艱難的變革：國有企業(yè)改革的回顧與思考（十）

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度（續(xù)）

根據(jù)國發(fā)26號文件的精神，2007年12月，財政部和國務(wù)院國資委聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》（財政部〔2007〕309號，以下簡稱“309號文件”），對中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算試行期間的操作辦法進(jìn)行了細(xì)化。

309號文件規(guī)定，中央企業(yè)國有資本收益由財政部負(fù)責(zé)收取，國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交。國有獨(dú)資企業(yè)上交年度凈利潤的比例分為三檔：石油石化、電力、電信、煤炭、煙草五個行業(yè)的企業(yè)上交比例為10%；鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性行業(yè)企業(yè)的上交比例為5%；軍工企業(yè)和轉(zhuǎn)制科研院所三年內(nèi)暫不上交。2014年時，三個檔次的上交比例分別調(diào)整為15%、10%和5%。

2007-2009年，309號文件執(zhí)行的結(jié)果是，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入共1572.2億元，主要來源是試行范圍內(nèi)中央企業(yè)上交的稅后利潤；支出主要用于國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)的災(zāi)后重建、中央企業(yè)重大技術(shù)改造和節(jié)能減排項目，以及中央企業(yè)改革重組的費(fèi)用補(bǔ)助。

相比國有企業(yè)改革的大多數(shù)舉措，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度沒有很大的難度和社會風(fēng)險；主要的難度在于跨部門操作的部門協(xié)調(diào)，這是大家都很“怕”的事。我國政府部門之間的關(guān)系比較復(fù)雜，缺乏規(guī)則和規(guī)范，能不能合作好有很大的不確定性。有時上一屆領(lǐng)導(dǎo)配合得還不錯，但換了人就不行了。所以大家都很忌憚這種跨部門的工作，尤其是一些地位不太高、缺少話語權(quán)的部門。這也是深圳市和上海市最初的制度設(shè)計獨(dú)立性較強(qiáng)的主要原因。應(yīng)該說，這些中心城市國資委的意見是有些道理的。所謂國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入實(shí)質(zhì)上是“股東分紅”。如果按“分紅”來定義，股東單位對分紅的使用方向應(yīng)該有較大的決定權(quán)；但由于1993年的中央文件已經(jīng)提出了“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”的概念，如果按照“預(yù)算”來定義，財政部門有理由統(tǒng)一管理。

國有企業(yè)的改革需要成本、發(fā)展需要資本金投入，國家股東兩手空空對國有企業(yè)的改革發(fā)展不利。比較好的兼顧方式是明確國有股東分紅收入的一個比例上繳財政，用于社會保障等方向；其余部分由股東單位自主支配，或者用于改革成本支付，或者用于企業(yè)的發(fā)展投入。比例和規(guī)則明確了，部門間的摩擦就減少了，否則政策的任何模糊地帶都可能造成很大的內(nèi)耗。

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是國有企業(yè)改革和企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革的一項重要的制度建設(shè)。其意義主要在于兩個方面：

第一，規(guī)范了國有企業(yè)和國家的分配關(guān)系。在1994年前后，在“撥改貸”已全面實(shí)施的背景下，為支持國有老企業(yè)自我改造和補(bǔ)充資本金，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）中明確規(guī)定：“對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上交的辦法。”由于當(dāng)時絕大多數(shù)國有企業(yè)都是全資的老企業(yè)，這實(shí)際上成為對國有企業(yè)的普適性政策，并延續(xù)了十幾年。這種不設(shè)時限的豁免政策也反映了當(dāng)時一種普遍性的悲觀看法，那個時候沒有多少人認(rèn)為，這些已經(jīng)陷入困境的國有老企業(yè)以后還能起死回生，向國家上交利潤。

為解決歷史遺留問題，對國有老企業(yè)在一段時間內(nèi)豁免利潤上交是合理的，但時間長了不利于國有企業(yè)建立對出資人負(fù)責(zé)的意識，也不利于市場的公平競爭。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建立后，國家作為企業(yè)的出資人有了參與國有企業(yè)利潤分配規(guī)范的制度安排，這是國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)的一個重大進(jìn)展。

