黨政聯(lián)合發(fā)文視域下黨規(guī)與國(guó)法的銜接

摘 要：

黨政聯(lián)合發(fā)文，是在“黨”和“政”的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)之下運(yùn)行的一種兼具黨規(guī)和國(guó)法雙重屬性的制度形態(tài)，在實(shí)踐中體現(xiàn)著中國(guó)特色社會(huì)主義政黨政治背景下的黨政關(guān)系。因自身具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)面向性，其在發(fā)展歷程中始終伴隨著立法供給不足和合理合法性爭(zhēng)議，甚至在部分場(chǎng)域出現(xiàn)了不規(guī)范的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。解決此類問(wèn)題，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)屬性進(jìn)行應(yīng)然探討，更應(yīng)當(dāng)著眼于其實(shí)然的規(guī)范效力，闡釋其背后所蘊(yùn)含的黨規(guī)與國(guó)法銜接問(wèn)題。從黨內(nèi)治理和國(guó)家治理的雙重維度，以黨政聯(lián)合發(fā)文為微觀的切入點(diǎn)，理順黨規(guī)與國(guó)法在“黨政雙軌一體”格局中的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，一方面可以為聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督審查問(wèn)題提供更高維度的理論依據(jù)，另一方面也可以為黨領(lǐng)導(dǎo)方式的優(yōu)化以及法治中國(guó)建設(shè)提供更加具體可操作的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：

黨政聯(lián)合發(fā)文；黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家治理；黨政雙軌一體

中圖分類號(hào)： D911；D921

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 026 07

收稿日期： 2024－07－18

基金項(xiàng)目：

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黨政聯(lián)合發(fā)文問(wèn)題研究”（19YBA305）；湖南省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃課題（ND228336）；湖南省教育廳2020年高校校企合作創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育基地研究成果（57）

作者簡(jiǎn)介：

胡長(zhǎng)云，男，邵陽(yáng)學(xué)院法商學(xué)院副教授，博士。

The Connection Between Party Rules and National Laws from the

Perspective of Joint Issuance of Documents by the Party

and the Government

HU Changyun

（School of Law and Business， Shaoyang University， Shaoyang 422000， China）

Abstract：

The joint issuance of documents by the party and government operates under the “dual spiral” structure of the “party” and “government”. It is an institutional form with dual attributes of party rules and national laws， embodying the political background of the socialist party with Chinese characteristics in practice. Due to its realistic orientation， it developed with insufficient legislative support and disputes over its rationality and legitimacy and even grew abnormally in some areas. In order to address such problems， the nature of the joint issuance of documents by the party and government needs to be discussed， its actual normative force should be emphasized， and the connection between party rules and national laws behind them should be clarified. From the dimensions of intra-party governance and national governance， the joint issuance of the documents by the party and government can be used as the micro entry point to straighten out the coordination and cooperation relationship between party rules and national laws in the “party and government unification” pattern. On the one hand， a higher-dimensional theoretical basis can be provided for the supervision and review of joint issuance of documents. On the other hand， a more specific and operable realistic path can be paved for optimizing ways of exercising party leadership and advancing the rule of law in China.

Key words：

joint issuance of documents by the party and the government; party rule; national governance; party and government unification

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互之間的銜接、配合、協(xié)調(diào)是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和全面依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的必要制度面向和實(shí)踐前提。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。這一實(shí)踐表明在中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系之中，黨規(guī)與國(guó)法都具有非常重要的作用，沒有高下之分和遠(yuǎn)近之別，二者要互相配合、齊頭并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)最恰當(dāng)最有效的銜接。這種“銜接”意味著黨規(guī)與國(guó)法在整體的制度設(shè)計(jì)意義上要各司其職、和諧運(yùn)行，既不能夠“各自為政”，導(dǎo)致適用上的脫節(jié)，又不能夠“侵權(quán)越位”，導(dǎo)致治理上的混亂。在中國(guó)特色社會(huì)主義政黨政治的背景之下，國(guó)家治理的各方面必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨規(guī)和國(guó)法在同一場(chǎng)域需要同向發(fā)力的情形并不罕見，如何處理二者之間的關(guān)系，既需要遵守宏觀的法律政策乃至原則慣例，同時(shí)也不應(yīng)忽視在具體微觀的實(shí)踐當(dāng)中汲取“制度經(jīng)驗(yàn)”的養(yǎng)分，黨政聯(lián)合發(fā)文就是非常具有典型意義的經(jīng)驗(yàn)做法。作為分析研判黨規(guī)與國(guó)法的銜接機(jī)制“以小見大”的切入口具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和可行性。

