預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理中的應(yīng)用

［摘 要］國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金補(bǔ)助逐年增多，項目補(bǔ)助資金的使用管理為重中之重。為找到有效提高項目補(bǔ)助資金管理水平的關(guān)鍵點，文章通過繪制流程圖、歸納評價的方式，分析預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金管理中的應(yīng)用效果與存在的問題。本文認(rèn)為，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，能夠解決項目補(bǔ)助資金預(yù)算不夠健全、預(yù)算約束力較低和內(nèi)部控制不夠完善的問題，具有一定的普遍適用性。建議逐步加強(qiáng)人員培訓(xùn)、形成多部門協(xié)作機(jī)制、完善預(yù)算調(diào)整框架、強(qiáng)化審核流程，進(jìn)一步提高國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理水平。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算管理一體化；基本公共衛(wèi)生服務(wù)；資金管理；補(bǔ)助資金

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.13.021

［中圖分類號］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）13-0070-04

0" " "引 言

在當(dāng)前深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、建立分級診療制度的背景下，國家在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目中投入的資金逐年增多。為提高資金使用效益，各地相應(yīng)制定了《基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理實施細(xì)則》，對補(bǔ)助資金的規(guī)劃、分配、使用效益制定了標(biāo)準(zhǔn)和要求，但通過績效考核發(fā)現(xiàn)項目補(bǔ)助資金使用仍存在不足之處。本文基于某城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理情況，探討預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金管理中的應(yīng)用。

1" " "基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理的特點

1.1" "項目資金專款專用實行獨(dú)立核算

根據(jù)《基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理實施細(xì)則》要求，項目補(bǔ)助資金必須?？顚Ｓ?，不得擅自超出規(guī)定的范圍使用專項資金。同時項目資金實行獨(dú)立核算，在會計核算系統(tǒng)中獨(dú)立制訂指標(biāo)和用款計劃，不得與其他財政資金以及醫(yī)療服務(wù)收入混淆。

1.2" "項目資金實行績效評價與資金分配掛鉤機(jī)制

各級財政部門根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)足額安排項目資金，采取預(yù)撥的方式逐級分配。此外，上級部門定期對提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核，并根據(jù)績效考核的結(jié)果結(jié)算上一年度的補(bǔ)助資金。

2" " "預(yù)算管理一體化相關(guān)概念與主要內(nèi)容

預(yù)算管理一體化主要包括預(yù)算全過程管理的一體化、預(yù)算項目全生命周期管理的一體化等五個一體化[1]。在一體化信息系統(tǒng)平臺可實現(xiàn)項目預(yù)算安排、項目庫入庫、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行的全生命周期預(yù)算管理。同時聯(lián)合國庫集中支付管理系統(tǒng)、政府采購云平臺實現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理一體化，建立從財政資金撥付到實物資產(chǎn)形成的全過程管理機(jī)制，對單位資產(chǎn)配置的實際情況進(jìn)行實時反映和監(jiān)管。

3" " "預(yù)算管理一體化在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理中的應(yīng)用

3.1" "某市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用現(xiàn)狀

自2022年起，某市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和衛(wèi)生院全面使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，其流程如圖1所示。國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理主要涉及的模塊為：項目預(yù)算及績效管理模塊、國庫支付系統(tǒng)模塊、政府采購管理模塊。

3.2" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用效果分析

根據(jù)圖1，可看到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對項目資金提供了流程化、標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，為資金使用單位提供了較為統(tǒng)一的資金使用和管理標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)總結(jié)分析，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用主要有以下效果。

3.2.1" "解決了項目資金預(yù)算管理不健全的問題

預(yù)算管理一體化實施過程中要求基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在補(bǔ)助資金指標(biāo)下達(dá)前在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中單獨(dú)做項目儲備和申報資金經(jīng)濟(jì)分類科目明細(xì)表，做到提前細(xì)化補(bǔ)助資金預(yù)算，解決了部分基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不進(jìn)行年度預(yù)算管理，“邊實施邊使用”的情況[2]。同時，各級財政部門根據(jù)各基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)申報的資金預(yù)算計劃及時有效作出指導(dǎo)，避免預(yù)算編制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}出現(xiàn)。

