行政化治理與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型：國(guó)家規(guī)則輸入與村級(jí)組織應(yīng)對(duì)機(jī)制研究

［摘要］黨的十八大以來，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的行政化改造是一個(gè)具有普遍性的趨勢(shì)，代表國(guó)家意志的行政化規(guī)則通常以治理任務(wù)為載體輸入鄉(xiāng)村社會(huì)，但其也會(huì)受到鄉(xiāng)村治理任務(wù)性質(zhì)的影響而表現(xiàn)出差異化的下鄉(xiāng)模式，這種國(guó)家行政規(guī)則進(jìn)入鄉(xiāng)村的過程可以被稱為規(guī)則下鄉(xiāng)。根據(jù)規(guī)則要素的不同，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的治理任務(wù)主要存在配合型任務(wù)、建設(shè)型任務(wù)與治理型任務(wù)三種類型。研究以浙江上虞F鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐為例，探討了國(guó)家行政規(guī)則實(shí)現(xiàn)規(guī)則下鄉(xiāng)的不同路徑方式，以及村級(jí)組織的應(yīng)對(duì)機(jī)制。國(guó)家正是在面對(duì)不同治理任務(wù)時(shí)選擇了差異化的規(guī)則下鄉(xiāng)模式，不僅有效推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理任務(wù)的完成，而且在不同程度上加深了鄉(xiāng)村治理的行政化程度。在構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制要求下，對(duì)于規(guī)則下鄉(xiāng)與村級(jí)治理多樣性表現(xiàn)的研究，為實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的行政化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了重要啟示。

［關(guān)鍵詞］規(guī)則下鄉(xiāng)；村級(jí)治理行政化；基層治理

［作者簡(jiǎn)介］史天逸（1997—），男，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生（上海200237）。

一、問題的提出

在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中，即使是最嚴(yán)密的科層制度，也難以阻止個(gè)人與組織偏離制度規(guī)范所設(shè)定的理性化軌道。黨的十八大以來，針對(duì)村級(jí)組織的人事、組織、獎(jiǎng)懲等方面的制度規(guī)范越來越完善，但許多地區(qū)的鄉(xiāng)村治理尚未表現(xiàn)出高度的行政化與規(guī)范化，非正式手段仍在其中發(fā)揮著重要作用。顯然，作為國(guó)家權(quán)力對(duì)基層治理主觀建構(gòu)的行政化規(guī)則，并不能完全規(guī)范基層治理實(shí)踐，鄉(xiāng)村社會(huì)反而表現(xiàn)出“選擇性行政化”

景躍進(jìn)：《中國(guó)農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。的特征。具體而言，這表現(xiàn)為村干部在面對(duì)不同的治理任務(wù)時(shí)，往往表現(xiàn)出靈活的甚至選擇性的應(yīng)對(duì)策略。因此，面對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，需要深入探討影響行政化規(guī)則在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中效用的機(jī)制與因素。

既有的很多研究關(guān)注“鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化”，強(qiáng)調(diào)稅費(fèi)改革前后的基層政府通過建立行政命令關(guān)系，將村委會(huì)從群眾自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱目茖踊由欤?/p>

王麗惠：《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。村級(jí)組織面對(duì)自上而下的行政壓力呈現(xiàn)出典型的官僚化趨勢(shì)，

歐陽(yáng)靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。

趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第1期。在鄉(xiāng)村工作中因直接或間接的行政干預(yù)而遵從基層政府的行政化要求。即使在黨的十八大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)村級(jí)組織的“任務(wù)性行政介入”依然是村級(jí)治理行政化的主要機(jī)制。

李祖佩、鐘漲寶：《論村級(jí)治理行政化——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作推進(jìn)為切入點(diǎn)的分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020年第10期。也有學(xué)者關(guān)注“組織的行政化”，認(rèn)為新時(shí)期的村級(jí)組織逐漸被納入基層行政體制，

李梅：《新時(shí)期鄉(xiāng)村治理困境與村級(jí)治理“行政化”》，《學(xué)術(shù)界》2021年第2期。由此在人事、管理、組織等方面表現(xiàn)出職業(yè)化和正規(guī)化的趨勢(shì)，

陳寶玲、黃英、國(guó)萬(wàn)忠：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視域下的村干部職業(yè)化：時(shí)代特征與實(shí)踐邏輯》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2021年第2期。

熊萬(wàn)勝、鄭楷：《并軌政治視角下的村干部半職業(yè)化現(xiàn)象》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2022年第8期。從而推動(dòng)村級(jí)組織越來越類似一級(jí)政府組織并遵守行政科層要求。還有學(xué)者從“流程的行政化”出發(fā)，指出當(dāng)村級(jí)組織承擔(dān)日益增多的資源下鄉(xiāng)任務(wù)時(shí)，隨之而來的就是工作方式的轉(zhuǎn)變，逐漸形成了工作形式的格式化、財(cái)務(wù)使用的規(guī)范化與辦事流程的正規(guī)化等主要面向。

朱政、徐銅柱：《村級(jí)治理的“行政化”與村級(jí)治理體系的重建》，《社會(huì)主義研究》2018年第1期。

王海娟：《國(guó)家資源下鄉(xiāng)與過程管理：鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯及其效應(yīng)》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第5期。這些研究視角或是關(guān)注代表國(guó)家意志的組織制度設(shè)置，而相對(duì)忽視鄉(xiāng)村工作的復(fù)雜性；或是深入探討村級(jí)組織內(nèi)部的自發(fā)應(yīng)對(duì)，未能看到輸入鄉(xiāng)村社會(huì)的行政規(guī)則亦有差異性。前一種傾向看到了國(guó)家，后一種傾向又側(cè)重社會(huì)，總體上缺少一種貫通國(guó)家與社會(huì)的視角來理解行政化規(guī)則在村級(jí)治理中的實(shí)際效用與表現(xiàn)形式。本文試圖立足于村級(jí)組織自身，比較分析村級(jí)組織面對(duì)行政化色彩的規(guī)則時(shí)的行動(dòng)邏輯，來認(rèn)識(shí)代表國(guó)家意志的制度輸入如何落地鄉(xiāng)村社會(huì)。

本文認(rèn)為，一方面行政化規(guī)則的輸入反映了國(guó)家力量為農(nóng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所做的努力，為國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力成功滲入農(nóng)村社會(huì)提供了必要的制度保障；但另一方面，在不同性質(zhì)的治理任務(wù)中，國(guó)家為村級(jí)組織所提供的治理資源與規(guī)則是不同的，村級(jí)組織也因此在基層治理實(shí)踐中對(duì)行政化規(guī)則的應(yīng)用程度與形式有多重表現(xiàn)。換言之，國(guó)家向基層社會(huì)輸入的規(guī)則規(guī)范，會(huì)依據(jù)任務(wù)的性質(zhì)而有所差異，村級(jí)組織也由此表現(xiàn)出差異化的應(yīng)對(duì)方式與行動(dòng)邏輯，這一過程可以稱之為“規(guī)則下鄉(xiāng)”。本文的研究問題與經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于2021年筆者在浙江上虞F鎮(zhèn)的田野調(diào)查，主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談等質(zhì)性研究方法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委成員與普通村民等進(jìn)行深度訪談，并通過查閱相關(guān)政策文件以獲得對(duì)研究問題更全面客觀的認(rèn)識(shí)。

