同性不足，不僅使得預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、合理性和精準(zhǔn)性，而且使得預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”，嚴(yán)重制約全面預(yù)算管理工作的推進(jìn)。

4" " "預(yù)算管理一體化背景下高校全面預(yù)算管理的優(yōu)化策略

4.1" "建立健全預(yù)算管理機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算管理流程

（1）加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，增強(qiáng)項(xiàng)目庫管理的科學(xué)性和規(guī)范性。建立健全項(xiàng)目庫管理機(jī)制，一方面，嚴(yán)格對項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督并控制項(xiàng)目執(zhí)行情況；另一方面，建立滾動項(xiàng)目庫管理機(jī)制，堅(jiān)持預(yù)算安排與項(xiàng)目入庫相掛鉤，確保所有入庫項(xiàng)目都經(jīng)過充分論證并符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，且與高校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)一致。

（2）注重預(yù)算編制工作，根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急，優(yōu)先安排亟須開展的事項(xiàng)。改變傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方式，采用零基預(yù)算法編制預(yù)算，對任何項(xiàng)目均以零為起點(diǎn)編制預(yù)算和測算支出，促進(jìn)預(yù)算編制合理化，避免預(yù)算與實(shí)際工作相脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)早編預(yù)算、精編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算的目標(biāo)［5］。

（3）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。首先，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督重要性的認(rèn)識，嚴(yán)格按照預(yù)算目標(biāo)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，實(shí)時記錄和動態(tài)反映項(xiàng)目執(zhí)行情況。其次，對于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算存在較大差異的項(xiàng)目，及時分析，查找原因，并動態(tài)調(diào)整預(yù)算。最后，及時清理預(yù)算資金沉淀的項(xiàng)目，盤活預(yù)算結(jié)余資金，合理配置資源。

（4）完善預(yù)算績效評價機(jī)制。一是做好事前調(diào)研，根據(jù)“誰使用資金誰申報(bào)預(yù)算、誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，做好項(xiàng)目申報(bào)的前期調(diào)研工作。二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行考核，將預(yù)算執(zhí)行情況與績效目標(biāo)相掛鉤，根據(jù)執(zhí)行情況實(shí)時評估績效目標(biāo)設(shè)定的合理性，以不斷完善預(yù)算績效目標(biāo)。三是強(qiáng)化事后績效評價，將績效考核結(jié)果作為下年度預(yù)算安排和員工職級晉升的重要依據(jù)，促使預(yù)算績效考核成果成為高校所有教職工的工作動力，真正發(fā)揮出預(yù)算績效考核結(jié)果的激勵作用。

4.2" "積極推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，完善財(cái)務(wù)系統(tǒng)的功能

在預(yù)算管理一體化改革的大背景下，高校應(yīng)充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，在內(nèi)部創(chuàng)建高度融合的業(yè)財(cái)一體化系統(tǒng)，在外部積極推進(jìn)其與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對接。首先，高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展情況，在內(nèi)部積極打造業(yè)財(cái)一體化系統(tǒng)，打通教務(wù)、人事、政府采購及資產(chǎn)管理等系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)對接的通道，促使業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門協(xié)同發(fā)力，為預(yù)算編制奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其次，積極與上級主管部門協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的對接，真正實(shí)現(xiàn)“一次錄入、全面監(jiān)管、全程共享”的目標(biāo)，減少重復(fù)錄入引發(fā)的數(shù)據(jù)口徑不一致問題［6］。最后，積極與軟件開發(fā)公司溝通，尋求與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對接的技術(shù)支持，并按照預(yù)算編制需求和資金使用計(jì)劃，切實(shí)完善財(cái)務(wù)系統(tǒng)的功能。

4.3" "厘清各崗位的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，加強(qiáng)各崗位間的溝通

高校應(yīng)基于預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)規(guī)范，結(jié)合財(cái)務(wù)工作內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)管理規(guī)則，厘清預(yù)算、核算、出納及決算崗位的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，促進(jìn)復(fù)合型財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)，積極推動財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。在預(yù)算方面，高校應(yīng)以全面預(yù)算管理為出發(fā)點(diǎn)，通過梳理崗位流程圖和工作內(nèi)容，探索預(yù)算、核算、出納及決算崗位的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，通過關(guān)聯(lián)點(diǎn)的挖掘優(yōu)化全面預(yù)算管理流程。在核算方面，會計(jì)核算人員應(yīng)嵌入預(yù)算指標(biāo)、資金性質(zhì)、用款計(jì)劃等，實(shí)時動態(tài)調(diào)整賬務(wù)指標(biāo)，便于預(yù)算編制人員和出納人員通過賬務(wù)信息及時分析資金收支情況，根據(jù)進(jìn)度實(shí)時調(diào)配資金額度，以提高資金使用效率。在出納方面，出納人員應(yīng)根據(jù)核算人員的賬務(wù)信息及時與預(yù)算額度指標(biāo)進(jìn)行比對，當(dāng)賬務(wù)指標(biāo)與額度指標(biāo)匹配時，及時完成資金支付；當(dāng)不一致時，及時與會計(jì)核算人員和預(yù)算編制人員溝通，查找原因，以增強(qiáng)資金支付的準(zhǔn)確性。在決算方面，決算報(bào)送人員應(yīng)在決算工作開展前，與會計(jì)核算人員核對往來款項(xiàng)，與預(yù)算編制人員核實(shí)應(yīng)繳財(cái)政專戶款，與出納人員核對年度預(yù)算收支結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，并完成年終結(jié)轉(zhuǎn)和次年年初數(shù)據(jù)生成工作。

5" " "結(jié)束語

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，高校的全面預(yù)算管理工作在不斷優(yōu)化。預(yù)算管理一體化對高校全面預(yù)算管理具有重要意義。因此，高校應(yīng)以預(yù)算管理一體化改革為契機(jī)，打破校內(nèi)外的信息壁壘，優(yōu)化全面預(yù)算管理流程，提升全面預(yù)算管理水平，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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