特種設備安全監(jiān)管標準體系構(gòu)建探討

關(guān)鍵詞：特種設備，標準體系，風險，辨析，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.12.012

0 引言

特種設備的安全運行影響著人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，以及社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。特種設備一旦發(fā)生安全事故，常常導致嚴重后果，因此必須做好其安全監(jiān)管工作。特種設備種類繁多，按設備類別可包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和廠內(nèi)機動車輛8個大類，目前全國保有量近2000萬臺[1]。隨著特種設備監(jiān)管觸角下移，如何在新形勢下，滿足特種設備安全需要的新的監(jiān)管方式，是目前亟待解決的問題之一。本文從標準化的角度，按照貫穿特種設備設計、制造、安裝、改造、維修、檢驗及使用的全壽命周期的產(chǎn)品技術(shù)安全標準、風險辨析、風險控制的關(guān)鍵點控制途徑，助力實現(xiàn)特種設備全壽命、全過程的風險管控 。

1 特種設備安全監(jiān)管及其標準化現(xiàn)狀分析

1.1 我國特種設備安全現(xiàn)狀

特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和廠內(nèi)機動車輛，它是經(jīng)濟社會發(fā)展中人民生活的基礎設備設施。截至2022年底，我國有特種設備生產(chǎn)企業(yè)75，689家，特種設備總量1，955.25萬臺，另有氣瓶2.35億只、壓力管道85.9萬千米。近十年來，我國特種設備增長迅猛，保有量由2012年的821.67萬臺增長到2022年的1，955.25萬臺，十年間增加了1. 38倍，增長速度基本保持8%以上[2]。根據(jù)《中國特種設備領域高質(zhì)量發(fā)展報告（2022）》，我國60%的GDP都與特種設備相關(guān)，特種設備的生產(chǎn)和使用，在我國的國民經(jīng)濟中占有極大的比重，涉及使用的人員十分廣泛。國家市場監(jiān)督管理總局非常重視特種設備的安全監(jiān)管，近年來不斷優(yōu)化特種設備安全監(jiān)管方式，制定《特種設備安全監(jiān)管改革頂層設計方案》，修訂完善規(guī)章和安全技術(shù)規(guī)范，建立特種設備質(zhì)量安全追溯體系[3]，著重加強特種設備全生命周期安全監(jiān)管。

市場監(jiān)管總局《2022年全國特種設備安全狀況的通告》分析指出，特種設備安全事故按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分，發(fā)生在使用環(huán)節(jié)占87.96%，維修環(huán)節(jié)占9.26%，安裝調(diào)試環(huán)節(jié)占0.93%，檢驗檢測環(huán)節(jié)占0.93%，運輸環(huán)節(jié)0.93%。由此可見，特種設備事故大多發(fā)生在特種設備作業(yè)期間。由于部分特種設備的特殊性（如電梯、氣瓶、游樂設施、客運索道等），使用對象大多為普通公眾，故對其的安全監(jiān)管不僅關(guān)系著數(shù)以千萬的特種設備作業(yè)人員，更多關(guān)系著社會公眾的安全[4]。上述通告還指出，特種設備安全事故發(fā)生的原因主要分三類：一是使用、管理不當引發(fā)的事故，約占80.00%。二是維護保養(yǎng)不到位造成的安全部件失效及保護裝置失靈引發(fā)的事故約占18.33%。三是其他次生原因引發(fā)的事故，約占1. 67%。由此可看出，我國特種設備在使用、管理環(huán)節(jié)還存在較大的安全隱患，使用過程中的違章作業(yè)是造成事故的主要原因，作業(yè)人員違章操作、操作不當、維護缺失、管理不善等給特種設備的使用帶來了巨大的安全隱患。

1.2 特種設備標準化現(xiàn)狀

由于特種設備在生產(chǎn)和社會生活中的重要作用及其本身所具有的危險性，世界多數(shù)國家都制定了特種設備安全管理法律法規(guī)和技術(shù)標準，對其從設計、制造到使用、報廢的全過程實施嚴格的管理。我國特種設備安全監(jiān)管工作初步形成了“法律-行政法規(guī)-部門規(guī)章-安全技術(shù)規(guī)范-相關(guān)標準”五個層次的體系框架[5]（見表1）。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章是主導原則，特種設備安全技術(shù)規(guī)范是主體，標準是技術(shù)基礎，是法律法規(guī)得以實施的重要保證[5-6]。

其中，與特種設備有關(guān)的標準大約1500余項，主要為國家標準和行業(yè)標準，還有少量的地方標準。標準是特種設備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）的技術(shù)基礎，特種設備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）提出特種設備的通用、最低安全要求，標準給出達到或者滿足基本安全要求的技術(shù)方法，標準是實現(xiàn)特種設備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）基本安全要求的重要手段。