一、規(guī)范屬性：黨政聯(lián)合發(fā)文在雙重身份形態(tài)中的定性依據(jù)

黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布文件的做法在實(shí)踐中由來(lái)已久，隨著時(shí)代的變化不斷完善，發(fā)展出新的形式。在黨的革命、建設(shè)與改革歷程中，黨政聯(lián)合發(fā)文的工作方式始終在場(chǎng)，“反映了當(dāng)代中國(guó)黨政關(guān)系中最為穩(wěn)定和深刻的要求”［1］。什么樣的文件可以稱為“黨政聯(lián)合發(fā)文”，是定位相關(guān)規(guī)范的屬性之前要探明的首要問(wèn)題。一方面，文件的制發(fā)主體具有二元性，包括同級(jí)別的黨委和國(guó)家行政機(jī)關(guān)。需注意的是，這里的“政”是狹義的概念，排除了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等他主體。另一方面，文件內(nèi)容所指向的規(guī)范事項(xiàng)具有復(fù)合性，即黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律共同作用的治理場(chǎng)域。相較于身份的識(shí)別，黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性卻并不那樣清晰明確，由此引發(fā)了激烈的討論。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文屬性判定的現(xiàn)狀與必要性

黨政聯(lián)合發(fā)文在屬性上究竟是屬于黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律，抑或是作為一種公共政策而存在，在學(xué)術(shù)界始終莫衷一是，這種模糊狀態(tài)的存在事實(shí)上不僅造成了理論上的空白和缺失，還給相應(yīng)的監(jiān)督方式帶來(lái)了負(fù)面影響。在我國(guó)的制度體系中，制發(fā)文件的監(jiān)督和審查方式往往是由文件制發(fā)主體或文件自身的表現(xiàn)形式所決定的。現(xiàn)有的法律法規(guī)相對(duì)完備地規(guī)定了行政規(guī)范性文件的審查和監(jiān)督方式，包括自查自糾、備案監(jiān)督、督查考核等。然而，黨政聯(lián)合制發(fā)的文件由于并不能認(rèn)定為純粹的行政規(guī)范性文件，在一定程度上遭遇了監(jiān)督審查適用上的困境。例如，最高人民法院2018年的判決就曾明確指出，黨政聯(lián)合文件一般不適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定。這僅是在司法的層面給出了“一般不適用”的判斷，但是究竟何種情況屬于相對(duì)應(yīng)的“特殊”，并沒有相關(guān)的法律法規(guī)予以明確。因此，有一部分學(xué)者認(rèn)為可以將黨政聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一視為行政規(guī)范性文件，這樣便可以解決監(jiān)督審查的問(wèn)題。但這種簡(jiǎn)單粗暴的認(rèn)定邏輯會(huì)使得聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)被扭曲，黨組織在其中的作用便極有可能被虛化為一種具有政治宣誓意義的部分，從而破壞黨政聯(lián)合發(fā)文的制度意義。類似此類認(rèn)定事實(shí)上是對(duì)黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，以線性的思維模式去處理帶有綜合性和全局性的實(shí)踐問(wèn)題，陷入了非此即彼的陷阱。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性認(rèn)定的三重進(jìn)路

黨政聯(lián)合發(fā)文在詞意上本就具有名詞義和動(dòng)詞義的雙重涵蓋性，目前也尚未有制度規(guī)范層面的準(zhǔn)確定義［2］，因此在理論界和實(shí)務(wù)界并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，總體上分為三種解釋路徑。

1.基于形式邏輯的判斷

此種觀點(diǎn)以聯(lián)合文件的發(fā)文字號(hào)為依據(jù)，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范疇。雖然此種定性在形式邏輯之下并沒有問(wèn)題，但是忽視了聯(lián)合文件在效力屬性下的后端作用。而且，“同級(jí)黨委和政府間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，后者通常以執(zhí)行主體的身份出現(xiàn)，因此絕大部分黨政聯(lián)合發(fā)文采用的都是黨委文號(hào)”［3］。這種定性邏輯也毫無(wú)意義可言。換言之，聯(lián)合文件如僅具有黨內(nèi)法規(guī)的屬性，就算完全用“黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)”來(lái)解釋聯(lián)合文件對(duì)國(guó)家事務(wù)和黨外主體的效力，聯(lián)合文件本身的意義也將不復(fù)存在，以純粹的黨內(nèi)法規(guī)代替聯(lián)合發(fā)文似乎也并無(wú)不可。因此，這種解釋路徑并不能為黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性給出周全的理論依據(jù)。

