優(yōu)化綠色轉型投資機制擴大有效益的投資

2024年7月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的意見》，指出要優(yōu)化綠色轉型投資機制，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。有效益的投資是有需求的投資，綠色經(jīng)濟是新經(jīng)濟的重要組成部分，是形成發(fā)展新質生產(chǎn)力、建設人與自然和諧共生現(xiàn)代化的內在要求，具有較強的現(xiàn)實和潛在市場需求。有效益的投資是有約束的投資，綠色轉型投資堅持生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約的理念，充分考慮資源環(huán)境約束條件，可持續(xù)、顧長遠。完善綠色投資政策工具，優(yōu)化綠色轉型投資機制，既是推動綠色低碳高質量發(fā)展的重要手段，也是擴大有效益投資的重要抓手。

一、支持綠色發(fā)展的投資工具不斷豐富

黨的十八大以來，我國綠色轉型投資機制不斷完善，中央預算內投資對綠色低碳項目的支持和引導力度不斷加大，在傳統(tǒng)的財政專項資金投入、補助、貼息等投資政策工具基礎上，進一步衍生出了綠色發(fā)展基金、低碳基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等新型投融資工具，推動綠色資金配置效率持續(xù)提升。

中央預算內投資對綠色低碳項目的支持力度不斷加大。近年來，中央預算內投資對綠色低碳重點領域重點項目的支持力度不斷加大，同時，通過中央資金的杠桿放大效應，積極引導和規(guī)范社會資本參與綠色低碳項目。2018年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展專項中央預算內投資管理暫行辦法》，明確中央預算內投資支持生態(tài)環(huán)境突出問題整改項目、長江生態(tài)環(huán)境污染治理“4+1”工程項目、濕地保護和修復項目、協(xié)同推進生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展工程等，為各地利用中央預算內資金推動綠色發(fā)展起到了示范效應。2024年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《節(jié)能降碳中央預算內投資專項管理辦法》，進一步規(guī)范中央預算內投資對碳達峰碳中和先進技術示范及應用項目、重點行業(yè)和重點領域節(jié)能降碳項目、循環(huán)經(jīng)濟助力降碳項目的支持方式。在國務院印發(fā)的《推動大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新行動方案》中，明確將符合條件的設備更新、循環(huán)利用項目納入中央預算內投資資金支持范圍，加強對低排放、低污染的新能源動力電池等領域設備更新支持力度，提高對消費者購買綠色智能家電的補貼力度。

綠色發(fā)展基金模式發(fā)展較快。2019年9月，國務院批復設立國家綠色發(fā)展基金，首期總規(guī)模達885億元，其中中央財政出資100億元，撬動長江經(jīng)濟帶沿線11省市、金融機構和相關行業(yè)企業(yè)出資700余億元。國家綠色發(fā)展基金成立后，江蘇、浙江等多地積極開展與社會資本合作，陸續(xù)設立了地方綠色發(fā)展基金。2022年5月，財政部印發(fā)《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，研究設立國家低碳轉型基金，未來資金將進一步投向綠色低碳轉型、綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎能力建設等重要行業(yè)和關鍵領域。在政府投資基金引導下，股權投資市場設立綠色發(fā)展基金積極性也顯著提升。據(jù)清科統(tǒng)計，2022年，我國私募股權投資市場新募集綠色主題基金共計122只，同比增長67.1%，募集規(guī)模達到1137.68億元，同比增長70.5%。

低碳基礎設施REITs試點探索推進。2021年5月，首批9只基礎設施公募REITs上市交易，試點產(chǎn)品中近半數(shù)持有綠色基礎資產(chǎn)，涉及垃圾處理、生物質發(fā)電、收費公路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流和污水處理等基礎設施類型，涵蓋京津冀、長江經(jīng)濟帶和粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域。2021年7月，《國家發(fā)展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》發(fā)布，將風電、光伏發(fā)電、水力發(fā)電、天然氣發(fā)電、生物質發(fā)電、核電等清潔能源項目納入試點范圍。后續(xù)廣東、天津、北京等地分別在綠色金融、盤活存量和基礎設施REITs試點建設等領域出臺政策，文件中均不同程度地強調了推進低碳基礎設施REITs，為低碳基礎設施REITs的發(fā)展注入新的活力。

二、綠色轉型投資機制仍有待健全

一是政策協(xié)同性有待加強。綠色發(fā)展的支持資金分散在各部門，行業(yè)管理部門在出臺促進本行業(yè)綠色投資政策時，相互之間有效銜接不足，未形成一套完整系統(tǒng)的投入合力。中央對地方財政轉移支付和補償機制不健全，影響了欠發(fā)達地區(qū)綠色發(fā)展的積極性，尤其在中西部地區(qū)，一些財政收入水平相對較低的省份和城市在綠色發(fā)展資金支持方面顯得能力不足。投資政策涉及各方利益，中央政府、地方政府和企業(yè)在政策中的訴求和利益存在差異，可能會在一定程度上扭曲綠色發(fā)展政策意圖。