第二，國有企業(yè)改革的成本支付有了正式的預(yù)算渠道。國有企業(yè)改革中的成本籌集，即“錢從哪里來”，一直是困擾改革推進(jìn)的最大難題之一。國有企業(yè)改革中的很多工作必須有資金投入，尤其是結(jié)構(gòu)調(diào)整、困難企業(yè)處置、職工的安置補(bǔ)償?shù)?，這是改革操作中繞不過去的問題。但我國財政的公共預(yù)算中一直沒有正式的改革成本安排，這是改革過程中一個很大的制度和政策缺失。

實(shí)際上，我國各級政府為國有企業(yè)改革付出的成本并不少，但由于缺乏事先的政策安排和正式的渠道，這些改革成本都是一事一議“擠”出來的，大多數(shù)情況下是被職工“鬧”出來的，其中包含了大量的報告審批、部門協(xié)調(diào)、討價還價、難以及時到位等問題。國有企業(yè)改革的過程中經(jīng)常會出現(xiàn)一些“火燒眉毛”的緊急事態(tài)，拿不出救火的資金，使改革一線的工作異常艱難，而且社會成本巨大。

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建立后，國有企業(yè)改革有了可以支付改革成本正式的預(yù)算渠道，國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)第一次部分地?fù)碛辛私鉀Q問題的手段，不再是“手無寸鐵”。這一點(diǎn)對改革的順利推進(jìn)意義重大。

職責(zé)所在：國資委成立后國有企業(yè)改革的評價

國資委成立后的國有企業(yè)改革，是中國國有企業(yè)改革整體進(jìn)程中一個非常重要的階段。在政資分開的基礎(chǔ)上，這個階段的改革在政企分開的方向上實(shí)現(xiàn)了重大的、具有可操作性的突破。其標(biāo)志性的概念是：行使公共管理職能的政府部門不行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不行使公共管理職責(zé)。對于國有企業(yè)來說，政府內(nèi)部的政資分開是實(shí)現(xiàn)政企分開的唯一途徑。

政資分開的改革之后，我們國家的“全民所有制”第一次實(shí)現(xiàn)了實(shí)體化和責(zé)任的具體化，“國家所有權(quán)”不再是一個完全抽象的概念。而且，企業(yè)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府公共管理部門和國有企業(yè)之間的一道屏障，初步阻斷了政府部門直接干預(yù)國有企業(yè)的通道，初步確立了國有企業(yè)獨(dú)立的市場經(jīng)營主體的地位，從而奠定了國有企業(yè)改革最重要的體制基礎(chǔ)。

特別重要的是，對于仍在國有體制下的企業(yè)如何適應(yīng)市場競爭的環(huán)境、如何與市場經(jīng)濟(jì)相融合，這個階段的改革在體制機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了極有價值的探索。至此，在工商業(yè)企業(yè)范圍內(nèi)，國有企業(yè)改革完成了整體性的覆蓋。

從這個階段開始，中國的國有企業(yè)逐漸從以往各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱和社會穩(wěn)定的隱患，轉(zhuǎn)化成為國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展正面的積極因素。國有企業(yè)的整體面貌和狀態(tài)發(fā)生了巨大變化。

這一時期國有企業(yè)改革最突出的一個外在特征，是改革的經(jīng)濟(jì)效果非常明顯。從2002年底到2012年底，也就是國務(wù)院國資委成立后的十年中，中央企業(yè)的營業(yè)收入從3.36萬億元增加到22.5萬億元，年均增長20.9%；實(shí)現(xiàn)的凈利潤由1622億元增加到9247億元，年均增長19.0%；上繳稅金由2927億元增加到1.9萬億元，年均增長20.6%；中央企業(yè)上繳稅金占全國稅收總額的比重由16.7%增加到18.9%。

上述數(shù)據(jù)表明，這一時期中央企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)和對社會的貢獻(xiàn)都有了明顯提升，地方國有企業(yè)總體上也是同樣的趨勢。這是改革開放后國有企業(yè)發(fā)展最好的一個時期，初步扭轉(zhuǎn)了很長時間在市場競爭中極其被動的頹勢。