2.基于融合邏輯的判斷

“雙重屬性論的觀點(diǎn)旨在打破傳統(tǒng)‘單一屬性論’的理論構(gòu)架”［4］，從融合的視角對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性進(jìn)行界定，也衍生出多種不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如有觀點(diǎn)認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文兼具法律屬性和政策屬性［5］，還有的以文件中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文同時(shí)具有黨務(wù)屬性和行政屬性［6］。而最為典型的做法就是將黨政聯(lián)合發(fā)文基于功能主義視角判定為具有“黨規(guī)”與“國(guó)法”雙重屬性的文件，并且對(duì)二者在定性中所表現(xiàn)的位階做出強(qiáng)調(diào)，以此反映黨在聯(lián)合發(fā)文中的領(lǐng)導(dǎo)地位。此類觀點(diǎn)都傾向于具體問(wèn)題具體分析，突破固定屬性判定對(duì)實(shí)踐中黨政聯(lián)合發(fā)文適用范圍的限制，一方面兼顧了聯(lián)合文件的雙重發(fā)文主體，另一方面也較為生動(dòng)地詮釋了該項(xiàng)制度工具中政黨組織意志與國(guó)家公共意志的緊密結(jié)合狀態(tài)，具有一定程度上的合理性。但事實(shí)上，通常所見黨政聯(lián)合發(fā)文的“政”也意指黨和政府機(jī)關(guān)，不能以聯(lián)合發(fā)文的主體簡(jiǎn)單判斷其具有國(guó)法屬性。

3.基于內(nèi)部邏輯的判斷

此種觀點(diǎn)認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種“行政規(guī)則”。這種定性并沒有完全考慮到有相當(dāng)一部分聯(lián)合文件的約束對(duì)象不只限于行政機(jī)關(guān)，還包括公民、法人和其他組織。如中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》就涉及社區(qū)社會(huì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、非戶籍居民代表等主體，所以將黨政聯(lián)合發(fā)文限縮解釋成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件并不具有普遍意義。

通過(guò)歸納分析可知，現(xiàn)階段對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的界定尚未明確，這使得在實(shí)踐中理順黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系遇到許多阻礙。事實(shí)上，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)進(jìn)行界定，需要從類型化的視角具體問(wèn)題具體分析，既不可以通過(guò)一個(gè)非全局化的特征以偏概全，也不應(yīng)該借“效應(yīng)外溢”的說(shuō)法粗暴地涵蓋所有情況。

本文認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文在根本上兼具黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、行政規(guī)則、行政規(guī)范性文件四重屬性，根據(jù)效力作用范圍的不同，四者進(jìn)行搭配組合，共同實(shí)現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文所欲實(shí)現(xiàn)的規(guī)范目的，在此過(guò)程中體現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)。

二、雙軌一體：黨規(guī)國(guó)法在聯(lián)合發(fā)文制度演變中的動(dòng)態(tài)關(guān)系

黨政聯(lián)合發(fā)文雖然在形式上可能僅僅表現(xiàn)為一種文件制發(fā)行為，但是在深層次的意義上能夠體現(xiàn)黨和政府如何對(duì)治理資源進(jìn)行有效的調(diào)度和分配，進(jìn)而在“法”的這一側(cè)面反映出黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系［7］。因此，處理好黨政聯(lián)合發(fā)文運(yùn)行中的種種問(wèn)題和困境，是在更高層面的意義上實(shí)現(xiàn)了黨規(guī)和國(guó)法的有效銜接。