二、制度輸入與基層治理實(shí)踐：朝向治理有效的規(guī)則下鄉(xiāng)

現(xiàn)代國(guó)家的政權(quán)建設(shè)要求國(guó)家力量系統(tǒng)性地滲入社會(huì)，將分散的農(nóng)村社會(huì)組織起來，實(shí)現(xiàn)治理資源的有效汲取與合理配置。

黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》2008年第2期。這不僅僅是中國(guó)政權(quán)建設(shè)的獨(dú)特要求，也是所有現(xiàn)代國(guó)家從總體性權(quán)力向基礎(chǔ)性權(quán)力轉(zhuǎn)變的歷史過程。當(dāng)前在鄉(xiāng)村發(fā)生的治理行政化轉(zhuǎn)型也就被認(rèn)為是在建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)下，國(guó)家力量積極推動(dòng)的農(nóng)村治理體系改革，轉(zhuǎn)型過程代表了國(guó)家的普遍性制度和公共規(guī)則替代鄉(xiāng)村社會(huì)的地方性規(guī)范的過程。

張靜：《社會(huì)治理：組織、觀念與方法》，北京：商務(wù)印書館，2019年。

（一）治理有效：村級(jí)治理的行政化轉(zhuǎn)型導(dǎo)向

對(duì)“規(guī)則下鄉(xiāng)”的理解可以通過與“法律下鄉(xiāng)”及“行政下鄉(xiāng)”兩種視角的比較來展開，進(jìn)一步厘清行政化規(guī)則如何嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐之中?！胺上锣l(xiāng)”代表了國(guó)家希望通過理性主義的成文法取代極具地方性知識(shí)的“民間法”，使國(guó)家意求的秩序得以貫徹落實(shí)的努力。

蘇力：《為什么“送法上門”？》，《社會(huì)學(xué)研究》1998年第2期。

田成有：《鄉(xiāng)土社會(huì)中的民間法》，北京：法律出版社，2005年，第19頁(yè)?！靶姓锣l(xiāng)”意味著國(guó)家通過行政組織系統(tǒng)使鄉(xiāng)土社會(huì)融入國(guó)家體系，對(duì)分散的農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行整合與控制的過程。

徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第5期?！耙?guī)則下鄉(xiāng)”則表明國(guó)家試圖通過行政化規(guī)則的輸入，推動(dòng)村級(jí)治理向行政化轉(zhuǎn)型，從而提高村級(jí)組織的工作能力與效率的策略性行為。

“法律下鄉(xiāng)”是鄉(xiāng)村從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要主題，具有穩(wěn)定性、一貫性與理性主義的法律法規(guī)通常被認(rèn)為是現(xiàn)代國(guó)家用來調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為的重要手段，目標(biāo)是對(duì)“原子化”鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行現(xiàn)代性整合。

徐勇：《“法律下鄉(xiāng)”：鄉(xiāng)土社會(huì)的雙重法律制度整合》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第3期。一些學(xué)者認(rèn)為，在以血緣地緣、村社倫理等內(nèi)生性規(guī)范為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，當(dāng)既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)與思想觀念尚未改變時(shí)，僅僅依靠“道德化的司法文本”的現(xiàn)代司法制度難以有效建立法治秩序，還會(huì)破壞原有的禮治秩序。

狄金華、鐘漲寶：《從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向——中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的基層治理研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第5期。面對(duì)國(guó)家與社會(huì)之間在文化上的區(qū)隔，蘇力提出在尊重農(nóng)村本土資源的基礎(chǔ)上，使國(guó)家正式法律與民間不成文法實(shí)現(xiàn)妥協(xié)與合作，以避免“送法下鄉(xiāng)”難以實(shí)現(xiàn)的困境。

蘇力：《為什么研究中國(guó)基層司法制度——〈送法下鄉(xiāng)〉導(dǎo)論》，《法商研究（中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2000年第3期。但也有學(xué)者認(rèn)為隨著現(xiàn)代性的深入，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)混亂，鄉(xiāng)村內(nèi)生力量難以有效整合社會(huì)，“迎法下鄉(xiāng)”的現(xiàn)實(shí)需求逐漸凸顯，國(guó)家法律成為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)整合的重要手段。

董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。

何紹輝、黃海：《“拿起法律的武器”：法律何以下鄉(xiāng)？——湘中四個(gè)個(gè)案的比較研究》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2011年第1期。

“法律下鄉(xiāng)”的過程是代表國(guó)家意志的法律法規(guī)如何嵌入農(nóng)村社會(huì)的問題，在社會(huì)的現(xiàn)代性整合要求下，盡管面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，基層司法在治理邏輯下需要在地方性知識(shí)與國(guó)家普遍性知識(shí)間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，但國(guó)家法律仍是剛性的，所謂“基層司法的反司法”實(shí)踐也不能越過法律紅線。

趙曉力：《基層司法的反司法理論？——評(píng)蘇力〈送法下鄉(xiāng)〉》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。而在“規(guī)則下鄉(xiāng)”過程中，當(dāng)前大多數(shù)的行政化規(guī)則仍不具有法律意義上的強(qiáng)制力，尤其在處置流程方面許多地區(qū)還停留在“意見”“指導(dǎo)”等層面，這在客觀上為國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系提供了一定程度的彈性空間，

曹正漢：《國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的彈性：1978年以來的變化》，《學(xué)術(shù)界》2018年第10期。使村級(jí)組織得以在治理實(shí)踐中靈活運(yùn)用規(guī)則以有效推動(dòng)工作的展開。因此，行政化規(guī)則與基層治理實(shí)踐之間的背離或融合正是認(rèn)識(shí)村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵內(nèi)容。

與“行政下鄉(xiāng)”緊密關(guān)聯(lián)的概念是“政權(quán)下鄉(xiāng)”，

徐勇：《政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2007年第11期。一定程度上“行政下鄉(xiāng)”的過程包含了本文所要討論的“規(guī)則下鄉(xiāng)”，但二者在目標(biāo)指向上又有所不同。“行政下鄉(xiāng)”的基本預(yù)設(shè)是國(guó)家具有滲透、影響與改造社會(huì)的動(dòng)力。在傳統(tǒng)時(shí)期，中國(guó)的社會(huì)治理史是“皇權(quán)試圖將其統(tǒng)轄勢(shì)力不斷擴(kuò)展到域外地區(qū)的歷史”；