有學(xué)者認(rèn)為，有些領(lǐng)域改革的效果不易評價，但有一些領(lǐng)域改革的效果是可以測度的。除農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革外，國有企業(yè)改革也是效果可以測度的改革之一，測度的指標(biāo)就是企業(yè)在市場競爭中的表現(xiàn)。如果改革前后企業(yè)在市場中的表現(xiàn)沒有明顯變化，很難認(rèn)為改革是有成效的；如果改革后企業(yè)的市場表現(xiàn)明顯改善，而且能夠持續(xù)，顯然不能說改革是不成功的。

這一時期與國有企業(yè)脫困的階段不同，國家沒有出臺針對國有企業(yè)的特殊和優(yōu)惠政策，國有企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)的改善完全是因為改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國有企業(yè)初步適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)。

如果對國務(wù)院國資委成立后制定的政策、推進(jìn)的工作進(jìn)行一次全面梳理，就可以發(fā)現(xiàn)，這一時期國有企業(yè)改革取得好的經(jīng)濟(jì)效果并不是偶然的，是一系列措施疊加互動的結(jié)果。

在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面：通過企業(yè)間的合并和重組，消化掉一批發(fā)展前景不好的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了資源向優(yōu)勢大企業(yè)的集中，而且大企業(yè)集團(tuán)的功能也更加完備；通過主業(yè)管理和企業(yè)的內(nèi)部整合，使企業(yè)的發(fā)展方向更加清晰，企業(yè)內(nèi)部的資源配置更加集中、更趨合理化。

在體制改革方面：依托資本市場進(jìn)行的公眾公司改革，為企業(yè)籌集到了發(fā)展的資本金，同時引入了市場化、多元化的機(jī)制和更嚴(yán)格的外部監(jiān)管，企業(yè)的運(yùn)作更加規(guī)范；董事會建設(shè)提高了企業(yè)決策的科學(xué)性，減少了重大決策失誤和企業(yè)的資產(chǎn)損失。

在企業(yè)內(nèi)部機(jī)制和管理方面：與國際先進(jìn)企業(yè)對標(biāo)、向國外先進(jìn)企業(yè)學(xué)習(xí)，使企業(yè)開闊了視野、明確了趕超方向；中央企業(yè)之間管理經(jīng)驗的交流和借鑒，促進(jìn)了企業(yè)管理水平的提高，使企業(yè)的內(nèi)部機(jī)制更多地建立在科學(xué)的管理制度建設(shè)和運(yùn)行的基礎(chǔ)上。

在企業(yè)減負(fù)方面：主輔分離、輔業(yè)改制使企業(yè)的輔業(yè)負(fù)擔(dān)減輕、富余人員減少，而且反推了主辦企業(yè)的改革；國有企業(yè)各類辦社會職能的逐步分離，不但使企業(yè)可以更多地集中精力于生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且直接減少了企業(yè)的辦社會支出。

在企業(yè)的動力機(jī)制方面：經(jīng)營業(yè)績考核制度使企業(yè)有了明確的發(fā)展目標(biāo)和努力方向，與考核結(jié)果掛鉤、能升能降的薪酬制度初步形成了對企業(yè)負(fù)責(zé)人正向的激勵機(jī)制；企業(yè)內(nèi)部的人事、用工和分配制度改革，調(diào)動了企業(yè)各個層面員工做好工作的積極性。

上述措施都從不同的方向解決了國有企業(yè)的特定問題，雖然都還不夠徹底、需要進(jìn)一步推進(jìn)和完善。由于這些措施都不是短期性的刺激或優(yōu)惠政策，而是相對完整地把結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制機(jī)制轉(zhuǎn)換、管理制度建設(shè)和減輕負(fù)擔(dān)結(jié)合在一起，所以會出現(xiàn)綜合性的改革效應(yīng)，具有一定的可持續(xù)性。

