城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)研究

摘要：我國(guó)城市軌道交通建設(shè)面臨資金不足、建設(shè)周期長(zhǎng)等問(wèn)題，政府倡導(dǎo)采用PPP融資模式。隨著城市軌道交通PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)體系亟須建立。針對(duì)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)，首先，基于相關(guān)概念與方法，構(gòu)建符合《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（“13號(hào)文”）的評(píng)價(jià)體系，由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、15個(gè)二級(jí)指標(biāo)和34個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成；其次，利用AHP-CRITIC賦權(quán)及模糊物元分析法構(gòu)建評(píng)價(jià)模型；最后，以徐州地鐵1號(hào)線項(xiàng)目為例，驗(yàn)證所構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)模型的可行性與適用性，為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展提出相關(guān)對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)；模糊物元分析；徐州地鐵1號(hào)線

0 引言

近年來(lái)，在城市化進(jìn)程不斷加速的背景下，城市交通擁堵問(wèn)題已成為限制城市發(fā)展和影響居民生活的重要因素。城市軌道交通作為現(xiàn)代城市公共交通體系的重要組成部分，能顯著緩解交通擁堵、改善城市環(huán)境、提升居民生活質(zhì)量。隨著城市軌道交通的迅速擴(kuò)張，我國(guó)城市覆蓋數(shù)量由2015年的26座增至55座，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度從3618.00km增加至10 291.95km。

然而，傳統(tǒng)的政府財(cái)政資金模式難以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。為了解決此矛盾，我國(guó)早在2014年開(kāi)始引入政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。該投融資模式引入了民間資本與運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，能更好地滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了支持。

PPP模式應(yīng)用于城市軌道交通建設(shè)中，能有效解決資金短缺問(wèn)題，減輕政府財(cái)政壓力，加速項(xiàng)目進(jìn)程，提升效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，與私營(yíng)企業(yè)合作還能激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?，F(xiàn)有數(shù)萬(wàn)億元級(jí)的投資項(xiàng)目即將進(jìn)入績(jī)效管理階段，然而，目前針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)的研究尚不深入。為此，財(cái)政部于2020年發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（“13號(hào)文”），明確規(guī)定政府補(bǔ)貼與社會(huì)資本方當(dāng)年績(jī)效掛鉤，促進(jìn)社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中更加注重績(jī)效與效果。鑒于此，本文結(jié)合城市軌道交通項(xiàng)目特點(diǎn)，采用適當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與分析

本文根據(jù)科學(xué)性、實(shí)用性、獨(dú)立性、定性與定量相結(jié)合的原則，以“PPP”“城市軌道交通”“運(yùn)營(yíng)期”和“績(jī)效評(píng)價(jià)”為主題詞，在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行大量的文獻(xiàn)檢索。結(jié)合指標(biāo)在文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻次和重要性，按照產(chǎn)出、效果、管理三個(gè)維度進(jìn)行選擇。該指標(biāo)體系包含3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、15個(gè)二級(jí)指標(biāo)和34個(gè)三級(jí)指標(biāo)。以2021年1月1日為研究時(shí)點(diǎn)，對(duì)徐州地鐵1號(hào)線運(yùn)營(yíng)期績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如圖1所示。

以上評(píng)價(jià)指標(biāo)覆蓋了地鐵項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵領(lǐng)域，確保了項(xiàng)目綜合運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面，通過(guò)列車(chē)運(yùn)行圖兌現(xiàn)率、準(zhǔn)點(diǎn)率、服務(wù)可靠度和退出正線運(yùn)行故障率4個(gè)指標(biāo)，全面評(píng)估了列車(chē)正常運(yùn)行情況，保證了運(yùn)營(yíng)的時(shí)效性和穩(wěn)定性。在項(xiàng)目維護(hù)方面，通過(guò)土建及設(shè)備系統(tǒng)定期檢查情況、備品備件管理及各系統(tǒng)故障率等指標(biāo)，有效監(jiān)控了項(xiàng)目的設(shè)備狀態(tài)和運(yùn)行可靠性，提升了項(xiàng)目的可維護(hù)性和穩(wěn)定性。

2 研究方法和模型

2.1 權(quán)重賦予方法

邀請(qǐng)20名專(zhuān)家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)重要度進(jìn)行評(píng)分，將問(wèn)卷數(shù)據(jù)組建成專(zhuān)家?guī)?，分別構(gòu)建判斷矩陣，利用幾何平均法計(jì)算得出集結(jié)后的綜合判斷矩陣。

為了讓權(quán)重更加合理，本文將利用AHP法所求的主觀權(quán)重與CRITIC所求的客觀權(quán)重相結(jié)合，綜合權(quán)重線性加權(quán)組合法計(jì)算公式如下