[德]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，洪天富譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第77頁(yè)。而在現(xiàn)代，國(guó)家則主要依靠認(rèn)證、吸納與整合等“基礎(chǔ)性國(guó)家能力”實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合。

王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期?？梢哉f，改革開放以后“行政下鄉(xiāng)”的目標(biāo)指向是農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，關(guān)注的是行政組織體系與行政運(yùn)行機(jī)制向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸與滲透的過程。

姚銳敏：《“行政下鄉(xiāng)”與依法行政研究》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。當(dāng)前村級(jí)治理的行政化轉(zhuǎn)型也確實(shí)表現(xiàn)出“行政下鄉(xiāng)”的特征，有學(xué)者將其歸納為鄉(xiāng)村治理的“體系化建設(shè)”

熊萬(wàn)勝、方垚：《體系化：當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的新方向》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第11期。“行政吸納”

吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。或“行政整合”

張建雷：《行政整合與治理性團(tuán)結(jié)：大都市郊區(qū)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2023年第5期。等。但在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，村級(jí)組織本就面臨繁重的治理任務(wù)，嚴(yán)格的“行政下鄉(xiāng)”可能會(huì)加重基層負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)形式主義、內(nèi)卷化等基層治理困境。

賀雪峰：《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。

因此，“規(guī)則下鄉(xiāng)”并不是簡(jiǎn)單的“行政下鄉(xiāng)”或“法律下鄉(xiāng)”，而是一種更為細(xì)致、復(fù)雜的治理策略。國(guó)家在向鄉(xiāng)村輸入規(guī)則的“規(guī)則下鄉(xiāng)”過程中，要求村級(jí)組織遵循國(guó)家行政化規(guī)則的同時(shí)，也要充分考慮鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況，靈活轉(zhuǎn)化行政化規(guī)則，確保治理的有效性和可持續(xù)性。這就要求“規(guī)則下鄉(xiāng)”是治理有效導(dǎo)向的，在推進(jìn)村級(jí)組織行政化、夯實(shí)基層政權(quán)的“行政下鄉(xiāng)”目標(biāo)基礎(chǔ)上，還要能夠在資源下鄉(xiāng)的背景下完成治理任務(wù)。

（二）以治理任務(wù)為載體的規(guī)則下鄉(xiāng)：一條分析進(jìn)路

鄉(xiāng)村的治理任務(wù)是行政化規(guī)則輸入鄉(xiāng)村的載體。改革開放以來，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從汲取到懸浮再到反哺的變化，

周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，國(guó)家不斷增加向農(nóng)村輸入的資源，城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入關(guān)系。

景躍進(jìn)：《中國(guó)農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。項(xiàng)目制作為一種自上而下的資源配置形式，

周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期。逐漸成為鄉(xiāng)村主要的治理任務(wù)與資源來源形式。

渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。焦長(zhǎng)權(quán)指出，這些項(xiàng)目的資源不僅來自于縱向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與非補(bǔ)助性項(xiàng)目支出，還包括地方政府的本級(jí)“橫向”項(xiàng)目支出。

焦長(zhǎng)權(quán)：《從分稅制到項(xiàng)目制：制度演進(jìn)和組織機(jī)制》，《社會(huì)》2019年第6期。因此，在推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，進(jìn)入鄉(xiāng)村的不同項(xiàng)目也就具有不同的資源來源和資源性質(zhì)。與此同時(shí)，項(xiàng)目資源作為村級(jí)組織完成治理任務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在治理任務(wù)中的配置情況將形塑鄉(xiāng)村治理基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)與形式，

桂華：《國(guó)家資源下鄉(xiāng)與基層全過程民主治理——兼論鄉(xiāng)村“治理有效”的實(shí)現(xiàn)路徑》，《政治學(xué)研究》2022年第5期。這就導(dǎo)致了村級(jí)組織在不同類型的治理任務(wù)中將表現(xiàn)出差異化的行動(dòng)邏輯。

吉登斯結(jié)構(gòu)化理論是理解制度規(guī)則與行動(dòng)間關(guān)系的理論基礎(chǔ)。吉登斯將權(quán)力二分為“轉(zhuǎn)化能力”和“支配能力”，兩種能力的連接與實(shí)現(xiàn)均與資源掛鉤，而資源作為行動(dòng)者行使權(quán)力的媒介，是“社會(huì)再生產(chǎn)通過具體行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素”，行動(dòng)者遵守規(guī)則與再生產(chǎn)規(guī)則的能力與其所擁有的“配置性”或“權(quán)威性”資源緊密相關(guān)。

[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康、李猛譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第76—80頁(yè)。進(jìn)一步的，斯科特將制度規(guī)則區(qū)分出規(guī)制性、規(guī)范性與文化—認(rèn)知性三種要素，不同的要素配置決定了規(guī)則制度在組織中維持、擴(kuò)散與傳播的不同邏輯，其中規(guī)制性要素產(chǎn)生于規(guī)制性規(guī)則，規(guī)范性要素產(chǎn)生于約束性期待，而文化—認(rèn)知性要素則形成于建構(gòu)性的圖式。

[美]W.理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認(rèn)同（第三版）》，姚偉、王黎芳譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第52—55頁(yè)。

因此，當(dāng)進(jìn)入鄉(xiāng)村的項(xiàng)目分別側(cè)重于規(guī)制性、規(guī)范性或文化—認(rèn)知性要素時(shí)，不僅在資源來源上存在顯著差異，而且行政規(guī)則進(jìn)入鄉(xiāng)村的方式也將呈現(xiàn)出強(qiáng)制、規(guī)范與建構(gòu)三條路徑模式，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐也由此在不同的治理任務(wù)中表現(xiàn)出不同程度與形式的行政化。據(jù)此，本文將進(jìn)入鄉(xiāng)村的不同類型的項(xiàng)目區(qū)分為配合型任務(wù)、建設(shè)型任務(wù)與治理型任務(wù)。

配合型任務(wù)是指如跨行政區(qū)的水利工程、交通建設(shè)等需要通過國(guó)家力量統(tǒng)籌區(qū)域合作與發(fā)展的大型項(xiàng)目。這類項(xiàng)目涉及基本的國(guó)計(jì)民生，建設(shè)難度大、資金總量多，項(xiàng)目資金主要源于上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，村級(jí)組織主要承擔(dān)后勤、聯(lián)絡(luò)等配合性工作。為了對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行有效監(jiān)管，政府職能部門不僅是組織實(shí)施主體，直接參與項(xiàng)目運(yùn)作，還建立了一套高度行政化的制度規(guī)范對(duì)項(xiàng)目審批、工程建設(shè)與資金管理等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。因此，配合型任務(wù)中的規(guī)則是高度正式化的，規(guī)則制度在鄉(xiāng)村的落實(shí)主要通過國(guó)家強(qiáng)制性力量來保障實(shí)施。