（一）新民主主義革命時(shí)期黨政聯(lián)合發(fā)文的制度初創(chuàng)與探索

中華人民共和國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨尚未取得全國(guó)性的執(zhí)政地位，所以彼時(shí)的黨政聯(lián)合發(fā)文更多的是偏重政治宣發(fā)或組織動(dòng)員，在目標(biāo)定位上帶有較強(qiáng)的宣示色彩。具體而言，在新民主主義革命時(shí)期，由于中國(guó)共產(chǎn)黨尚未確立合法的執(zhí)政地位，中心任務(wù)是反帝反封建，黨的各項(xiàng)主張?jiān)趯?shí)然的層面尚不會(huì)涉及過(guò)多治國(guó)理政層面的安排，在應(yīng)然的層面也無(wú)法通過(guò)所謂的“合法程序”得以轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，黨政聯(lián)合發(fā)文也僅是在特定范圍內(nèi)傳達(dá)的文件形式。由于絕大部分的內(nèi)容涉及對(duì)共產(chǎn)黨員的要求，文件自然而然具有黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，但因?yàn)樾旅裰髦髁x革命時(shí)期中國(guó)特殊的政權(quán)結(jié)構(gòu)，文件并不能充分體現(xiàn)國(guó)家法律的全部特征。概言之，彼時(shí)的聯(lián)合文件，由于黨尚未建立全國(guó)范圍內(nèi)的穩(wěn)定政府，也不能直接通過(guò)黨組織來(lái)頒布輻射全國(guó)的國(guó)家法律，還不具備“政”的條件［8］。雖如此，黨政聯(lián)合發(fā)文制度也在該階段得到充分的孕育，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合文件既滿足了斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要，又為接下來(lái)制度工具的不斷完善發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。如九一八事變發(fā)生后，以中共中央和中華蘇維埃中央政府的名義發(fā)表的《八一宣言》就是典型的黨政聯(lián)合發(fā)文，其成了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策源頭。在這一文件當(dāng)中，蘇維埃政府本身就帶有非常明顯的黨權(quán)性質(zhì)和過(guò)渡性質(zhì)，但中國(guó)共產(chǎn)黨還是選擇了以聯(lián)合發(fā)文的形式表明主張，甚至在最后的落款部分將“中國(guó)蘇維埃政府”置于“中國(guó)共產(chǎn)黨中央”的前面，說(shuō)明黨政聯(lián)合發(fā)文從初生時(shí)就帶有尊重政府行政權(quán)威的基因，并不是粗暴干預(yù)或間接包辦一切工作的命令主義。這也啟發(fā)我們當(dāng)下梳理黨的法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，不是要以非此即彼的思維分出高低貴賤，而是要將二者統(tǒng)一于治國(guó)理政的偉大實(shí)踐之中，形成“1+1＞2”的合力。

（二）改革開放中體制轉(zhuǎn)軌階段黨政聯(lián)合發(fā)文的波浪式前進(jìn)

改革開放后，在“撥亂反正”的時(shí)代背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制不斷得到恢復(fù)和完善，政府機(jī)構(gòu)的工作也逐步回歸到法治軌道之中，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量隨著現(xiàn)實(shí)需求的變化而呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1993年《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》修訂出臺(tái)，正式提出“黨政分工”，取消了《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》中的部分限制性規(guī)定，為黨政聯(lián)合發(fā)布行政文書創(chuàng)造了條件。從相關(guān)政策對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的審慎態(tài)度可以窺見，改革開放初期對(duì)黨政關(guān)系的恢復(fù)調(diào)整是一個(gè)螺旋式上升的認(rèn)知過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)代背景下，如欲在注入發(fā)展活力的同時(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不能僵化地界分國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)，否則難以滿足實(shí)踐的需求。恰如這段時(shí)期內(nèi)，以“廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”等單方面強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)色彩的政策實(shí)現(xiàn)“黨政分開”的做法，實(shí)則導(dǎo)致了許多單位組織的黨委領(lǐng)導(dǎo)滑入虛化的困局。概言之，這一時(shí)期國(guó)家法律在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新興政策工具配套立法供給的同時(shí)，考慮到了黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)的跟進(jìn)優(yōu)化，如對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部收受有價(jià)證券的禁止性規(guī)定等，這種銜接更多的是依靠黨政聯(lián)合發(fā)文的形式實(shí)現(xiàn)的。彼時(shí)的聯(lián)合發(fā)文更多地出現(xiàn)在黨政共轄的新興領(lǐng)域，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)積累和配套成熟法律法規(guī)的周期過(guò)長(zhǎng)，黨政機(jī)關(guān)以意見、通知等非規(guī)范性形式進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文能夠有效地為瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐提供政策“補(bǔ)給”，同時(shí)也提供了更加可靠的政策試錯(cuò)空間，因此不難解釋黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量激增的深層邏輯。

（三）新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文在黨規(guī)與國(guó)法體系中的因應(yīng)變化