從國資委成立后中央企業(yè)和一些地方國有大企業(yè)的改革實(shí)際看，國有控股的體制、公眾公司的模式、市場化的運(yùn)營機(jī)制，三者的內(nèi)在統(tǒng)一，很可能是競爭性國有大企業(yè)改革一條走得通的道路。其中市場化的運(yùn)營機(jī)制，包括企業(yè)的內(nèi)部機(jī)制，也包括政府對國有企業(yè)的管理機(jī)制，以及優(yōu)勝劣汰的市場退出機(jī)制。

在國資委成立之前的國有企業(yè)改革中，國有中小企業(yè)在市場競爭中一敗涂地，不得不被動退出；退完國有中小企業(yè)后再退國有大企業(yè)，最后的方向是“國有企業(yè)從一切競爭性領(lǐng)域退出”，這是當(dāng)時很多人的看法。如果循著這個方向走下去，國有大企業(yè)將是解體、出售或是改制讓別人控股的前景；至少在競爭性領(lǐng)域，中國的國有企業(yè)將是全軍覆沒的結(jié)果。

在這樣的認(rèn)知氛圍和輿論環(huán)境中，思想上稍微“松”一下、改革走錯一步，都會覆水難收、無法挽回。面對各個方向的壓力，國務(wù)院國資委基本把握住了國有企業(yè)改革的方向，該退出的堅決退出，不該退出的通過改革發(fā)展，使國有大企業(yè)在體制、機(jī)制和結(jié)構(gòu)上逐步適應(yīng)市場競爭的要求。這樣的戰(zhàn)略定力值得肯定。

國資委成立后的改革初步解決了國有企業(yè)“進(jìn)”的問題，從而為國家保住了一批國有大企業(yè)。

國有企業(yè)改革的起步階段主要解決了一個“探路”的問題，國有企業(yè)改革的攻堅階段主要解決了一個“退出”的問題，但始終沒有觸及“進(jìn)”的問題。所謂“進(jìn)”的內(nèi)涵是，國有企業(yè)在平等的市場競爭中能夠不依靠外部扶持，實(shí)現(xiàn)自立和自主發(fā)展。雖然社會上強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)的重要性、強(qiáng)調(diào)保持國有經(jīng)濟(jì)的比重和控制力的說法也很多，但在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，比重和控制力都無法人為設(shè)定，而是市場競爭、優(yōu)勝劣汰的結(jié)果；企業(yè)如果自己站不住腳，誰都沒有辦法。

在國有企業(yè)改革的不同階段，難點(diǎn)和挑戰(zhàn)完全不一樣。在以“退出”為主的改革階段，難點(diǎn)主要在于退的過程把控和社會風(fēng)險的應(yīng)對；在解決“進(jìn)”的改革階段，由于改革后的企業(yè)仍在國有體制之下，難點(diǎn)轉(zhuǎn)化為構(gòu)造科學(xué)合理的體制，而且要實(shí)施到位，使改革后的國有企業(yè)體制能夠與市場經(jīng)濟(jì)相容，企業(yè)能夠經(jīng)受住市場競爭的考驗，這個階段改革對業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求很高。對于中國的國有企業(yè)改革而言，這方面工作實(shí)際上是一個全新的課題和巨大的挑戰(zhàn)。

通過國資委成立后有效的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，大型國有企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)和精神狀態(tài)明顯改善，逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和要求，能夠在市場競爭中有所發(fā)展。這一點(diǎn)對中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展意義重大。

這些大型國有企業(yè)都是國家和人民幾十年積累起來的寶貴財富。這批企業(yè)如果站不住、垮下去，將是國家和民族的巨大損失；而且，這批國有大企業(yè)如果真出了問題，會成為國家沉重的經(jīng)濟(jì)和社會負(fù)擔(dān)。通過實(shí)實(shí)在在的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在體制和結(jié)構(gòu)上保住了一批國有大企業(yè)，并使之成為中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展一支正面的促進(jìn)力量，這可能是國有企業(yè)改革最重大的歷史性貢獻(xiàn)。

中國國有企業(yè)改革的前景展望

國資委成立后的國有企業(yè)改革解決了國有大型企業(yè)存在的大量共性問題，使國有大型企業(yè)在體制機(jī)制和結(jié)構(gòu)上初步適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和市場競爭的要求。