建設(shè)型任務(wù)是指主要用于改善村民生產(chǎn)生活的、具有普惠性和公益性質(zhì)的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目。盡管政府的“四本預(yù)算”收入近年來在GDP比重中快速增長(zhǎng)，但項(xiàng)目建設(shè)資金的絕對(duì)數(shù)額仍與農(nóng)村實(shí)際需求存在差距。

李祖佩：《“新代理人”：項(xiàng)目進(jìn)村中的村治主體研究》，《社會(huì)》2016年第3期。

焦長(zhǎng)權(quán)、焦玉平：《“大政府”的興起：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型——中國(guó)政府公共收入水平研究報(bào)告（1980～2014年）》，《國(guó)家治理與公共安全評(píng)論》2020年第2期。因此，為了提高項(xiàng)目資金的使用效益，兼顧各方利益與實(shí)際情況，通常由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審定立項(xiàng)，授權(quán)村級(jí)組織作為項(xiàng)目的直接責(zé)任與行動(dòng)主體，在獲得上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金與本級(jí)“橫向”項(xiàng)目支出外，還要通過村集體經(jīng)濟(jì)、村民籌資籌勞、鄉(xiāng)賢捐贈(zèng)等方式承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的部分支出。盡管國(guó)家輸入的資源在建設(shè)型任務(wù)中占主要部分，但項(xiàng)目資源的多元化也使得國(guó)家難以通過強(qiáng)制性手段要求村級(jí)組織遵守行政化規(guī)則，轉(zhuǎn)而需要通過具有價(jià)值評(píng)價(jià)性和義務(wù)責(zé)任性的指導(dǎo)推動(dòng)行政規(guī)則的下鄉(xiāng)。

治理型任務(wù)是指國(guó)家用于解決在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題的項(xiàng)目，如找回耕地、土地復(fù)墾等。這類項(xiàng)目通常需要處理鄉(xiāng)村內(nèi)部復(fù)雜的利益關(guān)系，由于國(guó)家無法直面有差別的個(gè)人，

熊萬(wàn)勝：《江山與人民》，北京：中國(guó)人民出版社，2022年。這就需要依靠村級(jí)組織的力量來推動(dòng)項(xiàng)目的順利開展。為了提高村級(jí)組織的積極性，地方政府不僅通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式為治理型任務(wù)提供財(cái)政扶持，還為村級(jí)組織開放更大的自主空間，允許村級(jí)組織在完成底線要求后自主把握任務(wù)進(jìn)度，地方政府在此過程中主要負(fù)責(zé)鼓勵(lì)、督促、驗(yàn)收與資金撥付等工作。國(guó)家力量在治理型任務(wù)中的退場(chǎng)使輸入的規(guī)則只能通過嵌入地方情境的共同定義或組織慣例之中，轉(zhuǎn)換成為鄉(xiāng)村共同認(rèn)知框架中的一部分，從而推動(dòng)行政化規(guī)則的落地。

基于此，本文以治理任務(wù)作為載體，試圖從制度—行動(dòng)分析視角出發(fā)，分別討論規(guī)則下鄉(xiāng)的三種模式對(duì)于村級(jí)治理行政化程度與形式的機(jī)制與因素。

三、項(xiàng)目運(yùn)作中的村級(jí)治理行政化差異

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與共同富裕示范區(qū)的確立，浙江省通過各類項(xiàng)目將治理資源輸入鄉(xiāng)村，用以推進(jìn)全省農(nóng)村的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)民素質(zhì)建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系建設(shè)以及城鄉(xiāng)配套的體制改革和制度建設(shè)等。僅在2022年，浙江省全年開展未來鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村、歷史文化村落等項(xiàng)目就有8989個(gè)。

數(shù)據(jù)來源：2022年浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。筆者調(diào)研所在的F鎮(zhèn)同樣獲得上級(jí)政府輸入的大量項(xiàng)目形式的治理任務(wù)，本文的分析主要基于F鎮(zhèn)的資料展開。（一）配合型任務(wù)：行政規(guī)則的強(qiáng)制進(jìn)入與工具性遵守

2018年，上虞區(qū)啟動(dòng)“美麗經(jīng)濟(jì)交通走廊”創(chuàng)建項(xiàng)目。這是基于浙江省“四好農(nóng)村路”示范縣創(chuàng)建、“全域萬(wàn)里美麗經(jīng)濟(jì)交通走廊”項(xiàng)目和紹興市“美麗鄉(xiāng)村公路示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”項(xiàng)目等發(fā)展性任務(wù)，在全區(qū)范圍內(nèi)選擇一部分交通骨干道進(jìn)行全方位品質(zhì)提升的重點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目資金由區(qū)財(cái)政予以全額保障，項(xiàng)目的工程管理、土地征收與面花補(bǔ)償?shù)日咛幚碣M(fèi)用由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)確定。

在配合型任務(wù)中，地方政府直接參與項(xiàng)目運(yùn)作，形成了按級(jí)別劃分的垂直分工體系。首先，區(qū)政府成立“美麗經(jīng)濟(jì)交通走廊創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由區(qū)交通運(yùn)輸局局長(zhǎng)任辦公室主任。其次，區(qū)交通運(yùn)輸局對(duì)項(xiàng)目具體牽頭，承擔(dān)計(jì)劃制定、工作推進(jìn)、檢查督查、迎檢考核等工作。再次，涉及路段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)工程質(zhì)量、施工進(jìn)度與安全生產(chǎn)等具體工作全面負(fù)責(zé)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)制。最后，村級(jí)組織則主要承擔(dān)配合工作，全面配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目運(yùn)作中的工作安排。例如，由于項(xiàng)目涉及H村較多的村域面積，H村村委不僅為工程隊(duì)準(zhǔn)備了充分的設(shè)施場(chǎng)地，努力維持好工地附近的施工秩序，還積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)系村民，協(xié)商征地補(bǔ)償費(fèi)用。在此過程中，區(qū)政府作為決策者，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任執(zhí)行者，負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的具體實(shí)施；而村干部則是后勤人員，根據(jù)上級(jí)要求努力為項(xiàng)目運(yùn)作提供便利。

“美麗經(jīng)濟(jì)交通走廊”的創(chuàng)建涉及浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，對(duì)上虞區(qū)政府來說是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，需要盡可能確保任務(wù)的順利完成。具體來看，該項(xiàng)目以行政科層體系為運(yùn)作基礎(chǔ)，并借助黨組織體系與國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)等，將行政科層組織中的相關(guān)部門充分調(diào)動(dòng)起來。這就需要建立起一套嚴(yán)格的項(xiàng)目運(yùn)作制度，因此，配合型任務(wù)中的規(guī)章制度是高度正式化的，在項(xiàng)目申報(bào)、資金管理與工程建設(shè)等環(huán)節(jié)均要求參與各主體嚴(yán)格遵守相應(yīng)規(guī)范，否則將受到規(guī)則的嚴(yán)肅懲罰。