黨的十八大以來(lái)，作為一個(gè)“獨(dú)特治理密碼”［9］，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)入快車道，并且強(qiáng)調(diào)其與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的整體融合。這一時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不斷向深向?qū)嵃l(fā)展，國(guó)家社會(huì)治理的方方面面都著重強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這必然會(huì)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律進(jìn)一步緊密銜接。在習(xí)近平法治思想的指引下，人們逐漸破除了“黨大還是法大”等偽命題的迷思，黨政聯(lián)合發(fā)文的生動(dòng)實(shí)踐也在此背景下得到了充分的發(fā)展。這一階段中辦、國(guó)辦聯(lián)合在全面深化改革的思想引領(lǐng)下印發(fā)了一系列面向國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的文件，如《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》等。這些文件進(jìn)一步充實(shí)完善了黨政聯(lián)合發(fā)文的實(shí)踐形式，在宏觀和微觀的雙重維度下不斷進(jìn)行橫向拓展和縱向延伸，在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式優(yōu)化的同時(shí)推動(dòng)了有為政府建設(shè)，更生動(dòng)地展現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律不可割裂的密切關(guān)系和二者之間多樣化的銜接模式。從整體上看，黨政聯(lián)合發(fā)文經(jīng)歷了不同時(shí)期的實(shí)踐淬煉，已經(jīng)從一個(gè)帶有臨時(shí)性質(zhì)的政策工具逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)常態(tài)化的制度體系，應(yīng)不斷通過(guò)立法立規(guī)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充與完善。在這一制度體系之中，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律借助聯(lián)合發(fā)文的場(chǎng)域互相進(jìn)行因應(yīng)調(diào)整，在二者交叉重疊的部分仍可能會(huì)出現(xiàn)不一致、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，這是黨規(guī)與國(guó)法在銜接過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，也是實(shí)踐中不能回避的關(guān)鍵問(wèn)題，需要相應(yīng)的規(guī)制理論給出具體的解決路徑。

三、雙向銜接：黨政聯(lián)合發(fā)文嵌入整合黨規(guī)國(guó)法的實(shí)然狀態(tài)

黨政聯(lián)合發(fā)文是一種典型的“實(shí)踐先于理論”的制度發(fā)展模式，從產(chǎn)生之時(shí)就始終伴隨著正當(dāng)性與合法性的質(zhì)疑，但真正引發(fā)學(xué)術(shù)界系統(tǒng)性討論的契機(jī)是建構(gòu)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的提出，自此出現(xiàn)大量關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范性質(zhì)、適用邏輯以及制度功能等相關(guān)問(wèn)題的解讀和分析。事實(shí)上，黨政聯(lián)合發(fā)文作為一種因混合主體而產(chǎn)生的發(fā)文立規(guī)模式，探明與其關(guān)聯(lián)的一系列實(shí)踐問(wèn)題，最根本的是要厘清其深層次的黨規(guī)與國(guó)法相銜接的背景，也就是將黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨規(guī)與國(guó)法銜接的子問(wèn)題進(jìn)行分析，而不是將黨規(guī)與國(guó)法進(jìn)行割裂，分別作為獨(dú)立的問(wèn)題加以研判。這樣才可以在更高的維度上促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政黨政治實(shí)踐背景下黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文作為高質(zhì)效制度工具的銜接作用

在實(shí)踐中，無(wú)論是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，還是歸口領(lǐng)導(dǎo)和管理等具體舉措，都在很大程度上刺激了對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文這一融通政黨政治和政府管理的制度工具的現(xiàn)實(shí)需求。引領(lǐng)國(guó)家重大決策事項(xiàng)、發(fā)揮實(shí)際影響力是落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的重要方式。中國(guó)共產(chǎn)黨的意志要經(jīng)過(guò)法定的程序才能夠上升成為國(guó)家意志，但是這一過(guò)程往往需要大量的時(shí)間成本和資源調(diào)動(dòng)，過(guò)程也較為煩瑣，在特定情形下難以對(duì)日常國(guó)家社會(huì)治理中出現(xiàn)的特殊事項(xiàng)給出及時(shí)的回應(yīng)，黨政聯(lián)合發(fā)文便在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。在紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)呼喚便捷高效的制度供給的情形下，黨政聯(lián)合發(fā)文無(wú)疑是一個(gè)重要選擇。此外，實(shí)踐中宏觀上的機(jī)構(gòu)改革和微觀上的歸口管理等舉措，也都在一定程度上刺激了黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)實(shí)需求。有關(guān)黨組織與相關(guān)行政組織聯(lián)合進(jìn)行發(fā)文或者立規(guī)，以相對(duì)靈活的方式實(shí)現(xiàn)自己主張，從實(shí)際效果來(lái)看不會(huì)因程序的便捷而使得其權(quán)威受損。通過(guò)此種制度工具形成的文件兼具政黨屬性和行政屬性，相較于純粹的黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律而言，能夠在特定的領(lǐng)域和特定的事項(xiàng)中發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，貫通政治原則和行政指令，有效地銜接黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律各自所欲側(cè)重調(diào)整的內(nèi)容。

