特朗普再次贏得大選,成為美國第47任總統(tǒng)?;仡櫶乩势丈弦蝗纹陂g的施政表現(xiàn)及本次競選期間發(fā)表的種種政論,其在應對全球氣候變化和清潔能源轉型方面的態(tài)度和政策主張,與民主黨政府有著顯著的差別,并帶有極端性傾向,將會對全球能源氣候治理帶來新挑戰(zhàn)。需妥善處理好中美之間在能源氣候問題上的合作問題。
特朗普上一任期能源氣候政策回顧
特朗普上一任期間,在能源氣候政策方面主要體現(xiàn)了其“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念。
一是力推傳統(tǒng)化石能源的主導地位,退出了《巴黎氣候協(xié)定》,解除了煤炭開采臨時禁令,降低了油氣開采甲烷排放限制。期間,美國的油氣產量快速提升,能源對外依存度持續(xù)下降,2018年超越沙特成為世界最大的原油生產國,并于2020年實現(xiàn)了石油凈出口。
二是政府直接干預或間接影響石油市場,將能源“武器化”。對伊朗、委內瑞拉等國實施制裁,限制其石油出口,同時大量輸出本國石油以填補全球市場缺口,并要求中國從美國購買更多石油和LNG,以削減中美貿易順差;多次公開敦促OPEC增產降價以降低美國國內汽油價格。特朗普執(zhí)政時期,國際油價明顯低于后來拜登執(zhí)政時期。2016-2020年,布倫特期貨均價約58美元/桶,剔除2020年新冠疫情對全球能源市場的影響,布倫特期貨均價約為63美元/桶,而拜登上臺以來的布倫特期貨均價約為84美元/桶。
三是降低對新能源的支持。廢除了奧巴馬時期的《清潔電力計劃》,在聯(lián)邦預算提案中削減能源效率與可再生能源部門的資金,針對風能、太陽能、電動汽車的補貼及資助項目被縮減或被取消。
特朗普否認氣候變化是由人類活動引起,認為聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)是一個政治機構而非公正的科學機構;拒絕《京都議定書》議程,退出《巴黎協(xié)定》;反對奧巴馬執(zhí)政期間出臺的一系列關于應對氣候變化的議題和政策,甚至把清潔能源和氣候議題稱之為“精英主義騙局”。認為奧巴馬政府發(fā)起的監(jiān)管措施,對經濟造成了嚴重破壞,帶來了最低的環(huán)境效益,特朗普上臺后直接廢除了奧巴馬提出的多項遏制氣候變化的倡議。
特朗普對可再生能源也不屑一顧。當時他選定的能源政策顧問凱文·克拉默是個著名的氣候變化懷疑論者,強烈支持石油和天然氣開采;副總統(tǒng)邁克·彭斯在任印第安納州州長期間拒絕實施奧巴馬推行的應對氣候變化計劃——該計劃要求降低火力發(fā)電所帶來的溫室氣體排放量。特朗普上臺后選定的國務卿人選是??松っ梨诘亩麻L兼CEO雷克斯·蒂勒森。
特朗普在上一任期間,單邊發(fā)起了中美貿易戰(zhàn)。中美雙方經過多層級的密集磋商,在2020年初簽署了中美第一階段經貿協(xié)議,其中,液化天然氣(LNG)貿易是為數(shù)不多進展順暢的合作領域,為維系中美經貿合作發(fā)揮了重要作用?;仡欁?016年以來的中美LNG貿易,除2019年中美貿易戰(zhàn)和2022年俄烏沖突造成進出口異常之外,中國自美國的LNG進口量一直在增加,2023年比2017年增加了1倍多,占到我國LNG進口量的4%左右,占美國出口LNG的7%左右。截至目前,我國三大石油公司及二梯隊企業(yè)與美國簽署LNG長協(xié)總量超過2800萬噸/年,預計未來美國LNG在我國LNG進口體系中的占比將進一步提升。