而對(duì)于村級(jí)組織來說，配合型任務(wù)為其帶來了具有國(guó)家強(qiáng)制能力背書的行政化規(guī)則。一項(xiàng)制度規(guī)則執(zhí)行的關(guān)鍵就是要確保違反規(guī)則與律令者將付出沉重的代價(jià)。

NORTHDC，Institutions，InstitutionalChangeandEconomicPerformance，CambridgeUniversityPress，1990.可以看到，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，村級(jí)組織不僅處在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)底層，而且承受著自上而下的行政壓力，一旦違反相應(yīng)規(guī)則，必然要受到來自上級(jí)政府部門的嚴(yán)肅追責(zé)。因此，面對(duì)依靠強(qiáng)制力量進(jìn)入鄉(xiāng)村的規(guī)則，村級(jí)組織就形成了一種嚴(yán)格遵守規(guī)則，以免于懲罰的工具性遵守的行動(dòng)邏輯，在配合型任務(wù)中表現(xiàn)出較高程度的治理行政化。

（二）建設(shè)型任務(wù)：行政規(guī)則的規(guī)范引導(dǎo)與適當(dāng)性內(nèi)化

Y村的村民綜合活動(dòng)中心建設(shè)項(xiàng)目是Y村在2017年申報(bào)的“一事一議”建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)立項(xiàng)預(yù)計(jì)總投資260萬(wàn)元，實(shí)際建成花費(fèi)350萬(wàn)元，獲得財(cái)政補(bǔ)助金額共計(jì)182萬(wàn)元，活動(dòng)中心于2020年元旦正式投入使用。該項(xiàng)目資金的70%來源于省、市、區(qū)三級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金，剩余30%部分由Y村的村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)齊。在此類項(xiàng)目中，“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)省級(jí)專項(xiàng)資金”不超過項(xiàng)目實(shí)際投入額的1/3，下級(jí)政府可以根據(jù)財(cái)政狀況追加投入，例如紹興市將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金提高到項(xiàng)目總投資的2/3，其中省級(jí)財(cái)政承擔(dān)1/3部分，市級(jí)財(cái)政承擔(dān)2/9部分，區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)1/9部分。

《紹興市級(jí)村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》，https：//sxcs.sx.gov.cn/art/2017/5/2/art_1229460688_3812748.html，2017年5月2日。進(jìn)一步的，上虞區(qū)在2015年明確根據(jù)立項(xiàng)金額與實(shí)際投入額孰低原則確定對(duì)一事一議項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為項(xiàng)目補(bǔ)助投入額的70%。

《上虞區(qū)村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金及項(xiàng)目管理辦法》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2015/6/25/art_1229345926_1640058.html，2015年6月25日。

項(xiàng)目資源的多元化導(dǎo)致國(guó)家對(duì)項(xiàng)目的控制在層級(jí)中被分化，而村級(jí)組織的資金配額則使其在建設(shè)型任務(wù)中獲得相對(duì)于配合型任務(wù)更強(qiáng)的行動(dòng)能力。首先，省級(jí)部門僅負(fù)責(zé)管理、分配與考核本級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，而將具體項(xiàng)目的申請(qǐng)、審批權(quán)限授權(quán)給下級(jí)政府部門。其次，市、縣兩級(jí)政府分別建立本地項(xiàng)目庫(kù)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批、管理，并由區(qū)級(jí)部門管理不同項(xiàng)目資金的使用方式，例如提前預(yù)付、根據(jù)進(jìn)度分批撥款、驗(yàn)收通過后一次性撥款等多種方式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌上報(bào)轄區(qū)內(nèi)行政村的項(xiàng)目申請(qǐng)，另一方面則對(duì)村級(jí)組織在項(xiàng)目運(yùn)作中的工作方式與流程進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。最后，村級(jí)組織作為項(xiàng)目的責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃、申報(bào)、實(shí)施以及資金使用等方面負(fù)直接責(zé)任，這意味著村級(jí)組織不僅可以根據(jù)村莊發(fā)展需要申報(bào)項(xiàng)目，還能在建材采購(gòu)、工程議標(biāo)等方面有一定自主權(quán)。

在建設(shè)型任務(wù)中，一方面此類項(xiàng)目的運(yùn)作效果關(guān)乎村民的切身利益，國(guó)家具有規(guī)范村級(jí)組織提高資金使用效益、提高鄉(xiāng)村工作規(guī)范化與民主化程度的動(dòng)力，地方政府正是通過建立審批機(jī)制與項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算約束等制度化手段，掌握對(duì)此類項(xiàng)目的實(shí)際控制權(quán)。另一方面村與村之間的情況千差萬(wàn)別，國(guó)家不可能對(duì)所有行政村采取統(tǒng)一的建設(shè)方案，這就需要村級(jí)組織有一定的自主空間，根據(jù)本村村情自行規(guī)劃、申報(bào)與實(shí)施鄉(xiāng)村的建設(shè)項(xiàng)目，從而盡可能滿足大部分本村村民的需求。因此，地方政府在建設(shè)型任務(wù)中需要通過規(guī)范化的管理意見、實(shí)施辦法向鄉(xiāng)村輸入行政規(guī)則，從而強(qiáng)化與村級(jí)組織之間的行政科層聯(lián)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上虞區(qū)截至2023年還有12項(xiàng)繼續(xù)有效的關(guān)于村級(jí)工程的行政規(guī)范性文件，涵蓋項(xiàng)目招投標(biāo)、工程管理、審計(jì)監(jiān)督以及資金發(fā)放等多個(gè)方面。

根據(jù)《紹興市上虞區(qū)人民政府關(guān)于公布第三次區(qū)政府及區(qū)政府辦公室行政規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知》整理。

對(duì)于村級(jí)組織來說，制度作為一種規(guī)范性的規(guī)則通過個(gè)體內(nèi)化起到穩(wěn)定社會(huì)秩序的作用。

蔣曉平：《話語(yǔ)理性到實(shí)踐理性：社會(huì)學(xué)研究中的制度—行動(dòng)關(guān)系——兼論社會(huì)學(xué)制度主義理論內(nèi)核的嬗變》，《天府新論》2014年第4期。換言之，建設(shè)型任務(wù)中的行政化規(guī)則通常作為一種角色期待，逐步引導(dǎo)村干部將程式化、行政化的工作方式視為自身的責(zé)任與義務(wù)，從而在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中確立起村務(wù)公開、村民議事、公開招投標(biāo)、資金審計(jì)等穩(wěn)定的行政化制度。因此，通過地方政府持續(xù)的規(guī)范化引導(dǎo)，村級(jí)組織強(qiáng)化了對(duì)行政科層體系的認(rèn)同，將遵守行政化規(guī)則內(nèi)化為獲得組織合法性的適當(dāng)途徑，從而在建設(shè)型任務(wù)中表現(xiàn)為具有較強(qiáng)再生產(chǎn)能力的治理行政化，能夠適應(yīng)村莊的實(shí)際情況。

