史密斯模型視角下校園足球政策執(zhí)行困境與治理路徑

摘要：聚焦我國校園足球政策基層執(zhí)行，筆者采用文獻(xiàn)資料法、訪談法、問卷調(diào)查法、實地考察法等方法，以河南省輝縣市校園足球為例，借助史密斯政策執(zhí)行過程模型從政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個方面對校園足球政策基層執(zhí)行過程進(jìn)行系統(tǒng)分析，尋找存在的困境，并提出對應(yīng)治理路徑。

關(guān)鍵詞：校園足球；政策執(zhí)行；基層；史密斯模型

足球后備力量薄弱，學(xué)生體質(zhì)下降，國家將青少年校園足球作為戰(zhàn)略部署積極應(yīng)對。在中國知網(wǎng)CNKI政府文件數(shù)據(jù)庫檢索出以“校園足球”為主題的1439條相關(guān)政策，在政策高位推動下，校園足球的推廣普及體系得以構(gòu)建，校園足球工作的推進(jìn)機(jī)制初步形成。

校園足球政策基層執(zhí)行的覆蓋范圍廣泛，關(guān)系到校園足球事業(yè)的整體進(jìn)程，具有重要戰(zhàn)略意義。但受一定主客觀條件影響，調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層范圍內(nèi)的校園足球開展成效不優(yōu)質(zhì)：部分特色學(xué)校建設(shè)完成后，重心僅落在校隊建設(shè)。此外，為在表面提高校園足球參與人數(shù)，耗費財力精力組織“手持足球操”等活動，背離足球運動項目規(guī)律，與校園足球發(fā)展愿景相悖。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作?；鶎邮钦邎?zhí)行的“最后一公里”，校園足球基層政策執(zhí)行的研究是迫切和必要的。

借助政策模型探究政策執(zhí)行的方法具備系統(tǒng)性，國內(nèi)學(xué)者借助T.B.Smith[1]的史密斯政策過程模型（圖1）研究出眾多成果，該模型認(rèn)為政策執(zhí)行過程中四類因素會相互促進(jìn)、相互制約。政策執(zhí)行開始，產(chǎn)生的執(zhí)行效果反饋至行政建制，最終來判斷該政策執(zhí)行是否有效，并對政策的制定過程提供參考。同時，我國公共政策執(zhí)行呈現(xiàn)高位推動的特點，這為借助史密斯政策執(zhí)行過程模型去分析我國校園足球政策在基層的執(zhí)行狀況提供了適用性。借助前期調(diào)研所得的數(shù)據(jù)，本研究以河南省輝縣級市（表1）為典型樣例，具體分析政策、目標(biāo)群體、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境之間的現(xiàn)實情況，從多維度分析政策執(zhí)行困境，進(jìn)而探尋校園足球政策基層執(zhí)行治理路徑。

一、河南省輝縣市校園足球政策執(zhí)行困境

1.梳理分析校園足球政策維度困境

校園足球國家層面的政策需要關(guān)注具有統(tǒng)攝指導(dǎo)性的元政策。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《中國足球改革發(fā)展總體方案》是統(tǒng)領(lǐng)全局的行政決策文件，對各級足協(xié)組織、足球職業(yè)俱樂部、各級中小學(xué)提出發(fā)展規(guī)劃的方向性要求。兩年后，教育部印發(fā)《全國校園足球特色學(xué)?；緲?biāo)準(zhǔn)》和《關(guān)于加強(qiáng)全國青少年校園足球改革試驗區(qū)、試點縣（區(qū)）工作的指導(dǎo)意見》，分別在實施細(xì)則和指導(dǎo)意見方面進(jìn)行說明。2018年，《全國青少年校園足球試點縣（區(qū)）基本要求》的印發(fā)，也反映出校園足球“由點帶面”式的發(fā)展方向。2020年，《全國青少年校園足球八大體系建設(shè)行動計劃》印發(fā)后，校園足球元政策體系逐漸健全。基層依照中央和上級文件精神，結(jié)合本區(qū)域情況所制定的配套政策。對輝縣市出臺相關(guān)政策梳理發(fā)現(xiàn)，2019年，《輝縣市全國青少年校園足球試點縣（區(qū)）建設(shè)實施方案》和《輝縣市教育體育局等五部門關(guān)于成立輝縣市青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》相繼印發(fā)，這是基層對轄區(qū)內(nèi)校園足球工作進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃和實施細(xì)則的信號。