這一時期國有大型企業(yè)的改革還是初步的，改革的成果還具有階段性，還需要鞏固和完善。一些改革、調(diào)整、減負(fù)的工作還需要持續(xù)推進(jìn)；一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題還需要進(jìn)一步研究解決的辦法。整體的工作需要進(jìn)一步深化和細(xì)化，其中最需要提上日程的，是分類改革和監(jiān)管。

關(guān)于分類改革和監(jiān)管

以往國務(wù)院國資委對所監(jiān)管的中央企業(yè)一直是作為一種類型、一個整體來對待的，業(yè)績考核使用同樣的財務(wù)績效指標(biāo)，體制上實(shí)行同樣的治理模式。這種一刀切、齊步走的辦法，在工作早期、以解決共性問題為主要任務(wù)的改革階段是可以的，在某種程度上也不得不如此，但長此以往很難深化和科學(xué)化。

國有企業(yè)之間的類型差異很大：有些企業(yè)以公共服務(wù)為宗旨，盈利不是主要任務(wù)；有些企業(yè)處于完全競爭性的領(lǐng)域，財務(wù)回報和資產(chǎn)保值增值是主要目標(biāo)；有些企業(yè)承擔(dān)著非常明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任，完成特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)是第一要務(wù)。這些企業(yè)的功能定位不一樣，簡單化地統(tǒng)一處理、都按照完全競爭型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來要求，可能出現(xiàn)不符合企業(yè)功能定位的“誤導(dǎo)向”的結(jié)果，很難適應(yīng)各類企業(yè)改革發(fā)展的客觀實(shí)際。

而且，以往對國有企業(yè)的一些批評和爭論，很大程度上也與沒有進(jìn)行科學(xué)的分類有關(guān)。例如，一些承擔(dān)公共服務(wù)職能的國有企業(yè)，如各城市的地鐵公司、公交公司等，由于政府惠民的票價政策而大都有虧損、需要政府給予補(bǔ)貼，否則公共服務(wù)難以持續(xù)；但如果籠統(tǒng)地以為政府仍在補(bǔ)貼國有企業(yè)，就會出現(xiàn)誤判。再比如，在一些政府尚未放開的領(lǐng)域或自然壟斷行業(yè)，如電網(wǎng)公司、電信基礎(chǔ)運(yùn)營商等，在行業(yè)中仍具有壟斷地位；但如果一般地認(rèn)為國有企業(yè)都是壟斷的，就不符合實(shí)際了。所以，如果不進(jìn)行科學(xué)的分類，國有企業(yè)的改革和監(jiān)管難以深化，國有企業(yè)自身的一些重大問題也說不清楚。

目前，從我國國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)和業(yè)務(wù)性質(zhì)看，大體上可分為三種類型。

第一類是公共保障性業(yè)務(wù)。國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)中如電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)、基礎(chǔ)電信網(wǎng)運(yùn)營、政策性儲備等；地方國有企業(yè)中包括地鐵、公交、水務(wù)、供氣、市政、環(huán)境保護(hù)與治理等，這些企業(yè)承擔(dān)著明確的社會服務(wù)職能，社會公益目標(biāo)高于企業(yè)的商業(yè)目標(biāo)；政府有行業(yè)準(zhǔn)入限制，或是獨(dú)家經(jīng)營或是寡頭競爭；產(chǎn)業(yè)或服務(wù)價格由政府直接管理，企業(yè)自身沒有定價權(quán)。

第二類是特定功能性業(yè)務(wù)。中央企業(yè)中如軍工企業(yè)、石油天然氣上游開采、仍有行業(yè)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)制科研院所、大飛機(jī)制造等；地方國有企業(yè)中如機(jī)場、港口運(yùn)營等，這類企業(yè)有特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任或特殊的經(jīng)濟(jì)功能，同時也要兼顧盈利性。