（三）治理型任務(wù)：行政規(guī)則的建構(gòu)轉(zhuǎn)換與合法性模仿

改革開放以來，土地逐漸成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)與資本形成的重要來源。在“城市地方體制”

熊萬(wàn)勝、袁中華：《城市與地方關(guān)系視角下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2021年第10期。下，鄉(xiāng)村不僅是城市發(fā)展的資源供給方，還承擔(dān)起解決發(fā)展過程中問題的責(zé)任，如增減掛鉤、新增耕地與找回耕地等。H村在2019年申請(qǐng)了土地開發(fā)項(xiàng)目，計(jì)劃將涉及本村近50戶的62畝自有地整理為基本農(nóng)田，工程總成本在100萬(wàn)元左右，按照5.5萬(wàn)元/畝的資金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，再由F鎮(zhèn)扣除0.5萬(wàn)元/畝—1萬(wàn)元/畝的管理費(fèi)用，H村預(yù)計(jì)可以獲得100萬(wàn)元的集體經(jīng)濟(jì)收入。這是浙江省土地整治項(xiàng)目中的次級(jí)項(xiàng)目，其余還包括建設(shè)用地復(fù)墾、提質(zhì)改造等次級(jí)項(xiàng)目。項(xiàng)目資金來源于省級(jí)專項(xiàng)資金與縣以上本級(jí)財(cái)政，由鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排，對(duì)村級(jí)整治項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，項(xiàng)目資金結(jié)余可用于村級(jí)其他公共開支。

在治理型任務(wù)中，國(guó)家難以形成對(duì)村級(jí)組織的強(qiáng)制性要求，輸入的行政化規(guī)則也被地方政府再建構(gòu)，轉(zhuǎn)換為適應(yīng)鄉(xiāng)村的治理實(shí)踐。首先，村級(jí)組織替代地方政府成為項(xiàng)目運(yùn)作的直接行動(dòng)者。在《浙江省土地整治條例》中，省級(jí)政府通過法律法規(guī)的形式賦予了下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施土地整治工作的權(quán)力，但農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體，對(duì)集體土地的開發(fā)利用仍需要充分尊重村民意見。F鎮(zhèn)就根據(jù)土地所有權(quán)歸屬確定項(xiàng)目的實(shí)施主體，村集體所有土地由所在行政村負(fù)責(zé)，國(guó)有土地由政府負(fù)責(zé)。在H村的土地開發(fā)項(xiàng)目中，H村直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃與申報(bào)、工程招投標(biāo)、資金審計(jì)管理、工程監(jiān)督等工作，F(xiàn)鎮(zhèn)政府則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批、驗(yàn)收與獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放等，并不參與到項(xiàng)目的具體運(yùn)作中，這為村級(jí)組織轉(zhuǎn)換行政規(guī)則提供了便利。例如H村按照項(xiàng)目規(guī)定，通過民主程序確定青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為3000—8000元/畝，具體金額根據(jù)土地上的作物品種與生長(zhǎng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，并且這一工作由村干部獨(dú)立與涉地農(nóng)戶協(xié)商完成。因此，青苗補(bǔ)償成為村干部開展社會(huì)治理的有效手段，一方面可以通過適當(dāng)增加補(bǔ)償予以村民好處，以調(diào)解利益糾紛，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本，另一方面也能夠以減少補(bǔ)償?shù)姆绞狡仁股贁?shù)“不安分”的村民配合村級(jí)組織的工作。

其次，項(xiàng)目資金被轉(zhuǎn)化為村集體經(jīng)濟(jì)的重要收入來源。上虞區(qū)政府為了調(diào)動(dòng)村級(jí)組織的工作積極性，確保城市建設(shè)用地占補(bǔ)平衡，不僅逐步增加獎(jiǎng)補(bǔ)資金的規(guī)模，而且向村級(jí)組織賦予了項(xiàng)目剩余資金的使用權(quán)。根據(jù)公開資料，2012年F鎮(zhèn)對(duì)土地開發(fā)項(xiàng)目按山坡地3.6萬(wàn)元/畝，平原2萬(wàn)元/畝予以獎(jiǎng)勵(lì)。

《關(guān)于明確2012年度宅基地復(fù)墾、土地開發(fā)整理工作補(bǔ)助的意見》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2012/10/9/art_1229216372_1166986.html，2012年7月2日。到2015年，凈增耕地面積按旱地4萬(wàn)元/畝、水田7萬(wàn)元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，并且在立項(xiàng)后1年內(nèi)通過驗(yàn)收的再獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元/畝。

《紹興市上虞區(qū)人民政府辦公室關(guān)于調(diào)整土地整治獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2017/3/9/art_1229218542_1177901.html，2015年12月2日。此時(shí)，按照2014年通過的《紹興市上虞區(qū)造地改田專項(xiàng)資金籌集和使用管理辦法》，項(xiàng)目資金只能在已經(jīng)立項(xiàng)或批準(zhǔn)的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)使用，項(xiàng)目區(qū)外涉及的資金不得列入該項(xiàng)目資金使用范圍。

《紹興市上虞區(qū)造地改田專項(xiàng)資金籌集和使用管理辦法》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2014/1/8/art_1229703989_59075409.html，2013年12月26日。項(xiàng)目資金結(jié)余可統(tǒng)籌用于農(nóng)田水利建設(shè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善等。但到2020年，為了進(jìn)一步提高村級(jí)組織的積極性，上虞不僅將獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為低丘緩坡墾造為旱地5.5萬(wàn)元/畝、水田8萬(wàn)元/畝，非低丘緩坡墾造為旱地3.5萬(wàn)元/畝、水田6萬(wàn)元/畝，而且允許項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金的結(jié)余部分可用于村級(jí)其他公共開支，

《關(guān)于調(diào)整土地整治項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2021/1/6/art_1229216372_1784437.html，2020年3月16日。拓展了村集體收入的來源。

對(duì)于村級(jí)組織來說，治理型任務(wù)的增加帶來鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)變，以及行政化規(guī)則進(jìn)入鄉(xiāng)村的弱化。理論上來講，面對(duì)限制重重的行政化規(guī)則，村級(jí)組織并沒有充分動(dòng)力在治理實(shí)踐中遵守這些規(guī)則。但一個(gè)組織除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息外，還需要得到社會(huì)的認(rèn)可、接受和信任。