（二）黨規(guī)與國(guó)法借助黨政聯(lián)合發(fā)文相互轉(zhuǎn)化的機(jī)制

相較于單項(xiàng)維度的黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律，黨政聯(lián)合發(fā)文在制定程序上所需要調(diào)動(dòng)的制度性資源較少，同時(shí)其可以輻射相對(duì)而言更大的主體范圍，具有一定的簡(jiǎn)易性、快捷性和高效性。因此，有一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文是一個(gè)具有過(guò)渡性質(zhì)的規(guī)范文件，是中國(guó)共產(chǎn)黨將在長(zhǎng)期治國(guó)理政實(shí)踐中所形成的經(jīng)驗(yàn)理性應(yīng)用在立法立規(guī)層面上，創(chuàng)造的一種帶有“先行先試”色彩的制度工具［10］。上述的過(guò)渡性質(zhì)和“試點(diǎn)”色彩集中體現(xiàn)在黨政聯(lián)合發(fā)文作為一個(gè)中間連接點(diǎn)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相互轉(zhuǎn)化上。一個(gè)相對(duì)較為成熟完善的黨內(nèi)法規(guī)如欲轉(zhuǎn)化成為國(guó)家法律，就可借助黨政聯(lián)合發(fā)文這一媒介更好地實(shí)現(xiàn)法治化過(guò)渡。將黨規(guī)系統(tǒng)中的諸多規(guī)范要素通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的形式融合注入國(guó)法系統(tǒng)中，同樣是黨規(guī)與國(guó)法相銜接的表現(xiàn)形式。

另外，黨規(guī)通過(guò)聯(lián)合發(fā)文向國(guó)法轉(zhuǎn)化是當(dāng)下較為常見的形式，而國(guó)法向黨規(guī)的轉(zhuǎn)化也是確然存在的、不應(yīng)當(dāng)被理論研究者所忽視的制度實(shí)踐。例如中共中央、國(guó)務(wù)院于2022年發(fā)布的《信訪工作條例》就是在2005年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《信訪條例》的基礎(chǔ)上形成的黨政聯(lián)合發(fā)文。在《信訪工作條例》正式代替《信訪條例》生效后，《信訪工作條例》這一黨政聯(lián)合發(fā)文也將原《信訪條例》所適用的主體范圍從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展到各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及群團(tuán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位等主體，這一覆蓋面是“純粹的”行政法規(guī)所難以達(dá)到的。

由此可見，黨政聯(lián)合發(fā)文在助推國(guó)法和黨規(guī)相互銜接轉(zhuǎn)化的實(shí)踐中具有非常重要的意義，能夠?qū)⒕唧w治理場(chǎng)域中國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要素進(jìn)行統(tǒng)合，根據(jù)需要調(diào)整規(guī)范體系中黨規(guī)和國(guó)法的“配比”，在黨政同責(zé)的前提下使二者更好地發(fā)揮各自的治理效用［11］。

（三）備案審查在聯(lián)合發(fā)文中協(xié)調(diào)黨規(guī)與國(guó)法的進(jìn)路

針對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文當(dāng)中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沒有進(jìn)行合理有效銜接，乃至相互之間出現(xiàn)沖突的問(wèn)題，可以通過(guò)備案審查機(jī)制加以及時(shí)修正和調(diào)整。作為立法立規(guī)必不可少的關(guān)鍵一環(huán)，備案審查無(wú)論是在黨內(nèi)還是在國(guó)法體系中都可以發(fā)揮特定的作用，也同時(shí)配套有各自的規(guī)定。但是由于黨政聯(lián)合發(fā)文的主體呈現(xiàn)二元耦合結(jié)構(gòu)，在對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查中，單獨(dú)使用黨規(guī)或國(guó)法中的備案審查機(jī)制都難以充分發(fā)揮備案審查對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督作用，并且會(huì)導(dǎo)致黨規(guī)和國(guó)法所規(guī)定的審查主體的另一方無(wú)法發(fā)揮作用，進(jìn)而從根本上沖擊黨政聯(lián)合發(fā)文制度的合理性基礎(chǔ)。因此，需要對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制給予足夠的關(guān)注和重視?，F(xiàn)階段該項(xiàng)機(jī)制規(guī)定較為模糊空泛，實(shí)際運(yùn)用常常處于懸置狀態(tài)。而且在黨政機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐中，跨部門系統(tǒng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)需要耗費(fèi)時(shí)間、人力等諸多成本，依靠發(fā)文主體自覺主動(dòng)推進(jìn)可能會(huì)帶來(lái)顯著效果。如不對(duì)備案審查銜接機(jī)制進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，可能會(huì)導(dǎo)致各部門相互之間的推諉扯皮。