特朗普競選期間提出的相關施政綱領
特朗普自正式參與新一任總統(tǒng)競選以來,多次承諾如若當選,將改變目前美國的能源氣候政策方向,重申以化石燃料為中心的立場。其中涉及能源方面的主張表述從2016版本的“支持一切無需補貼的可交易能源的發(fā)展”,改變?yōu)?024版本的“全面提高能源產量,簡化許可程序,終止對石油、天然氣和煤炭的扭曲市場的限制,使美國能源獨立;反對綠政,取消電動汽車補貼”。
在應對氣候變化和保障能源獨立之間,以特朗普為代表的共和黨更加強調美國能源獨立,支持傳統(tǒng)能源發(fā)展,放棄氣候相關政策、限制新能源發(fā)展。在支持傳統(tǒng)能源方面,承諾放開對國內油氣開發(fā)的限制,鼓勵繼續(xù)增加國內油氣產量,支持擴大天然氣出口,重啟被拜登政府暫停的新增LNG出口許可證審批,把能源特別是石油的價格降下來;在限制新能源方面,主要是不認可應對氣候變化、能源轉型及ESG,反對激進式轉型、過多投資新能源和價格補貼,但并不反對清潔能源、提高能效、發(fā)展能源技術,追求務實、穩(wěn)健的能源政策。
特朗普揚言要再次退出《巴黎協(xié)定》,并表示將結束拜登的電動汽車支持政策,特別是放棄對電動汽車的7500美元購買補貼,計劃將《通脹削減法案》的剩余資金用于化石能源補貼,并呼吁增加化石燃料鉆探,減少環(huán)境監(jiān)管。特朗普將美國國內的高通脹、高油價歸咎于民主黨的能源轉型,承諾要讓美國成為全球能源成本最低的國家。在電力領域,承諾大幅度增加美國的供電量,以適應人工智能行業(yè)高電力消費的需要。
特朗普新一任期能源氣候政策預判
2025年1月特朗普正式上任后,預計其第二任期間的相關政策調整會比第一任期間溫和穩(wěn)健,而且可能會在國內外遭遇較大的阻力。特朗普將設立新的“國家能源委員會”(NationalEnergyCouncil),負責協(xié)調各政府機構的能源政策改革,加強私營部門的投資和創(chuàng)新,減少長期存在但完全沒有必要的監(jiān)管,致力于開創(chuàng)一個新的“美國繁榮與全球和平的黃金時代”。提名的能源部部長人選是頁巖油巨頭克里斯·賴特(ChrisWright),他是美國頁巖革命的先驅之一,對能源轉型持消極態(tài)度。初步分析,特朗普新一任期的能源氣候政策調整將會體現(xiàn)在以下幾個方面。
首先,將放慢能源轉型步伐,放開國內石油天然氣勘探開發(fā)限制,加快油氣鉆探許可證審批,加大對頁巖油氣、海上油田以及聯(lián)邦土地油氣資源的開發(fā)力度,進一步提升油氣產量,提高戰(zhàn)略石油儲備,鞏固其在全球能源市場的主導地位。
其次,很可能取消甲烷法規(guī),設定新的發(fā)電廠排放標準等,從而利好天然氣發(fā)電,進一步帶動美國天然氣產量和消費量的增加。之前拜登政府暫停審批的LNG出口許可證大概率會重啟,更多LNG產能加快釋放,并擴大出口和國際貿易量。
再者,加大基礎設施投資和建設力度,包括石油、天然氣管道和電網(wǎng)系統(tǒng),加速審批通往賓夕法尼亞州、西弗吉尼亞州和紐約州的馬塞勒斯頁巖氣管道,重啟KeystoneXL輸油管道項目;推動新的跨境能源項目建設,如美加、美墨間的能源管道和電力互聯(lián)項目,以提升北美區(qū)域能源合作和市場整合水平。
