市域治理：概念內(nèi)涵、體系建構(gòu)與能力提升研究

摘 要：市域治理是國家治理的重要組成部分。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境下研究市域治理問題有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義?！笆杏蛑卫怼焙汀笆杏蛏鐣卫怼笔怯嘘P(guān)聯(lián)但內(nèi)涵迥異的兩個(gè)概念，而在工作部門和學(xué)術(shù)界卻頻頻可見概念混用的情況。在解析F省L市市域治理體系建構(gòu)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)了市域治理體系建構(gòu)的一般邏輯?；趯w系建構(gòu)普遍規(guī)律的把握，查擺出當(dāng)下實(shí)踐場存在的常見問題，在此基礎(chǔ)上提出了市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：市域治理；概念內(nèi)涵；體系建構(gòu)；個(gè)案分析

一、問題緣起

黨的十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。十余年來，在這一目標(biāo)指引下省、市、縣等層級都在探索各自層級的治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。既然我們國家實(shí)行的是“中央-?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）-市（地區(qū)、盟）-縣（自治縣、縣級市、旗、區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）”五級架構(gòu)的行政體系，那么在國家層面設(shè)置了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之后，地方各級政府在國家總體框架下探索既有中央和國家戰(zhàn)略意圖又符合各地實(shí)際的治理體系、研究治理能力提升路徑，從邏輯推理上看是成立的，這也就很好地理解了“市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分”這條重要論斷的科學(xué)性。因此，從這個(gè)角度看，市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化議題有其學(xué)理和政治合法性。

近年來，學(xué)界關(guān)于“市域治理”議題的研究主要興起于黨的十九屆四中全會之后。黨的十九屆四中全會上，面對變化了的治理基礎(chǔ)和新出現(xiàn)的治理問題，黨中央作出了“市域社會治理現(xiàn)代化”的新部署。之后，“市域社會治理”成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。也是從這個(gè)時(shí)候起，“市域治理”理念逐漸落地為地方實(shí)踐，并且為社會和媒體所關(guān)注。媒體刊文如雨后春筍，如《中國城市報(bào)》發(fā)文《陜西省商洛市商州區(qū)：探索“4434”新體系 開拓市域治理新模式》（2021）、《鞍山日報(bào)》發(fā)文《建立高效市域治理體系》（2021）、《通遼日報(bào)》發(fā)文《加快推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化》（2021）等等。但是，梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“市域治理”的學(xué)術(shù)研究則相對較少。甘文華（2015）著眼南京一地的市域治理從總體籌劃、戰(zhàn)略要點(diǎn)、治理方式等方面提出了南京市域治理體系優(yōu)化的新方略研究[1]；潘賽（2021）在市域治理框架下專門探討了社會心理服務(wù)體系的功能與優(yōu)化路徑問題[2]；陳光（2021）也是在市域治理這個(gè)大視野下集中研究了社會沖突評估與預(yù)警機(jī)制的問題[3]；毛豪乾（2021）則主要結(jié)合自身政法工作，討論了他所在的S市在市域治理方面進(jìn)行的探索與優(yōu)化路徑建議[4]；劉偉（2022）則從功能主義角度出發(fā)，提出數(shù)字賦能市域治理[5]。

所有這些研究，深化了我們對“市域治理”這個(gè)概念的內(nèi)涵和外延的理解，對我們進(jìn)一步做好“市域治理”無疑是有感性和理性雙重維度助益的。然而，現(xiàn)有的研究也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：一是概念使用不清晰，存在“市域治理”與“市域社會治理”混用的情況；二是研究范式不規(guī)范，弱化了“國家”框架而“就市域談市域”，因此在體系建構(gòu)上沒有貫穿國家、?。▍^(qū)、市）在治理體系方面的有關(guān)論述和部署。為彌補(bǔ)以上不足，本文擬從國家治理的宏大視野著手，對“市域治理”這個(gè)概念作一科學(xué)界定，為理論研究者和治理實(shí)踐者提供理論參考；從國家治理的政治特性出發(fā)，貫通國家、?。▍^(qū)、市）級治理制度，對市域治理的體系進(jìn)行框架建構(gòu)，以凸顯市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)范性。