二是政府綠色投資資金管理方式有待完善。從支持對象看，目前政府對于綠色投資的激勵主要以項目類為主，對于技術、研發(fā)和管理的支持相對不足。從投入方式看，政府促進綠色發(fā)展的資金投入以補助、貼息為主，新型投資方式所占比重仍然較低。從操作方式看，政府綠色投資項目以政府相關部門審核為主，中介機構提供決策咨詢較少，社會公眾參與程度不強。從實施模式看，基于綠色投資行為過程的補助較多，而基于行為結果的補助較少。上述管理方式都在一定程度上導致政府綠色投資資金配置效率不高。

三是社會資本參與綠色投資積極性不足。生態(tài)產(chǎn)品的市場化配置機制（價格機制）不完善，導致微觀市場主體缺乏綠色投資的內在激勵。一方面，生態(tài)環(huán)境受益范圍和受益程度較難認定，成本分擔很難達成一致，缺乏有效的市場交易機制，優(yōu)質生態(tài)、環(huán)境、資源產(chǎn)品賣不出相應價格，投資者很難從供給優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品中得到合理收入，投資激勵缺失。另一方面，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品定價機制缺失，監(jiān)管難以到位，企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境少付甚至不付成本，本應由企業(yè)支付的成本被轉嫁給社會，逆向刺激了企業(yè)在環(huán)境保護上違法違規(guī)操作。

四是外商綠色投資的環(huán)境有待優(yōu)化。雖然外商投資準入的負面清單連續(xù)縮減，外商投資限制逐漸減少，但由于政策激勵不足和ESG發(fā)展存在障礙等問題，外商綠色投資仍未完全發(fā)揮出在開發(fā)綠色技術、設計綠色產(chǎn)品和建立綠色供應鏈方面的優(yōu)勢。現(xiàn)行的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》中對于綠色低碳投資的重視度有待提高，在推進綠色技術創(chuàng)新、建立綠色基礎設施、防范生態(tài)環(huán)境風險等方面激勵不足，一定程度上影響了外國投資者對我國綠色低碳投資的預期。此外，外資在國內構建ESG生態(tài)體系過程中也存在著較為顯著的適應性問題，主要原因是目前我國ESG的發(fā)展缺乏統(tǒng)一有效的信息披露制度和評級標準，與國際的銜接程度不高，ESG投資主題的基金與歐美市場相比產(chǎn)品較為單一、投資規(guī)模較小等。

三、完善綠色轉型投資機制，擴大有效益的投資

一是在綠色投資政策制定上更體現(xiàn)協(xié)同合作。綠色發(fā)展投資涉及領域多、范圍廣，具體投資政策的制定，必須從全局和整體角度，通盤考慮政策的協(xié)調性、操作性和連續(xù)性，考慮政策的相互影響，注重政策的協(xié)同效應。將經(jīng)濟發(fā)展與綠色低碳轉型相結合、區(qū)域差異與領域特性相結合、存量改造與增量控制相結合、投資政策與其他政策相結合、非經(jīng)濟政策與經(jīng)濟政策相結合，避免不同政策相互沖突或導致“合成謬誤”。統(tǒng)籌運用多種政策工具，平衡短期與長期政策和資金安排，優(yōu)化政府對于綠色發(fā)展的引導效率和服務質量。

二是在政府投資管理上更強調科學規(guī)范。綠色產(chǎn)品生產(chǎn)過程復雜多樣，在運用政府投資激勵綠色發(fā)展的資金安排時要有所區(qū)分，對于只能通過過程體現(xiàn)的綠色低碳行為，以過程激勵的投資政策為主，對于結果能界定的綠色低碳行為，以結果導向的投資政策為主。強化政府投資的事中事后監(jiān)管，加快關于綠色評價指標、方法、參數(shù)等的相關研究，建立綠色績效評價考核制度，加大對綠色發(fā)展和節(jié)能減排成效的考核力度。建立政府投資項目綠色信息披露制度，加強公眾對投資綠色化轉型的監(jiān)督。

三是在投資主體上更強調有效市場與有為政府相結合。綠色發(fā)展不僅需要政府解決外部性問題，更要發(fā)揮市場在資金配置效率上的優(yōu)勢。一方面，要充分發(fā)揮政府提供公共產(chǎn)品和減少市場信息不對稱的功能，加強政府投資對社會資本的撬動作用，引導社會資本投向清潔能源技術、節(jié)能降耗減排等領域。另一方面，要完善市場化配置機制尤其是生態(tài)產(chǎn)品價格機制，推動環(huán)境保護、優(yōu)質生態(tài)供給的成本和收益內部化，提升民間投資支持綠色發(fā)展的內在激勵，讓“綠水青山”切實體現(xiàn)出“金山銀山”的市場價值。

四是在投資環(huán)境上提升外商投資綠色發(fā)展的吸引力。在大力推動發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展方面，中外企業(yè)具有廣闊的合作空間和巨大的合作潛力。要適當降低外商在能源基礎設施等領域投資門檻，提出清晰、明確的綠色發(fā)展短期、中期、長期目標，提高政策穩(wěn)定性，制定鼓勵性、引導性的政策措施，營造更好的投資環(huán)境。不斷調整完善《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》，引導更多外資投向先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術、節(jié)能環(huán)保等領域，促進外商投資綠色低碳升級，推動外資“擴增量、穩(wěn)存量、提質量”發(fā)展。

（盛磊，國家發(fā)展改革委投資所副所長。韓軼之，國家發(fā)展改革委投資所助理研究員。應曉妮，國家發(fā)展改革委投資所副研究員）