2023年美國原油及凝析油日均產量達1290萬桶、天然氣年產量達到9212億立方米、LNG年出口量9120萬噸,均居世界第一位。如果繼續(xù)放開增產,預計2030年美國石油產量水平可望達到2000萬桶/日以上,LNG產能還要凈增加1200億立方米。2025-2035年美國在全球油氣市場的份額可望達到最高水平。
另外,特朗普政府會繼續(xù)把能源作為“武器”,加大對伊朗、委內瑞拉等國的經濟制裁和石油出口限制,并進一步延伸出更多花樣的二級制裁,掀起更多經濟戰(zhàn)、貿易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)等。同時,如果特朗普上臺能夠成功調停俄烏沖突,歐洲在實際利益驅動下可能重新接受廉價的俄羅斯油氣資源,中東、中亞油氣向歐洲流動趨勢弱化,全球能源貿易格局或將持續(xù)調整,市場不確定性因素增多。
怎么看特朗普第二任期能源氣候政策可能的調整。比如《通脹削減法案》作為推動美國清潔能源產業(yè)加速發(fā)展的重要綱領,在4370億美元的支出中,清潔能源投資占比超60%,拉動清潔能源制造投資超80%分布在“搖擺州”和“紅州”,創(chuàng)造超7萬個工作崗位,其中佐治亞州、密歇根州(搖擺州)和南卡羅來納州(紅州)新增就業(yè)崗位數(shù)占比超過40%。由此,特朗普要廢除該法案將面臨巨大壓力。特朗普對待清潔能源很可能實施“重市場、輕政府”的策略,對內不再給予太多支持,對外不承諾轉型進程,廢除電動汽車和風能補貼政策,減少對清潔能源技術研究和開發(fā)的資金支持,放棄拜登政府2021年提出的“3550”應對氣候變化行動方案,甚至可能退出全球氣候能源治理,但也不會為國內清潔能源發(fā)展設置過多障礙。
中美關系在能源氣候上的展望
(一)統(tǒng)籌斗爭與合作,以底線思維準備應對能源武器化挑戰(zhàn)
特朗普會繼續(xù)掀起經濟戰(zhàn)、貿易戰(zhàn)、技術戰(zhàn),特別是能源戰(zhàn),即以能源出口、關稅、船運、價格、結算等為手段,對其他國家進行打壓和制裁。我國在與美國的貿易斗爭中已經形成了比較豐富的反制裁經驗,包括構建借助“去美國化”的貿易、金融、航運閉環(huán)等。下一步應加快構建政企協(xié)同的反能源金融制裁體系,著重打破“部門隔閡”“信息孤島”,明確能源和金融主管部門的制裁應對職責,并依托已遭制裁的貿易、航運和金融實體,建立健全面向高風險國家的專門業(yè)務單元,以代理人等方式逐步構建“反制裁”企業(yè)網(wǎng)絡,強化應對美能源“武器化”的能力。
(二)重回中美第一階段貿易協(xié)議,逐步擴大從美進口LNG
按照中美第一階段貿易協(xié)議:擴大自美能源產品、工業(yè)制成品等進口,未來兩年的進口規(guī)模至少比2017年增加2000億美元。特朗普明確提出希望中國“履行”之前與美國達成的協(xié)議。近幾年,我國自美進口LNG雖然有所增加,但占我國進口和美出口LNG的比重偏低。2023年我國自美進口的LNG僅占總進口量的4%左右,占美LNG出口量的7%,低于2017、2018年的水平。目前,美國的天然氣產量和LNG出口量分別占到全球的大約25%和20%,出口規(guī)模和潛力較大。我國擴大從美國進口LNG,有利于聯(lián)合美國LNG生產商和出口商,共同抵制特朗普的關稅戰(zhàn)。
(三)以傳統(tǒng)能源企業(yè)之間的合作為抓手,逐步向多領域延伸