元政策普遍設(shè)置了“點對點”量化特征的政策要求。如，全國中小學(xué)校園足球特色學(xué)校2025年達(dá)到5萬所，重點建設(shè)200個左右高等學(xué)校高水平足球運動隊。同時，元政策對基層開展校園足球的必要性做出保障。如，校園足球試點縣（區(qū)）建設(shè)時需將校園足球納入地方發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，并構(gòu)建基層校園足球聯(lián)賽機(jī)制。輝縣市校園足球政策以“規(guī)劃+配套”的體系進(jìn)行打造，所謂“規(guī)劃”政策多為開展校園足球活動的通知和意見；這類政策依托上級政策演化，相較上級政策內(nèi)容變化不多，起到對學(xué)校等下一級單位傳達(dá)信息的作用。而“配套”政策則涵蓋具體的資源保障、師資力量、競賽通知等細(xì)節(jié)，這些政策則需要依托當(dāng)?shù)鼐唧w環(huán)境和條件的調(diào)查，提出科學(xué)政策指標(biāo)要求，在輝縣市的“配套”政策中，除修建足球場地的相關(guān)政策內(nèi)容翔實，有具體數(shù)額要求外，其他對上一級提出的“探索足球升學(xué)路徑”“足球人才交流”“足球教師超課時補(bǔ)貼”，這些需要基層因地制宜地制定具體要求的政策內(nèi)容依然保持“呼吁”“號召”狀態(tài)，無形地弱化了基層政策效力，在基層對標(biāo)政策要求進(jìn)行考核時，由于這類要求無具體量化要求，成為可有可無的工作?；鶎诱叩牟粡?qiáng)制要求，外加個別基層部門錯持“多做多錯、少做少錯”的不當(dāng)邏輯，衍生出校園足球政策基層執(zhí)行中選擇執(zhí)行甚至異化執(zhí)行的問題。

2.梳理分析校園足球執(zhí)行機(jī)構(gòu)維度困境

全國及地方的青少年校園足球工作主要由教育、體育、財政、宣傳等內(nèi)容組成，其工作開展難以分解到單一機(jī)構(gòu)?；鶎臃矫?，2019年12月，輝縣市教育體育局、發(fā)展和改革委員會、財政局、文化廣電和旅游局、共青團(tuán)輝縣市委五部門聯(lián)合成立了輝縣市青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)校園足球辦公室，負(fù)責(zé)全市校園足球工作的活動開展。特色校方面，根據(jù)《全國青少年校園足球特色學(xué)?；緲?biāo)準(zhǔn)》的要求，學(xué)校要建立在校長領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門共同參加的校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體指導(dǎo)本校校園足球工作的開展。本次調(diào)研的輝縣市26所特色校中，均成立了校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組。進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在部分學(xué)校為完成申請?zhí)厣ＵJ(rèn)定任務(wù)而成立領(lǐng)導(dǎo)小組的現(xiàn)象，這類學(xué)校對于組內(nèi)成員的人事安排，僅僅是任命校長為組長統(tǒng)籌相關(guān)工作，其余成員構(gòu)成則是以相關(guān)部門為表述進(jìn)行模糊性的代替。

校園足球頂層設(shè)計的職能分工相對清晰，各部委在國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議制度下正在朝著形成通力合作、運行順暢的工作機(jī)制而努力?；鶎泳S度的輝縣市校園足球工作情況匯報與政策文件中，對協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各部門職能劃分模糊，未見職能劃分的明確要求。對輝縣市校足辦成員訪談得知：“在校足辦的所有組成部門中，教育局作為牽頭部門，承擔(dān)著校園足球主要的工作任務(wù)。縣里接到上級校園足球工作文件后，經(jīng)‘縣兩辦’審批后直接轉(zhuǎn)至教育局。其他部門的主要職責(zé)還是在于代表自己所在部門為小組的工作提供協(xié)助，將領(lǐng)導(dǎo)小組的決議和要求帶回到各自的部門?！碧厣用?，輝縣市的26所特色校在申報特色校資格時，均建立了校級校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有極少數(shù)學(xué)校對其工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了細(xì)致的職能分配，如輝縣市CN小學(xué)，該校校園足球領(lǐng)導(dǎo)小組組長由校長擔(dān)任，副組長分別是三位副校長擔(dān)任。成員則包括了全體體育教師及各班班主任。具體分工時，由校長負(fù)責(zé)校園足球開展的全面工作。副組長負(fù)責(zé)校園足球課堂教學(xué)，校園足球在陽光大課間的開展與普及，校園足球的宣傳，校園足球活動的后勤保障，改善學(xué)生訓(xùn)練活動場地等工作。