[美]W.理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認(rèn)同（第三版）》，姚偉、王黎芳譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第52—55頁(yè)。輸入鄉(xiāng)村的行政化規(guī)則不僅為村級(jí)組織提供了豐富的物質(zhì)資源，還為觸動(dòng)村民利益的治理性任務(wù)提供了國(guó)家認(rèn)可的合法性基礎(chǔ)，這對(duì)于村級(jí)組織開展治理工作、提高工作效率具有重要意義。因此，村級(jí)組織通過遵守被再建構(gòu)的行政化規(guī)則，模仿政府部門的治理方式，以此獲得了自身行動(dòng)的合法性來源。由此，村級(jí)組織在這類任務(wù)中表現(xiàn)出高度靈活的治理行政化形式，村級(jí)組織會(huì)依據(jù)自身需求選擇適合治理實(shí)際的行政規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

四、鄉(xiāng)村治理的基層自主性：鄉(xiāng)村振興的基本問題

一方面，國(guó)家層面提出的治理現(xiàn)代化目標(biāo)是推動(dòng)基層社會(huì)行政化的系統(tǒng)性動(dòng)力。黨的十八大以來，中央政府不斷強(qiáng)化農(nóng)村治理的制度化與規(guī)范化要求，通過輸入一系列政策法規(guī)、資源項(xiàng)目以調(diào)整基層治理中的組織架構(gòu)與權(quán)力配置，試圖以行政化的鄉(xiāng)村治理體系取代傳統(tǒng)治理模式。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的增強(qiáng)不僅取決于基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代通信技術(shù)的發(fā)展完善，“理性官僚體系”的建設(shè)也是必要條件。

殷冬水、趙德昊：《基礎(chǔ)性權(quán)力：現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)識(shí)——國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的政治理論透視與解釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第9期?？梢灶A(yù)見，當(dāng)行政化、規(guī)范化的治理方式與治理理念在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐之中被普及時(shí)，也為國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力成功滲入農(nóng)村社會(huì)提供了必要的制度保障，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村與政府部門之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家力量在農(nóng)村社會(huì)的延伸。

另一方面，前文以F鎮(zhèn)的地方經(jīng)驗(yàn)為例，提出基層治理實(shí)踐與高密度的制度輸入共同構(gòu)成村級(jí)治理行政化的動(dòng)力來源。因治理任務(wù)的不同，規(guī)則下鄉(xiāng)的模式與村級(jí)組織的應(yīng)對(duì)形式都表現(xiàn)出差異性。面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，不能僅僅依賴于國(guó)家自上而下的行政化規(guī)則輸入，也離不開村級(jí)組織在基層治理實(shí)踐中的自主性發(fā)揮。可以看到，村級(jí)組織的自主性關(guān)系到行政化規(guī)則在實(shí)際操作中的有效落地和長(zhǎng)期可持續(xù)性，因此，如何發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的基層自主性的作用，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本問題。

（一）配合型任務(wù)中的自主性矛盾

通過上文分析，國(guó)家和地方政府主導(dǎo)著行政規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)村的輸入過程，這雖然提升了鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性與工作效率，但同時(shí)也限制了村級(jí)組織的自主空間，削弱了其靈活應(yīng)對(duì)本地需求的能力。在配合型任務(wù)中，國(guó)家嚴(yán)格監(jiān)管的項(xiàng)目通常具有高度強(qiáng)制性的行政化規(guī)則，村級(jí)組織在項(xiàng)目實(shí)踐中被迫遵守規(guī)則，而缺乏靈活性。例如，“美麗經(jīng)濟(jì)交通走廊”項(xiàng)目的實(shí)施，村級(jí)組織在執(zhí)行過程中主要承擔(dān)后勤保障工作，無法參與決策。盡管這種自上而下的規(guī)則輸入能夠在短期內(nèi)推動(dòng)治理任務(wù)的完成，但村級(jí)組織仍在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾的重要作用，尤其在建設(shè)型任務(wù)與治理型任務(wù)中，村級(jí)組織處在項(xiàng)目順利運(yùn)作的關(guān)鍵位置。如果H村的村干部不能做通村民的工作，H村近幾年來先后13次的土地開發(fā)項(xiàng)目就不可能順利完成，而這些都要依靠H村的村干部們反復(fù)召開村民代表會(huì)議、上門做思想工作一點(diǎn)點(diǎn)“磨”出來的。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，行政規(guī)則強(qiáng)制輸入的模式可能導(dǎo)致村干部對(duì)行政化治理模式的依賴性增強(qiáng)、自主性減弱的矛盾。

（二）建設(shè)型任務(wù)中的專業(yè)性限制

相比于配合型任務(wù)，建設(shè)型任務(wù)中受限的資源總量使地方政府將村級(jí)組織作為代理人來推動(dòng)任務(wù)完成，為村級(jí)組織提供了更大的自主空間。在此過程中，地方政府則主要通過規(guī)范性引導(dǎo)，不斷強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織的指導(dǎo)與聯(lián)系作用。與此同時(shí)，村干部不僅被賦予項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施及資源整合等方面的自主權(quán)，而且逐漸形成了對(duì)城鄉(xiāng)一體的基層治理體系的組織認(rèn)同。Y村的村民活動(dòng)中心建設(shè)項(xiàng)目表明，村級(jí)組織在獲得上級(jí)財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，正是充分發(fā)揮了自主性，通過集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)賢補(bǔ)足建設(shè)資金，靈活整合多方資源，才順利完成項(xiàng)目任務(wù)。這種制度上的自主性雖然提升了村級(jí)組織的靈活性，但也對(duì)村干部的專業(yè)能力提出了更高要求。隨著任務(wù)復(fù)雜程度的提高，村干部專業(yè)能力的限制可能導(dǎo)致村級(jí)組織的自主性能力逐漸蛻化為依賴規(guī)范性規(guī)則的行為模式。這里的關(guān)鍵在于如何在保持行政規(guī)則約束力的同時(shí)，不斷提高村干部的專業(yè)能力，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）治理型任務(wù)中的制度化困境

在治理型任務(wù)中，深嵌于鄉(xiāng)村的利益關(guān)系使國(guó)家需要依賴村級(jí)組織，借助村干部當(dāng)家人的角色達(dá)到任務(wù)目標(biāo)。治理型任務(wù)為村級(jí)組織提供了最大的自主性，這種自主性主要體現(xiàn)在村干部對(duì)村莊內(nèi)部復(fù)雜利益關(guān)系的調(diào)節(jié)能力上。在H村土地開發(fā)項(xiàng)目中，村干部通過靈活調(diào)整青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)解村民之間的利益沖突，推動(dòng)項(xiàng)目順利完成。然而，這種高度靈活的治理方式雖然能夠有效解決眼前的問題，卻可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)期依賴非正式治理手段，削弱行政化規(guī)則的執(zhí)行力。在這種情境下，村級(jí)組織的自主性如何與行政化規(guī)則進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心問題。如果沒有制度化的行政規(guī)則作為保障，靈活自主性可能難以維持長(zhǎng)久的治理效能。因此，如何在靈活自主性與行政化規(guī)范之間找到平衡，是治理型任務(wù)中面臨的主要挑戰(zhàn)。