事實(shí)上，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制同樣也是在黨規(guī)國(guó)法的銜接過(guò)程中不斷實(shí)現(xiàn)具體規(guī)則的優(yōu)化整合，并在其中發(fā)揮“核心保障機(jī)制”［12］作用的。具體而言，在2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制僅在第十四條被簡(jiǎn)單提及，羅列了五類銜接聯(lián)動(dòng)主體，除此之外并沒有配套相應(yīng)的具體舉措。2023年修正《中華人民共和國(guó)立法法》，在“適用與備案審查”一章將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為與其他審查方式并列的獨(dú)立一項(xiàng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，并且對(duì)移送審查加以及時(shí)性的要求，雖然仍未對(duì)具體時(shí)限作出規(guī)定，但從黨規(guī)到國(guó)法的補(bǔ)充轉(zhuǎn)化已經(jīng)足以凸顯備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)紓解多元主體監(jiān)督困境的獨(dú)特價(jià)值。因此，欲在黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實(shí)踐中更好地銜接黨規(guī)與國(guó)法，就需要進(jìn)一步明確備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的主體責(zé)任，暢通黨政系統(tǒng)之間進(jìn)行備案審查的協(xié)調(diào)溝通和會(huì)商研究渠道，推動(dòng)此機(jī)制的常態(tài)化低成本高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、實(shí)踐面向：黨規(guī)與國(guó)法在聯(lián)合發(fā)文中需遵循的應(yīng)然邊界

在黨政聯(lián)合發(fā)文視域下有效地銜接黨規(guī)與國(guó)法，需要對(duì)“黨務(wù)”和“國(guó)務(wù)”的內(nèi)涵進(jìn)行分析研判，由國(guó)家法律來(lái)負(fù)責(zé)調(diào)整“國(guó)務(wù)”，由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整涉及“黨務(wù)”的關(guān)系。但復(fù)雜的是，在中國(guó)特色社會(huì)主義政黨政治的語(yǔ)境之下，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，國(guó)家事務(wù)的全方位、各方面都不能缺少中國(guó)共產(chǎn)黨這一強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量，試圖從二者之間找到一條涇渭分明的理論界限實(shí)際上是不符合國(guó)情的，但也不可以此為理由混淆二者之間的關(guān)系。事實(shí)上，一些深入中國(guó)共產(chǎn)黨政黨內(nèi)部權(quán)利義務(wù)關(guān)系或者具有相當(dāng)明顯的黨內(nèi)事務(wù)屬性的如組織架構(gòu)、程序運(yùn)行、定位職責(zé)等事項(xiàng)自然屬于“黨務(wù)”的調(diào)整范圍，不應(yīng)雜糅“國(guó)法”進(jìn)行調(diào)整。而一些涉及國(guó)家治理層面，或者對(duì)公民、法人及其他組織的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行普遍性調(diào)整的內(nèi)容，則需要置于“國(guó)法”的適用范圍予以安排。“銜接”在詞義上也絕不僅限于對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分，而是側(cè)重于若二者在一些固定的場(chǎng)域出現(xiàn)需要共同調(diào)整的情況時(shí)，如何在發(fā)揮各自作用的同時(shí)不互相排異。

（一）立法缺失和操作失序造成黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系失調(diào)的現(xiàn)狀

作為黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范依據(jù)之一，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》在第十七條第一款規(guī)定：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文?！边@一規(guī)定對(duì)“聯(lián)合行文”這一做法給出了肯定性的描述和確定，還配置了“必要性”這一條件，體現(xiàn)了立規(guī)層面對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的審慎態(tài)度。但是相比于理論解釋層面的空白和立規(guī)制度層面的限制，黨政聯(lián)合發(fā)文在實(shí)踐中的濫用并不鮮見，呈現(xiàn)出有增無(wú)減的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象在制度與理論供給闕如的情況下涌現(xiàn)，正如有論者所指出的，制定權(quán)限模糊是實(shí)現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范化的障礙，必須予以解決［13］。