3.2.2" "加強(qiáng)了預(yù)算約束力，提高了資金使用效率

項目資金預(yù)算約束力不足體現(xiàn)在項目實際實施過程中沒有依照部門預(yù)算或項目預(yù)算對財政資金的支出進(jìn)行控制，原定目標(biāo)的實現(xiàn)可能受到不利影響[3]。在實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)前，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金多采用實撥的方式，直接下達(dá)到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的銀行基本賬戶，財政部門及主管部門主要依靠每月基層機(jī)構(gòu)提供的資金支出匯總數(shù)據(jù)獲取資金的使用進(jìn)度情況，難以對資金的使用進(jìn)行及時約束，容易出現(xiàn)資金沉淀、資金結(jié)余等現(xiàn)象。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)聯(lián)合國庫集中支付管理系統(tǒng)，能夠做到財政補(bǔ)助資金統(tǒng)一歸集國庫管理，系統(tǒng)實時更新資金支出情況，主管部門和財政部門能快速理清各預(yù)算單位預(yù)算指標(biāo)的實際使用進(jìn)度，加強(qiáng)了財政部門對預(yù)算執(zhí)行的控制力，對資金支出進(jìn)度不理想預(yù)算單位的能及時做出應(yīng)對，提高資金的使用效率，做到資金用在刀刃上[4]。

3.2.3" "優(yōu)化了項目資金使用內(nèi)部控制流程

以往補(bǔ)助資金使用實撥方式下達(dá)到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的銀行賬戶，資金支出管理主要依靠基層機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管控制，上級部門與財政部門只能通過事后考核監(jiān)督手段審核補(bǔ)助資金是否合規(guī)，補(bǔ)助資金內(nèi)部控制難以做到補(bǔ)助資金支付全過程管理。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用雙控制的方法，補(bǔ)助資金使用內(nèi)部控制流程得到優(yōu)化，做到資金使用全過程跟蹤審核，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用指標(biāo)與用款計劃雙控制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)銜接國庫集中支付管理系統(tǒng)，采用指標(biāo)與用款計劃雙控制的方法，在資金支付時各級部門需審核該筆用款計劃是否符合預(yù)算計劃規(guī)范，通過審核后才能錄入支付信息，通過財政授權(quán)支付的方式轉(zhuǎn)賬到收款單位[5]。各級部門對不合規(guī)的支出能及時駁回，強(qiáng)化了補(bǔ)助資金支付內(nèi)部控制流程中的事中監(jiān)督。

二是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用預(yù)算指標(biāo)與政府采購云平臺采購計劃雙控制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)連接政府采購云平臺系統(tǒng)，各預(yù)算單位在“政采云平臺”進(jìn)行政府采購計劃備案時，要與政府采購預(yù)算指標(biāo)關(guān)聯(lián)（特殊采購除外），經(jīng)各級部門審批后才能進(jìn)行設(shè)備等采購。沒有制訂政府采購預(yù)算的不能進(jìn)行采購。通過信息化手段進(jìn)一步對部門政府采購預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行控制，建立了從財政資金撥付到實物資產(chǎn)形成的全鏈條管理機(jī)制。

4" " "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行存在的問題

4.1" "項目資金下達(dá)時間與項目實施時間不匹配

根據(jù)往年項目補(bǔ)助資金下達(dá)時間，第一批資金下達(dá)多在第二季度，這是由于基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金為中央轉(zhuǎn)移支付資金，需等部門年度預(yù)算批復(fù)后，再陸續(xù)下達(dá)資金指標(biāo)。而基于國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目任務(wù)較繁忙，基層單位年初制訂好年度執(zhí)行方案后即開始當(dāng)年的基本公衛(wèi)任務(wù)，這就導(dǎo)致項目資金下達(dá)與項目實施時間不匹配。一方面，由于基層單位已開始實施基本公衛(wèi)項目，資金下達(dá)前已發(fā)生的支出如何歸墊仍存在爭議；另一方面，基層單位在未收到項目資金的情況下，項目實施難以順利開展，導(dǎo)致年度基本公衛(wèi)任務(wù)壓后，下半年任務(wù)較重完成壓力大。

4.2" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對會計人員業(yè)務(wù)水平要求提高

預(yù)算管理一體化不僅僅涉及預(yù)算編制、財政資金計劃與支付、項目績效目標(biāo)制定，還涉及一部分政府采購的內(nèi)容，對操作人員的業(yè)務(wù)水平要求較高，需要具備較為全面的財務(wù)知識和一定的政府采購知識。而很多基層衛(wèi)生單位機(jī)構(gòu)財務(wù)人員由于基層單位賬務(wù)較為單一，具備的財務(wù)知識不夠全面。此外，由于2019年開始實施的雙分錄《政府會計制度》與之前的會計制度有較大差別，很多財會人員對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與賬務(wù)之間的銜接理解不夠透徹，賬務(wù)處理不熟練，導(dǎo)致項目資金核算不夠準(zhǔn)確。