在鄉(xiāng)村振興的背景下，國(guó)家行政化規(guī)則的輸入與村級(jí)組織的自主性相互依存。通過對(duì)配合型、建設(shè)型和治理型任務(wù)的分析，可以看到村級(jí)組織的自主性在不同類型的任務(wù)中表現(xiàn)出顯著差異。三類規(guī)則下鄉(xiāng)的路徑模式比較見表1。

如何在國(guó)家行政化規(guī)則的框架內(nèi)保持基層自主性，保障基層組織和動(dòng)員群眾的能力，將是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效性和可持續(xù)性的關(guān)鍵。直觀上來講，建設(shè)型任務(wù)中的規(guī)則下鄉(xiāng)模式有效平衡了國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，似乎在保證了地方政府有效監(jiān)管村級(jí)組織的同時(shí)，也為鄉(xiāng)村保留了較大的自主空間，使其有效整合內(nèi)外部資源推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。但地方政府依靠村級(jí)組織的治理方式在當(dāng)前卻面臨著專業(yè)化限制與后繼無人的難題。一方面，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，各類新技術(shù)、新理念與新要求向基層社會(huì)涌來，國(guó)家與社會(huì)都對(duì)基層治理能力提出越來越高的期待，這對(duì)于村干部來說是一種在專業(yè)能力層面的全新挑戰(zhàn)。另一方面，隨著村干部職業(yè)化程度的加深，越來越多的村干部成為“走讀干部”

黃思：《村干部年輕化與基層治理變遷——基于“走讀干部”現(xiàn)象的考察》，《中國(guó)青年研究》2023年第4期。，村級(jí)組織的治理基礎(chǔ)正在不斷削弱，群眾動(dòng)員能力被日益弱化，這不僅導(dǎo)致村級(jí)組織面臨著脫離群眾、得罪群眾的風(fēng)險(xiǎn)，而且越來越難以調(diào)動(dòng)內(nèi)生資源實(shí)現(xiàn)在地化治理。

葉敏、蔡曉婷：《溶解與解構(gòu)：村干部流動(dòng)性任職的產(chǎn)生機(jī)理與治理效應(yīng)——以東部T市P鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)為例》，《公共管理評(píng)論》2021年第3期。當(dāng)村級(jí)組織的社會(huì)治理基礎(chǔ)弱化，國(guó)家力量就會(huì)“查漏補(bǔ)缺”，目前在全國(guó)范圍推行的網(wǎng)格制度正是強(qiáng)化鄉(xiāng)村動(dòng)員能力的有效手段，網(wǎng)格員在基層越來越發(fā)揮著搜集信息、處理問題與聯(lián)系群眾的關(guān)鍵作用。容志、趙昊放：《從簡(jiǎn)明到復(fù)合：網(wǎng)格化管理的邏輯闡釋與限度分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第5期。

在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村治理的基層自主空間就不僅取決于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的介入程度，村干部對(duì)村民的組織動(dòng)員能力也是關(guān)鍵要素。如果缺少組織動(dòng)員能力，鄉(xiāng)村治理的基層自主空間也就無從談起。因此，如果要發(fā)揮鄉(xiāng)村的基層治理自主性作用，就需要重視村級(jí)組織在鄉(xiāng)村社會(huì)的嵌入程度，提高與村民的聯(lián)結(jié)、組織能力。

五、結(jié)論與討論

規(guī)則通常被視為一個(gè)穩(wěn)定的系統(tǒng)，在不同的組織或情境中保持一致性。在行政化的制度文本背后，體現(xiàn)的是國(guó)家推動(dòng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的意志，這些規(guī)則不僅具有由國(guó)家力量背書的合法性與強(qiáng)制力，也在制度設(shè)計(jì)層面推動(dòng)了村級(jí)治理行政化程度的不斷深化。然而，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的社會(huì)情境與資源要素決定了規(guī)則輸入的模式，并促使村級(jí)組織對(duì)行政化規(guī)則采取了差異化的選擇和應(yīng)對(duì)方式。換言之，國(guó)家的普遍性知識(shí)在規(guī)則下鄉(xiāng)的過程中逐漸被轉(zhuǎn)化為地方性知識(shí)，從而增強(qiáng)了村莊內(nèi)部的治理效能。

2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，要“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，這為鄉(xiāng)村治理的行政化轉(zhuǎn)型提供了新的思路與方向。既有研究通常將國(guó)家行政規(guī)則的下鄉(xiāng)視為削弱鄉(xiāng)村自主性、造成基層治理困境的原因之一。而結(jié)合對(duì)浙江F鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的分析，盡管國(guó)家的行政化規(guī)則輸入是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的行政化轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)現(xiàn)代化治理的基本手段，但不同的規(guī)則下鄉(xiāng)模式，如強(qiáng)制性規(guī)則的輸入、引導(dǎo)性規(guī)則的內(nèi)化，以及規(guī)則的靈活轉(zhuǎn)換，都可能影響村級(jí)治理實(shí)踐的表現(xiàn)形式與行政化程度。

對(duì)于國(guó)家而言，差異化的規(guī)則下鄉(xiāng)模式意味著國(guó)家力量正在以多種方式嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，既能夠有效推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，又能在基層組織中建立更為彈性的管理體制，從而保障鄉(xiāng)村治理的有效性。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)來說，治理任務(wù)的完成離不開與鄉(xiāng)村社會(huì)的公共訴求相結(jié)合。因此，必須充分尊重與動(dòng)員村民，國(guó)家行政規(guī)則的下鄉(xiāng)實(shí)際上為村級(jí)組織提供了豐富的外部資源，以確保治理任務(wù)的順利推進(jìn)。尤其在面對(duì)更加復(fù)雜與多樣化的社會(huì)問題時(shí)，建設(shè)簡(jiǎn)約高效的基層管理體制就顯得尤為重要。這就意味著，國(guó)家在輸入規(guī)則時(shí)，除了關(guān)注規(guī)則的規(guī)范性和約束力外，還應(yīng)該更加注重對(duì)村級(jí)組織自主性的尊重與支持。通過減少繁冗的行政流程，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)村級(jí)組織靈活運(yùn)用規(guī)則以應(yīng)對(duì)本地需求，才能更有效地完成村級(jí)治理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)真正的治理有效。

因此，未來的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持國(guó)家政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，探索適合本地實(shí)際的治理模式，確保行政化規(guī)則的有效落地與基層自主性的發(fā)揮。只有這樣，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與地方、政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，最終形成高效、可持續(xù)的鄉(xiāng)村治理體系。而如何使自上而下的規(guī)則下鄉(xiāng)模式與基層治理實(shí)踐相匹配，是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化的重要議題。