立法供給上的不足和制度安排上的缺失使黨政聯(lián)合發(fā)文在實(shí)踐中出現(xiàn)濫用的現(xiàn)象。實(shí)踐中有可能會(huì)出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)有意安排聯(lián)合發(fā)文，從而弱化文件的行政屬性，達(dá)到規(guī)避審查或信息公開的目的的情況。雖然《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》明確規(guī)定在必要時(shí)才可以聯(lián)合行文，而屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文，但是在現(xiàn)實(shí)工作中，究竟何種情形才屬于能夠聯(lián)合的“必要”情況，何種事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)劃入黨委或政府的職權(quán)范圍之內(nèi)，還存在相當(dāng)程度的認(rèn)定模糊與適用困境，從而使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系失調(diào)，當(dāng)面臨某個(gè)事項(xiàng)是否需要以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式予以制度安排時(shí)，自然會(huì)出現(xiàn)理解上的混亂不清。

（二）以黨規(guī)與國(guó)法的合理界分和有效融合實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系平衡

“黨政聯(lián)合發(fā)文”側(cè)重文件規(guī)范的前端制發(fā)過(guò)程，也就是立法立規(guī)的環(huán)節(jié)，但是作為一種行為規(guī)范，其尤應(yīng)關(guān)注的還有文件適用執(zhí)行層面的問(wèn)題。事實(shí)上，黨政聯(lián)合發(fā)文的適用執(zhí)行同樣涉及黨規(guī)和國(guó)法的銜接。黨政聯(lián)合發(fā)文在主體上帶有天然的復(fù)合性，其中黨規(guī)和國(guó)法所“輻射”的場(chǎng)域并不是彼此割裂的，二者之間并不存在所謂的“楚河漢界”，所以聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范對(duì)象并不僅限于黨組織和黨員，也包括黨外主體。而這些黨外主體絕大多數(shù)情況下是行政機(jī)關(guān)，在其適用黨政聯(lián)合發(fā)文中的行為規(guī)范時(shí)，所依據(jù)的對(duì)象并不排除聯(lián)合發(fā)文中黨內(nèi)法規(guī)組成成分。進(jìn)一步講，行政機(jī)關(guān)適用黨政聯(lián)合發(fā)文，其行政行為與行政決策依據(jù)聯(lián)合發(fā)文中“國(guó)家法律”的成分與依照“黨內(nèi)法規(guī)”的成分之間要達(dá)成一定程度的動(dòng)態(tài)平衡，“在依法行政與依黨內(nèi)法規(guī)行政之間理應(yīng)存在一定的張力”，避免陷入“黨政不分”“以黨代政”等無(wú)端指責(zé)之中［14］。

欲在適用中形成此種“張力”，則需要在黨政聯(lián)合發(fā)文的制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，明確區(qū)分哪些是具有“黨規(guī)屬性”的條款，哪些屬于具有“國(guó)法屬性”的條款。對(duì)于公民、法人和其他組織等黨外主體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生作用力的條款，盡可能用“國(guó)法條款”進(jìn)行直接的具體規(guī)定，而不是利用宏觀的“黨規(guī)條款”發(fā)揮“溢出效應(yīng)”來(lái)間接影響。同時(shí)，對(duì)于黨規(guī)和國(guó)法在適用結(jié)果的性質(zhì)上具有相似意義的行為來(lái)說(shuō)，同樣要予以區(qū)分，而不能“以此代彼”。

五、結(jié)語(yǔ)

在黨政聯(lián)合發(fā)文的制度安排下，對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的調(diào)整是依靠聯(lián)合文件中具有黨規(guī)屬性的內(nèi)容條款來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而聯(lián)合文件中具有國(guó)家法律屬性的內(nèi)容條款則用以調(diào)整國(guó)家事務(wù)或者公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這兩個(gè)部分是并行不悖的，需要在實(shí)踐當(dāng)中加以區(qū)分和銜接協(xié)調(diào)，既不可將二者人為地進(jìn)行割裂，也不宜混淆二者之間的關(guān)系。黨政聯(lián)合發(fā)文是在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律二者融洽配合的規(guī)范體系中得以正常運(yùn)行的。將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律進(jìn)行充分的銜接協(xié)調(diào)，使其同向發(fā)力，是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的一個(gè)重要面向，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，黨政聯(lián)合發(fā)文作為其中的一個(gè)微觀切入口，足以體現(xiàn)二者之間協(xié)調(diào)配合的程度，輻射實(shí)踐中的種種相關(guān)問(wèn)題。這種“協(xié)調(diào)”不是任何一方的“退讓”或“取代”，而是互相之間在特定的場(chǎng)域發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)整體的治理效果。

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