目前，與特種設備有關(guān)的標準包括特種設備產(chǎn)品標準、材料標準、安裝標準、性能標準、檢測方法標準等，這些標準的制定、修訂、復審、宣貫、解釋、資料編輯和技術(shù)咨詢服務等由相關(guān)的標準化技術(shù)委員會負責歸口，相關(guān)的國家級標技委名單見表2。特種設備標準化工作在近幾年取得了快速發(fā)展，多個標技委因為工作細分領域的需要，分別成立了不同的分技術(shù)委員會，如全國氣瓶標準化技術(shù)委員會（TC 31）下設無縫氣瓶、焊接氣瓶、氣瓶附件、氣瓶檢驗、氣瓶充裝、車用高壓燃料氣瓶、低溫絕熱氣瓶7個分技術(shù)委員會，進一步推動了特種設備標準化工作的開展。

《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2 016 —2020年）》（國辦發(fā)〔2015〕89號）明確重點領域為公共安全領域，其中提到“完善優(yōu)化特種設備質(zhì)量安全標準，提高我國公共安全管理水平”[7]。

1.3 特種設備標準體系建設存在的問題

現(xiàn)有的特種設備標準體系主要存在以下幾個問題：

（1）產(chǎn)品和安全標準多。通過對現(xiàn)有特種設備標準的分析，鑒于特種設備安全運行的重要性，目前有效的多為產(chǎn)品標準和安全標準尤其設計、制造、檢驗、維保等環(huán)節(jié)的安全標準，是目前標準體系的重要組成部分。

（2）管理標準少。特別是風險識別、使用監(jiān)管、應急處置等方面的標準還存在明顯的欠缺。鑒于目前特種設備事故發(fā)生的主要原因是操作不當和管理規(guī)范缺失，有必要加強管理標準制定工作，完善特種設備使用中風險的識別和處置。

2 特種設備安全監(jiān)管標準體系構(gòu)建

2.1 必要性

標準化是一種規(guī)范行為、建立最佳秩序、節(jié)約社會成本的基礎管理手段，對促進特種設備安全監(jiān)察工作科學化、合理化和高效化具有重要的基礎支撐作用。在特種設備的設計、制造、安裝、改造、維修、檢驗及使用的七個監(jiān)管環(huán)節(jié)中，標準化始終如影隨形，貫穿其中。設計有設計標準、制造有制造標準、檢驗有檢驗標準。離開了標準，整個監(jiān)管寸步難行。因此，在特種設備領域運用標準化手段，可以達到對特種設備全生命周期的安全監(jiān)管。2021 年10 月，中共中央、國務院印發(fā)《國家標準化發(fā)展綱要》，明確要求織密筑牢特種設備等領域安全標準網(wǎng)，提高保障人民群眾生命財產(chǎn)安全水平。最新公布的《特種設備安全與節(jié)能事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃（公開征求意見稿）》中提出，要完善特種設備安全管理標準體系，推動特種設備關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領域、關(guān)鍵產(chǎn)品的技術(shù)攻關(guān)和標準研制。完善特種設備標準體系建設，對推進特種設備安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化有基礎性、引領性作用。

2.2 構(gòu)建依據(jù)

（1）法律法規(guī)

《中華人民共和國標準化法》

《中華人民共和國特種設備安全法》

《特種設備安全監(jiān)察條例》

（國務院令第549號）

（2）部門規(guī)章

《特種設備安全監(jiān)督檢查辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第57號）

《特種設備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第50號）

《特種設備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》（國家質(zhì)檢總局令第140號令）

《大型游樂設施安全監(jiān)察規(guī)定》（國家質(zhì)檢總局令第154號令）

《客運索道安全監(jiān)督管理規(guī)定》（國家質(zhì)檢總局令第179號令）

2.3 體系構(gòu)建原則

2.3.1 全面系統(tǒng)，重點突出

立足特種設備業(yè)務領域，圍繞特種設備產(chǎn)品設計、生產(chǎn)、安裝、維護、使用、檢測全過程，建立健全安全監(jiān)管體系，確保特種設備生產(chǎn)方、使用方、維護方能夠準確系統(tǒng)了解特種設備生命周期全標準。根據(jù)當下特種設備操作不當、維護缺失，管理不善等安全現(xiàn)狀，重點突出管理標準、風險評價標準的編制，以確保符合特種設備安全監(jiān)管最終目的。

2.3.2 層次清晰，避免交叉

基于對特種設備的科學分類，按照體系協(xié)調(diào)、邏輯明確、管理有序的原則編制特種設備安全監(jiān)管標準體系。要對現(xiàn)有的特種設備標準進行系統(tǒng)的分析，要對影響特種設備的眾多風險因素進行認真比較篩選，要按照滿足生產(chǎn)、使用、維護、監(jiān)管等多主體需求原則，確保標準總體系與子體系、各子體系、標準之間的相互協(xié)調(diào)，避免交叉與重復。