第三類是商業(yè)性業(yè)務(wù)。這類業(yè)務(wù)在中央企業(yè)中很多，如裝備制造、汽車生產(chǎn)、建筑施工、鋼鐵、化工、建材等，這類業(yè)務(wù)面對的市場是開放的，處于平等的市場競爭之中；業(yè)務(wù)性質(zhì)是商業(yè)化的，企業(yè)以財務(wù)回報和資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)。

這樣的業(yè)務(wù)分類在概念上大體清晰，但到具體企業(yè)層面情況可能會非常復(fù)雜。一是國家的行業(yè)管理政策會進(jìn)行調(diào)整。如中國鹽業(yè)集團(tuán)有限公司在專營體制下應(yīng)屬于特定功能類企業(yè)，專營放開后就成為競爭性的商業(yè)類企業(yè)。二是由于歷史的原因，相當(dāng)一部分國有企業(yè)是混合型業(yè)務(wù)。如軍工產(chǎn)品生產(chǎn)是典型的特定功能類業(yè)務(wù)，但所有中央軍工企業(yè)集團(tuán)的民品比重都超過了50%，民品生產(chǎn)一般是商業(yè)性的；再如中石油、中石化上游的油氣開采業(yè)務(wù)屬于特定功能性質(zhì)，下游的煉化業(yè)務(wù)則大部分屬于商業(yè)的性質(zhì)。

在這種復(fù)雜的情況下，需要根據(jù)國家行業(yè)管理政策的變化，對企業(yè)的分類進(jìn)行適時調(diào)整；在混合型企業(yè)內(nèi)部，可能需要對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)在財務(wù)和考核上分開管理，最好由不同的子公司經(jīng)營。

分類改革和監(jiān)管在實(shí)施中并不很容易。企業(yè)方面會有一定阻力，所有企業(yè)都不愿被劃入公共保障類型，原因主要是怕被重新納入行政管理系統(tǒng)，內(nèi)部的市場化改革不能繼續(xù)推進(jìn)，薪酬體系也擔(dān)心受到影響，而這些企業(yè)一般都是規(guī)模較大、社會影響很大的企業(yè)。分類改革和監(jiān)管也會使各級國資委的工作更加具體和復(fù)雜，業(yè)務(wù)方面的要求很高、挑戰(zhàn)很大；但同時也將更加規(guī)范和科學(xué)化，有助于最終形成一種可以長期、穩(wěn)定實(shí)施的體制框架和監(jiān)管模式。這是國有企業(yè)改革和企業(yè)國資監(jiān)管體制建設(shè)必須提升到的一個更高的層次，當(dāng)然也對企業(yè)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化提出了很高的要求。

在企業(yè)國資監(jiān)管方面，首先要做到的是分類考核和評價。尤其對公共保障類和特定功能類企業(yè)，應(yīng)量身定制不同的考核指標(biāo)和權(quán)重，很可能是一個企業(yè)一套考核評價指標(biāo)。

公共保障性國有企業(yè)要以盡可能低的成本提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量、社會滿意度、成本控制應(yīng)是考核的最主要指標(biāo)，需要建立社會和公眾評價的機(jī)制。特定功能類企業(yè)要完成特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或功能目標(biāo)，同時要兼顧經(jīng)濟(jì)效益，完成專項任務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)并重，其中要引入相關(guān)政府部門的行業(yè)評價機(jī)制。商業(yè)類國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)年度和任期目標(biāo)，主要考核經(jīng)濟(jì)效益和國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)。對于混合業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)在企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)、管理、財務(wù)分開的基礎(chǔ)上進(jìn)行分別考核。

在體制構(gòu)造方面，公共保障性企業(yè)保持國有獨(dú)資是比較現(xiàn)實(shí)的選擇，其董事會和監(jiān)事會中應(yīng)有相關(guān)政府部門和消費(fèi)者組織的代表，使企業(yè)的發(fā)展決策符合政府的相關(guān)規(guī)劃，并更好地服務(wù)于社會和公眾。特定功能類國有企業(yè)應(yīng)積極推進(jìn)公眾公司改革，按照上市公司的要求建立董事會，并依法規(guī)范運(yùn)作；監(jiān)事會中應(yīng)有政府相關(guān)部門的代表，以對企業(yè)完成專項任務(wù)的情況進(jìn)行考核評價。商業(yè)類國有企業(yè)應(yīng)積極推進(jìn)股權(quán)多元化，其治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)制應(yīng)完全市場化，以保障企業(yè)科學(xué)決策，提高企業(yè)應(yīng)對市場競爭的能力。