其中，α、β為權(quán)重系數(shù)，α+β=1；ωi為綜合權(quán)重；ρi為主觀權(quán)重；vi為客觀權(quán)重。

將主觀權(quán)重和客觀權(quán)重平等對(duì)待，即將其分配為相等的比例，公式如下

基于城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合AHP法和CRITIC法的優(yōu)點(diǎn)，采用AHP-CRITIC綜合評(píng)價(jià)方法確定各指標(biāo)權(quán)重，以提高評(píng)價(jià)權(quán)重的準(zhǔn)確性和可靠性。

2.2 評(píng)價(jià)模型

2.2.1 確定評(píng)價(jià)物元

Ni為城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)，分別為優(yōu)秀、良好、一般、較差和極差5個(gè)等級(jí)，以1、2、3、4、5表示，假設(shè)N有n個(gè)特征，以C1，C2，…，C34表示，其對(duì)應(yīng)量值為Z1，Z2，…，Z34，則評(píng)價(jià)物元可表示如下

2.2.5 確定指標(biāo)關(guān)聯(lián)度

關(guān)聯(lián)度是用來(lái)度量評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)等級(jí)之間聯(lián)系程度的指標(biāo)，關(guān)聯(lián)度越高，則表明評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)等級(jí)之間的接近程度越高。通過(guò)對(duì)隸屬度向量與權(quán)重向量的運(yùn)算，計(jì)算得到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度，從而建立城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度復(fù)合物元，即

式中，di為第i個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)的綜合評(píng)價(jià)數(shù)值。對(duì)比5個(gè)等級(jí)對(duì)應(yīng)的di值，其中最大值對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)等級(jí)為城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)的最終等級(jí)。

3 案例分析

本文參考徐州市國(guó)資委、交通運(yùn)輸局、地鐵官網(wǎng)等相關(guān)數(shù)據(jù)，以及財(cái)政部PPP中心發(fā)布的關(guān)于徐州地鐵1號(hào)線的相關(guān)信息及調(diào)研訪談結(jié)果，對(duì)徐州地鐵1號(hào)線的指標(biāo)評(píng)價(jià)量值進(jìn)行綜合分析。

3.1 確定隸屬度物元

基于前文所確定的徐州地鐵1號(hào)線運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)典域和節(jié)域，通過(guò)隸屬函數(shù)來(lái)計(jì)算各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的隸屬度。以列車(chē)準(zhǔn)點(diǎn)率C2為例，選取各個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)的中值作為參考值，不再逐一闡述其他指標(biāo)的具體過(guò)程。三級(jí)指標(biāo)列車(chē)準(zhǔn)點(diǎn)率C2的5個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)范圍的中值如下

4 建議與對(duì)策

基于以上研究，從政府方和社會(huì)資本方兩個(gè)角度入手，提出如下提升城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的建議與對(duì)策。

4.1 政府方

4.1.1 做好政府內(nèi)部的分工協(xié)調(diào)

首先，財(cái)政部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)建立績(jī)效管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，明確PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法。其次，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的指導(dǎo)和監(jiān)督，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的合規(guī)性和規(guī)范性。最后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照制度和標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，確保績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和可靠性。此外，需要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)效性，及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋和改進(jìn)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，提高PPP項(xiàng)目的管理水平和運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程的監(jiān)督和審計(jì)，確保評(píng)價(jià)過(guò)程的透明度和公正性。只有這樣，才能更好地實(shí)現(xiàn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理目標(biāo)，推動(dòng)PPP模式在城市軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展。

4.1.2 實(shí)現(xiàn)“按效付費(fèi)”，避免PPP模式的異化

政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是在提供公共服務(wù)的同時(shí)通過(guò)引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。因此，首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化項(xiàng)目管理，確保項(xiàng)目按照合同約定和業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，從而保障項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。其次，政府在PPP項(xiàng)目中應(yīng)避免過(guò)早鎖定支出，即在項(xiàng)目啟動(dòng)階段就對(duì)項(xiàng)目的全部支出進(jìn)行提前承諾。這種做法可能導(dǎo)致項(xiàng)目成本的不合理增加，從而削弱了PPP項(xiàng)目的成本優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)合理控制項(xiàng)目的支出承諾，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付，確保項(xiàng)目資金的合理使用。此外，政府在PPP項(xiàng)目中應(yīng)注重績(jī)效與付費(fèi)的對(duì)接。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)基于PPP項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)狀況、社會(huì)資本的投入和運(yùn)營(yíng)管理情況等多方面考慮，從而確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、準(zhǔn)確。付費(fèi)應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相匹配，既要激勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，也要防范績(jī)效與付費(fèi)脫鉤導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和項(xiàng)目成本上升。最后，政府應(yīng)合理激勵(lì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，通過(guò)合理的利潤(rùn)機(jī)制、稅收優(yōu)惠、資金支持等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本增加對(duì)PPP項(xiàng)目的投入運(yùn)營(yíng)。