中美傳統(tǒng)能源企業(yè)之間合作歷史悠久。特朗普上臺,將重新恢復傳統(tǒng)能源行業(yè)的投資發(fā)展信心,雙方在陸上、海上、非常規(guī)資源、傳統(tǒng)能源清潔化利用等領域,都有合作的潛力。美國沒有明令禁止中國企業(yè)投資美境內能源行業(yè),但傳統(tǒng)能源作為美國外國投資委員會(CFIUS)的“關鍵行業(yè)”,一直受到嚴格的投資審查。近年來,美國已多次否決中國企業(yè)的投資并購。因此,我們應爭取在資本和技術的引進方面有所突破。目前,我國油氣對外依存度分別超過70%和40%,國內油氣資源豐富,但增儲上產難度大,有必要擴大對外開放,引入國際大公司的資本和先進技術。同時,加大在第三國的合作,特別是在非洲、拉美地區(qū)。
(四)堅持在應對氣候變化和能源轉型領域的合作交流不停步
特朗普不支持激進的能源轉型政策,不認同新能源對傳統(tǒng)化石能源的替代,但并不排斥新能源技術(包括電動汽車、新型儲能等),而且美國社會客觀存在著支持清潔能源的民意。所以,有必要在應對氣候變化和能源轉型領域保持接觸合作。2023年11月15日,中美兩國發(fā)表了關于加強合作應對氣候危機的“陽光之鄉(xiāng)聲明”。其中就“能源轉型”提出,兩國支持二十國集團領導人宣言所述努力爭取到2030年全球可再生能源裝機增至三倍,并計劃加快兩國可再生能源部署,以加快煤油氣的發(fā)電替代。雙方同意重啟中美能效論壇,計劃重啟雙邊能源政策和戰(zhàn)略對話,推動二軌活動,加強務實合作。兩國爭取到2030年各自推進至少5個工業(yè)和能源等領域碳捕集利用和封存(CCUS)大規(guī)模合作項目等。
(五)在應對重大油氣地緣政治風險上保持溝通合作
能源安全是國際性問題。當今世界,沒有哪個國家是能源孤島,供應安全與需求安全相互依賴、相互制衡;資源國、進口國、石油公司相互協(xié)同,形成了緊密的安全鏈條,任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能影響全局。長期以來,地緣政治風險幾乎都與能源(油氣)有關,像中東、中亞-里海-俄羅斯、非洲(北非、西非)、拉美,以及馬六甲、北極、南海等地區(qū),凡涉及油氣資源地、運輸通道等,能源安全形勢都異常復雜,需要借助大國能源外交的斡旋。當前,重點是用好中國作為能源進口大國的優(yōu)勢,平衡好與美國、俄羅斯、沙特、歐洲等的關系,爭取在調解中東、俄烏沖突上有影響力,在非洲、中亞問題上有話語權。
(六)加強民間交流,發(fā)揮好智庫及非政府機構的作用,推動建立多層次的合作關系
美國的能源產業(yè)分布比較廣,目前有15個州的最大電源是煤電、23個州是氣電,石油產量的70%來自10個大州,60%的天然氣產量來自三個大州;從州政府到企業(yè)都對能源問題十分關注,愿意直接開展對外交流合作??晒膭钇浠谧陨斫洕媾c發(fā)展戰(zhàn)略,自主尋找合作機會。例如,西弗吉尼亞州是美國的煤炭主產地,對煤炭清潔化利用、CCS或CCUS等合作十分感興趣;加州作為清潔能源基地,對開展光伏、儲能等技術合作有需求。智庫、研究機構、高校及產業(yè)聯(lián)盟、協(xié)會、商會等各類非政府機構,在推動能源氣候合作方面可以發(fā)揮重要的橋梁作用,有利于推動構建穩(wěn)固“由上擴下、由下促上、上下合力”的多層合作模式。
(編輯尚鳴)