2.3.3 開放兼容，動態(tài)優(yōu)化

標準體系的構(gòu)建應兼顧針對性和開放性，既能解決主旨問題，又能體現(xiàn)可擴充性，為行業(yè)新標準預留空間。同時應結(jié)合特種設備安全監(jiān)管發(fā)展趨勢，定期對標準體系進行掃描、診斷、調(diào)整，提高標準體系的適用性和科學性。

2.3.4 依據(jù)國情，急用先行

立足特種設備對于標準化的現(xiàn)實需求，根據(jù)特種設備安全監(jiān)管發(fā)展現(xiàn)狀，應優(yōu)先填補國家標準和行業(yè)標準中的空白，特別是在近幾年安全事故中凸顯的設備技術(shù)、管理、評價、服務等方面的標準。

2.4 體系要素選擇

按照 GB/T 20000.1—2014《標準化工作指南第1部分：標準化和相關(guān)活動的通用術(shù)語》，“標準”是通過標準化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件。因此，標準化的對象是某個范圍內(nèi)共同使用和重復使用的事物。特種設備內(nèi)部組成要素數(shù)量巨大、關(guān)系復雜，為了更好地進行要素選擇，將需要標準化的對象按應具備的安全技術(shù)要求、可能存在的風險辨析、風險的控制排查三個方面進行劃分。

2.5 標準體系架構(gòu)

特種設備安全監(jiān)管體系的構(gòu)建應在現(xiàn)有法律法規(guī)指導下，對特種設備設計、制造、安裝、使用、改造、維修、檢驗等階段的風險進行辨識、分析、評估和控制，主要可包含以下幾個子體系（見圖1）：

一是安全標準體系。包括產(chǎn)品設計、制造、安裝、使用、改造、維護、檢驗等過程應滿足的技術(shù)要求。安全標準體系是特種設備安全監(jiān)管的基礎，我國現(xiàn)有的特種設備國家標準基本為此類標準。通過該標準體系，可明確特種設備全生命周期中正常的、安全的技術(shù)要求，通過安全標準可以掌握設備的變化狀況，降低設備事故發(fā)生的可能性，提高設備安全性。

二是風險辨析標準體系。風險辨識、分析是特種設備安全監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。風險監(jiān)管就是在把握特種設備事故規(guī)律和風險管理基礎理論的基礎上，在風險監(jiān)管組織部門的組織協(xié)調(diào)下，運用科學的風險管理技術(shù)對特種設備進行管理。風險辨析體系的目的，是對特種設備及特種設備運行環(huán)境進行全面的評估，根據(jù)評估結(jié)果劃分不同的風險等級，并制定不同的管控措施。風險辨析標準體系應給出風險源、危險源的確定標準，風險內(nèi)容，分析辨析、評價、等級確定的方法等。

三是風險控制標準體系。風險控制是指根據(jù)風險辨析的結(jié)果，不同的等級應采取的不同排查措施，類型包括工程技術(shù)措施、管理措施、培訓教育、個體防護、應急處置等[8]。在實際管控措施中，可包括增加巡檢的頻次，開展設備維修保養(yǎng)，更換零件，組織操作培訓，開展應急演練，及時反饋廠家分析狀況等。

3 對策與建議

3.1 加強標準創(chuàng)新，增加標準供給

加快標準化建設機制創(chuàng)新和標準供給，發(fā)揮標準化對產(chǎn)品設計、使用、維護等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升的倍增效應；發(fā)揮市場機制作用，強化企業(yè)主體責任，激發(fā)企業(yè)質(zhì)量和服務提升內(nèi)生動力，落實特種設備日常管理標準，認真梳理特種設備日常管理規(guī)范，確保特種設備安全運行。

3.2 加強量化考核，開展安全評價

圍繞特種設備的制作工藝、檢測方法、風險評定、產(chǎn)品質(zhì)量等開展安全評價。根據(jù)特種設備的分類分級角度，設定壓力容器產(chǎn)品、電梯、索道與游樂設施以及廠內(nèi)機動車輛等設備的安全評價指標體系，整合特種設備安全管理案例，查找特種設備安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題，發(fā)揮評價指標的導向作用，促進特種設備安全管理。

3.3 開展示范建設，打造標準化試點

在現(xiàn)有特種設備安全管理基礎上，認真梳理總結(jié)相關(guān)類別特種設備安全管理經(jīng)驗，制定特種設備使用單位全層級、全生命周期的崗位職責清單，明確風險警示內(nèi)容、隱患排查方法和應急處置措施，并在運行中不斷優(yōu)化完善，形成試點成果；各地市場監(jiān)管部門要強化對試點企業(yè)的指導，積極解決試點工作中的具體問題。

作者簡介

謝丹超，碩士，工程師，研究方向為社會管理與公共服務、服務業(yè)、標準化等領域融合。

樂亮，通信作者，本科，高級工程師，研究方向為社會管理與公共服務、服務業(yè)、標準化等領域融合。

（責任編輯：張佩玉）