4.3" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對部門之間協(xié)作要求較高

實施預(yù)算管理一體化的中心思想為健全預(yù)算項目全生命周期管理機(jī)制，銜接了國庫集中支付系統(tǒng)與政府采購云平臺系統(tǒng)，預(yù)算下達(dá)、政府采購、資金支付都可在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中操作管理。多系統(tǒng)對接背后是多部門的合作，一個預(yù)算項目的執(zhí)行需要多部門審核，這就要求部門之間高效地協(xié)作。目前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)很多內(nèi)容還在試行階段，各部門仍作為獨(dú)立單元工作，由于各部門對一體化系統(tǒng)理解不一，彼此之間溝通不夠，導(dǎo)致項目推進(jìn)速度緩慢。

4.4" "預(yù)算調(diào)整流程仍需優(yōu)化

補(bǔ)助資金在項目錄入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時已制訂了預(yù)算計劃，但在預(yù)算執(zhí)行過程中仍會出現(xiàn)需要進(jìn)行調(diào)整的情況。例如設(shè)備政府采購預(yù)算實施過程中，通常中標(biāo)金額會低于預(yù)算控制價，預(yù)算指標(biāo)剩余金額就需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。但是目前仍未有統(tǒng)一的制度流程對剩余預(yù)算指標(biāo)調(diào)整進(jìn)行指導(dǎo)，如何在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中操作也暫時未有統(tǒng)一的操作手冊，預(yù)算調(diào)整流程仍需進(jìn)一步優(yōu)化。

5" " "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)深化應(yīng)用建議

5.1" "有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行項目資金預(yù)撥

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)嵌入國庫支付管理模塊，項目資金取代以往實撥到基層機(jī)構(gòu)銀行賬戶的方式統(tǒng)一歸集到國庫，財政部門能夠更全面地管理本級部門項目資金。因此有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行項目資金預(yù)撥，不僅能夠支持基層機(jī)構(gòu)盡快開展年度基本公衛(wèi)項目服務(wù)，也能避免資金歸墊手續(xù)煩瑣等問題。

5.2" "加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立全面發(fā)展的人才隊伍

目前預(yù)算管理一體化系統(tǒng)仍處于試運(yùn)行階段，很多模塊還在建設(shè)等待后續(xù)逐步加入系統(tǒng)。有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對項目補(bǔ)助資金進(jìn)行管理需要醫(yī)療人員和財務(wù)人員密切協(xié)作。一是需要上級部門及時下發(fā)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)操作指南，增加培訓(xùn)次數(shù)，以儲備更多預(yù)算管理一體化財務(wù)人才；二是需要提高項目實施人員對項目補(bǔ)助資金的認(rèn)識和預(yù)算制定的積極性，做到心中有預(yù)算，實施有規(guī)劃。兩者結(jié)合才能更好地利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行項目補(bǔ)助資金管理。

5.3" "完善流程設(shè)計，形成多部門協(xié)同機(jī)制

要真正實現(xiàn)項目補(bǔ)助資金全過程管理一體化，就必須最優(yōu)化項目流程設(shè)計，保障項目補(bǔ)助資金管理流程流暢，高效運(yùn)行。根據(jù)應(yīng)用期間歸納總結(jié)的流程圖，國庫支付模塊、政府采購模塊和項目預(yù)算管理模塊均能獨(dú)立高效運(yùn)作。下一步需各級部門統(tǒng)一協(xié)作，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，形成多部門協(xié)作的協(xié)同機(jī)制，更好地發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的作用。

5.4" "完成框架構(gòu)建，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程

針對需要調(diào)整的預(yù)算指標(biāo)，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一預(yù)算的調(diào)整制度，完善調(diào)整流程構(gòu)建[6]。同時制作預(yù)算管理一體化系統(tǒng)預(yù)算調(diào)整操作手冊，逐步規(guī)范統(tǒng)一預(yù)算調(diào)整操作流程，真正做到項目補(bǔ)助資金全過程管理信息化、一體化。

6" " "結(jié)束語

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金管理中的應(yīng)用，能夠在預(yù)算管理、資金使用效率、資金內(nèi)部控制等方面優(yōu)化項目資金全過程跟蹤管理，使基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補(bǔ)助資金效益最大化。因此，應(yīng)逐步全面推行基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用并不斷加以完善，為國家公共基本衛(wèi)生服務(wù)工作的健康可持續(xù)發(fā)展提供有效支撐。

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