基層校園足球工作小組對照上級小組的組成形式搭建后，具體事務(wù)的考核和指標(biāo)建設(shè)任務(wù)落在教育部門，這導(dǎo)致對于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)的其他部門而言，校園足球在基層開展的成效是好是壞，是優(yōu)是差對本部門的政府工作考核影響并不大，這種設(shè)計下基層校園足球的多主體協(xié)同治理效力下降。

3.梳理分析校園足球目標(biāo)群體維度困境

史密斯政策執(zhí)行模型中的目標(biāo)群體是指受政策影響而采取相應(yīng)反應(yīng)的組織或個人[2]，相對來說，校長、家長是影響學(xué)生參與校園足球活動的主要人群。

校長的“一把手”負(fù)責(zé)制是基層校園的常態(tài)，因此校長對于學(xué)校相關(guān)活動的開展幾乎起決定性作用，輝縣市CCZGZ小學(xué)校長在訪談中表示：我們這里校園足球競賽的氛圍濃厚，談到校園足球工作重心，大部分的校長還是主要關(guān)注本校足球校隊在校際的比賽中取得的名次，于是我們學(xué)校之間如同大國之間的軍備競賽一樣，紛紛成立校隊、外聘專職教練，招兵買馬，就是想讓本校的足球成績能夠上去。

家長是未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人，其對子女教育與校園足球的理念直接影響著子女的參與足球活動的程度。對輝縣市的部分家長（N=300）進(jìn)行了相關(guān)問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如下：家長非常支持子女參加校園足球活動的比例達(dá)21.7%，有64.0%的家長比較支持子女參與，而僅14.3%的家長對子女參加校園足球活動持否定態(tài)度。不支持子女參加校園足球活動的43位家長中，有48.8%的家長認(rèn)為子女踢球會影響學(xué)習(xí)成績，擔(dān)心考不上高中、大學(xué)；還有32.6%的家長怕子女在運動中受傷，有家長表示“安全第一，比賽第二”“冬天踢球?qū)ψ优ドw不好”等；還有11.6%的家長認(rèn)為參加校園足球活動“與其他培優(yōu)項目沖突”（表2）。

爭取錦標(biāo)已經(jīng)成為基層足球特色學(xué)校校長的首要任務(wù)，在這種以足球競賽成績?yōu)橹饕u價指標(biāo)的導(dǎo)向下，校園足球“一體兩面”發(fā)展受阻，基層校園足球成為少部分學(xué)生內(nèi)部的精英化實踐活動，如若不及時改變這種陳舊偏見，校園足球極有可能走回足球傳統(tǒng)學(xué)?！爸靥岣摺⑤p普及”的老路[3]，同時，在如今社會激烈競爭環(huán)境下，家長群體普遍認(rèn)同“唯成績論[4]”，制約其對校園足球開展的服從態(tài)度和支持力度。功利地講，從整體收益回報率、成材概率、投入風(fēng)險來看，家長與學(xué)生群體在校園足球活動中的獲利仍無法與其主攻智育提升相抗衡。這種對比無形中產(chǎn)生了家長與學(xué)生群體參與校園足球的阻力。

4.梳理分析校園足球執(zhí)行環(huán)境維度困境

《全國青少年校園足球八大體系建設(shè)行動計劃》對地方各級單位提出共建校園足球新媒體工作站，共同構(gòu)建層級分明、職責(zé)清晰的全媒體矩陣的要求。通過調(diào)研輝縣市校園足球的宣傳渠道來看，特色學(xué)校普遍采取了通過學(xué)校官方微信公眾平臺來作為宣傳手段，此外，也有自媒體運營依托抖音平臺賬號宣傳基層校園足球，但是相關(guān)閱讀量、傳播量、粉絲數(shù)量寥寥，規(guī)模和影響力仍有待提升。另一方面，自2009年中國足壇反黑風(fēng)暴打響，時至今日中國足球事業(yè)開展的“假、黑、貪”的負(fù)面影響仍存在，中國足球“負(fù)面清單”無疑打擊著人們參與校園足球的信心?；鶎臃矫妫ㄟ^調(diào)研輝縣市青少年足球比賽觀眾的“上座率”來補(bǔ)充反映當(dāng)前基層的足球文化現(xiàn)狀。對WC小學(xué)足球教師訪談可知，輝縣市青少年足球比賽觀眾的并不多?！翱h市級的比賽大都設(shè)置在某一學(xué)校的場地進(jìn)行，除非舉辦所在學(xué)校強(qiáng)制要求學(xué)生觀賽，更多的情況是比賽‘空場’進(jìn)行，只有零星的家長和老師觀賽。一方面是學(xué)校不允許社會群體進(jìn)入校園，另一方面即使學(xué)校放開，允許社會群體入校，又會有幾個人對小學(xué)生的比賽感興趣呢？”