4.1.3 與第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)開(kāi)展深度合作

城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)涉及多個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)，包括工程技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)分析等，需要與高水平的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行密切合作。這些咨詢(xún)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備豐富的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能夠深入了解項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，從多個(gè)角度對(duì)項(xiàng)目的履約情況進(jìn)行評(píng)估?？?jī)效評(píng)價(jià)不僅僅是簡(jiǎn)單的打分和扣分行為，而且是對(duì)項(xiàng)目履約情況的全面評(píng)估。為確保評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、公正，具備可靠性和可信度，在績(jī)效管理中可適當(dāng)引入第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)制定、指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)實(shí)施及結(jié)果應(yīng)用等全過(guò)程。通過(guò)更科學(xué)、專(zhuān)業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，幫助政府更加全面地了解PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，評(píng)估PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作方的履約情況，為政府付費(fèi)提供科學(xué)依據(jù)。

4.2 社會(huì)資本方

4.2.1 規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，配合績(jī)效評(píng)價(jià)

首先，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)的合同約定和相關(guān)法律法規(guī)，履行運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)。同時(shí)，應(yīng)建立健全資金管理制度，定期向政府方報(bào)告資金使用情況，保持財(cái)政補(bǔ)貼資金的透明度和合規(guī)性。其次，積極配合績(jī)效評(píng)價(jià)，做好信息記錄。社會(huì)資本方應(yīng)積極配合政府方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提供項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息，確保評(píng)價(jià)的客觀性和公正性。同時(shí)，社會(huì)資本方應(yīng)做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的信息記錄工作，包括運(yùn)營(yíng)狀況、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和解決情況等，以便及時(shí)向政府方報(bào)告，并在必要時(shí)采取措施解決問(wèn)題。最后，社會(huì)資本方應(yīng)及時(shí)了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況。通過(guò)建立健全的項(xiàng)目管理和監(jiān)控機(jī)制，社會(huì)資本方應(yīng)密切關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)指標(biāo)和運(yùn)營(yíng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施加以解決，并定期與政府方進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況的溝通和交流，共同解決運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題，確保項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)和績(jī)效的有效評(píng)價(jià)。

4.2.2 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新

城市軌道交通PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)需要專(zhuān)業(yè)的人才和高水平的技術(shù)支持。因此，社會(huì)資本方應(yīng)該加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，招聘和培養(yǎng)具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的管理人員和技術(shù)人員。同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，引入先進(jìn)的數(shù)字化、智能化技術(shù)和設(shè)備，提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。例如，可以引入自動(dòng)駕駛技術(shù)、人臉識(shí)別技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)智能化調(diào)度、安全監(jiān)控、運(yùn)營(yíng)管理等。此外，社會(huì)資本方還應(yīng)積極開(kāi)展技術(shù)合作與創(chuàng)新研發(fā)，與相關(guān)高校、科研機(jī)構(gòu)、技術(shù)公司等建立合作關(guān)系，推進(jìn)技術(shù)的不斷升級(jí)和更新，為城市軌道交通PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供有力支持。此外，社會(huì)資本方還應(yīng)該積極探索創(chuàng)新的運(yùn)營(yíng)模式，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高運(yùn)營(yíng)效率。例如，可以通過(guò)數(shù)字化技術(shù)、智能化設(shè)備等手段提高運(yùn)營(yíng)效率，降低人工成本；可以采用新能源技術(shù)，降低能耗成本；可以拓展非票務(wù)收入渠道，如廣告宣傳、商業(yè)開(kāi)發(fā)等，增加收入來(lái)源，減輕運(yùn)營(yíng)資金壓力。

5 結(jié)語(yǔ)

本文以城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)為研究對(duì)象，通過(guò)細(xì)化指標(biāo)體系、采用AHP-CRITIC組合賦權(quán)方式和建立模糊物元評(píng)價(jià)模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的全面評(píng)估。以徐州地鐵1號(hào)線為例，本文驗(yàn)證了所構(gòu)建模型的可行性和適用性，為城市軌道交通PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供了有力支持。通過(guò)充分考慮公益屬性、關(guān)注政府和公眾滿(mǎn)意度等關(guān)鍵因素，本文為政府和社會(huì)資本提供了相應(yīng)的對(duì)策與建議，旨在推動(dòng)PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期取得更優(yōu)異的績(jī)效，促進(jìn)城市交通體系的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于未來(lái)類(lèi)似項(xiàng)目管理和決策具有積極的啟示作用，為構(gòu)建更加科學(xué)、合理的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

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收稿日期：2024-02-23

作者簡(jiǎn)介：

劉祖容（1971—），女，副教授，研究方向：工程項(xiàng)目管理、項(xiàng)目融資、建設(shè)管理。

謝玉美（通信作者）（1999—），女，研究方向：工程項(xiàng)目管理、綠色建筑、建設(shè)管理。

肖志涵（1998—），男，研究方向：工程項(xiàng)目管理、建設(shè)管理。