對這三類不同的國有企業(yè)，其戰(zhàn)略管理、領(lǐng)導(dǎo)人員任免、薪酬分配制度等方面也有所區(qū)別；但其內(nèi)部機(jī)制都應(yīng)該進(jìn)行徹底的市場化改革，以保證企業(yè)的效率和內(nèi)部的管理能夠到位。實(shí)際上，對不同級次的國有企業(yè)體制方面的要求也應(yīng)有所不同。

分類改革和監(jiān)管對應(yīng)了國有企業(yè)不同的類型和功能，但對不同企業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以及不同的發(fā)展階段也會有不同的特征和要求。一家處于投入期的企業(yè)，無論是戰(zhàn)略投入還是研發(fā)投入，都會影響當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，這與改革前期投入正在發(fā)揮效益的企業(yè)狀態(tài)會有很大不同。

國有企業(yè)改革的兩個“終極問題”

對企業(yè)進(jìn)行分類，不但可以使國有企業(yè)的改革和監(jiān)管更加精準(zhǔn)和科學(xué)，而且可以在理論和實(shí)踐上深化探討國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的功能和定位，以及國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)最終的融合方式。

基于對企業(yè)的科學(xué)分類，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的功能和定位應(yīng)該是兩個方面。

第一，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的基本條件。這主要是通過公共保障類的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的。在中國市場體系和市場機(jī)制發(fā)育不足的現(xiàn)實(shí)國情條件下，國有企業(yè)的公共服務(wù)功能特別重要，是國有經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的、必保的領(lǐng)域。在這個方向上的機(jī)制應(yīng)是公開透明、社會監(jiān)督、政府和企業(yè)兩方面的責(zé)任清晰，企業(yè)為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)造成的政策性虧損，政府有責(zé)任給予彌補(bǔ)。

第二，在優(yōu)勝劣汰的基礎(chǔ)上，在一些重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域提升國家的產(chǎn)業(yè)競爭力。這主要是通過商業(yè)類和特定功能類的國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的。在這個方向上，基礎(chǔ)性的機(jī)制是平等競爭、優(yōu)勝劣汰。除了為完成政府特定產(chǎn)業(yè)任務(wù)而需要的配套條件外，政府沒有責(zé)任為企業(yè)彌補(bǔ)經(jīng)營性虧損，國有企業(yè)在市場競爭中失利也要破產(chǎn)退出。

基于對企業(yè)的科學(xué)分類，國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)最終的融合方式主要應(yīng)是兩種類型。

第一，那些承擔(dān)社會服務(wù)職能的公共保障類國有企業(yè)，通過改革加監(jiān)管的途徑，成為市場經(jīng)濟(jì)中受到專門法律約束和社會監(jiān)督的特殊企業(yè)。為此要建立符合每個企業(yè)功能特點(diǎn)的法律或制度框架，以及相應(yīng)的社會監(jiān)督機(jī)制及考核評價辦法。

第二，那些處于競爭性領(lǐng)域的商業(yè)類和特定功能類國有企業(yè)，通過資本市場改制上市或吸收戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化和國有資產(chǎn)的資本化。這些企業(yè)應(yīng)成為市場經(jīng)濟(jì)中規(guī)范的公眾公司或股份公司，并通過資本市場或產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行有進(jìn)有退的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國有經(jīng)濟(jì)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的功能和定位、國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)最終的融合方式，是中國國有企業(yè)改革的兩個“終極問題”。這兩個問題能夠說清楚，中國的國有企業(yè)改革就有了明確的目標(biāo)和方向。在國有企業(yè)改革目前的深度上，我們已經(jīng)有可能把這兩個問題看得比較清晰了。

（編輯季節(jié)）