基層校園足球宣傳渠道局限等原因造成校園足球的良性效應(yīng)難以覆蓋到社會廣大群體中，“足球荒漠”成為網(wǎng)民調(diào)侃我國足球的謔稱，反映出我國足球文化并不濃厚。男足在國際賽場屢屢碰壁，足球假、黑事件的發(fā)生，廣大網(wǎng)民肆意地評論著充滿感性的論調(diào)，形成偏激和惡性的足球輿論氛圍，勢必影響到人們對校園足球的態(tài)度。

二、河南省輝縣市校園足球政策執(zhí)行治理路徑

1.提升基層政策內(nèi)容的適切性

一方面，基層在校園足球具有地方特點的工作部署中，都必須以貫徹上級政策精神為前提，避免貫徹執(zhí)行上級決策部署時選擇性制定、變通式制定。另一方面，基層在制定校園足球政策時，應(yīng)該梳理總結(jié)基層實際情況，分析目標(biāo)群體的處境，切合實際地制定，進(jìn)而把握制定政策方向，細(xì)化政策內(nèi)容。

2.健全基層校園足球組織結(jié)構(gòu)

一方面，部門開展校園足球活動時，營造多元主體共建氛圍，增強(qiáng)其他部門對校園足球的認(rèn)同感，提高各部門服務(wù)的主動意識。可通過探索建立長線激勵機(jī)制，不斷完善議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門獎勵專項資金管理制度，獎勵參與人員，充分調(diào)動其積極性。另一方面，通過強(qiáng)化部門權(quán)威，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組一把手負(fù)責(zé)制，對議事協(xié)調(diào)組織內(nèi)的工作流程進(jìn)行完善細(xì)化，杜絕政策執(zhí)行時因基層部門對自身職責(zé)不清晰出現(xiàn)的缺位問題，從根本上確保各組成部門的參與度。

3.激發(fā)目標(biāo)群體對足球的需要

部門創(chuàng)建相應(yīng)的激勵保障機(jī)制以豐富校長工作成果，最大程度上調(diào)動校長對于校園足球的建設(shè)熱情。如，在評定學(xué)校的校園足球成果時，基層教育部門等單位可設(shè)定多方面的評價體系。摒棄以“比賽成績排名”為主的評價手段，創(chuàng)建包括以校園足球參與人數(shù)、校園足球活動開展次數(shù)、校園足球文化氛圍營造、足球課程體系建設(shè)等在內(nèi)的綜合評價機(jī)制。教師或者學(xué)校應(yīng)宣傳德智體美勞全面發(fā)展的積極案例，通過家校之間積極的平等對話，通力合作，重塑家長的人才觀，促進(jìn)家長改變短視。

4.積極樹立基層校園足球陽光形象

糾偏與培優(yōu)并行。糾偏即要求各網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)加強(qiáng)審核，對肆意調(diào)侃、編造不符合事實的宣傳內(nèi)容，丑化足球事業(yè)的言論進(jìn)行篩選和限流。培優(yōu)則需要各方努力，基于實際出發(fā)，將校園足球中真實且美好的故事與聲音進(jìn)行大力推廣，從而形成示范性效應(yīng)，讓社會能以更純粹的眼光和心態(tài)去對待校園足球，讓校園足球成為一種充滿希望，充滿足球運動的真與美的象征。從而吸引更多的人關(guān)注和支持校園足球。

參考文獻(xiàn)：

[1]SMITH T.B.The policy implementation process[J]，Policy Science，1973，4（2）.

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[3]蔡向陽.2020年全國校園足球工作專項調(diào)研報告[M].北京：人民體育出版社，2021.

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