二、“市域治理”不等同于“市域社會治理”

不管是新聞媒體還是學(xué)術(shù)期刊，都經(jīng)?？梢钥吹健笆杏蛑卫怼迸c“市域社會治理”混用的情況。如，《安徽黃山：“作退一步想”助推市域治理提質(zhì)增效》一文，筆者談到“黃山市以市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)為契機(jī)，充分挖掘徽州文化的善治等優(yōu)秀因子，創(chuàng)新推出‘作退一步想’調(diào)解工作法，創(chuàng)建具有黃山特色的市域社會治理品牌，有效防范化解各類矛盾糾紛，提升群眾的幸福感和安全感。”[6]顯然，標(biāo)題為“市域治理”但作者實(shí)際上想要論述的是“市域社會治理”問題。又如，《當(dāng)前推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化面臨的難題及對策研究》一文開篇便指出“市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力。有效的市域社會治理可以將多數(shù)社會矛盾問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層?！盵7]明顯是在討論“市域社會治理”的問題，題目卻取作“市域治理現(xiàn)代化面臨的難題及對策”，有明顯的概念混用痕跡。凡此種種，無不暴露出在當(dāng)下社會將“市域治理”與“市域社會治理”等同看待是普遍現(xiàn)象。以至于時(shí)任中央政法委秘書長陳一新在全國市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作第一次交流會上指出：“一些地方對市域社會治理的內(nèi)涵外延把握不夠準(zhǔn)確，把‘市域社會治理’拓展為‘市域治理’，將經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容都納入進(jìn)來，導(dǎo)致工作‘無所不包’，出現(xiàn)了‘小馬拉大車’現(xiàn)象?！盵8]

事實(shí)上，“市域治理”與“市域社會治理”是有著本質(zhì)區(qū)別的兩個(gè)概念。首先，從短語構(gòu)成上看，“市域治理”是“市域”+“治理”，兩個(gè)詞組成，指向單一、內(nèi)涵明確，就是在設(shè)區(qū)市（也包括副省級城市和直轄市的區(qū)）這樣一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)開展的治理，既包括城市也包括農(nóng)村。而“市域社會治理”則是“市域”+“社會治理”，是在市域這樣一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)開展的社會治理，與前者相比，治理的內(nèi)容僅限定為“社會”領(lǐng)域。其次，從兩個(gè)詞組的形成和發(fā)展過程看，也是有著明顯差異和各自特殊意涵的。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”命題，這在黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中是第一次。之所以提出“市域社會治理”的概念，是基于之前一個(gè)時(shí)期我國社會治理面臨的問題和瓶頸。過去的社會治理不區(qū)分區(qū)域，省、市、縣、鄉(xiāng)、村沒能突出各自層級的特點(diǎn)和優(yōu)勢而上下一致無差別地執(zhí)行社會治理政策，這種做法顯然是不夠精細(xì)的，其治理效能也必將大受影響，這就在客觀上為完善社會治理方式和開展社會治理創(chuàng)新留下了空間。市域社會治理新理論的提出，便是對上述問題的積極回應(yīng)。市域社會治理特別強(qiáng)調(diào)“市一級”的承上啟下特殊地位，上接省下聯(lián)縣，功能特殊；強(qiáng)調(diào)市域的轄區(qū)范圍適度，可以實(shí)施最為有效的治理；強(qiáng)調(diào)市級擁有地方立法權(quán)，可以根據(jù)各地實(shí)際開展適配度較高的地方立法。從這些角度來看，在“市域”這樣一個(gè)特殊層級開展社會治理確實(shí)是有其積極意義的?！笆杏蛏鐣卫怼备拍畹恼教岢觯粋€(gè)重大貢獻(xiàn)就是找準(zhǔn)了“市域”這個(gè)效率較高的治理層級。正是在社會治理領(lǐng)域的這種創(chuàng)新，為“市域治理”概念的萌生提供了借鑒，之后“市域”理念和“市域治理”話語逐漸為實(shí)踐部門、新聞媒體和科研人員所接受并運(yùn)用開來。最后，從“種”和“屬”的邏輯關(guān)系看，“市域治理”屬于“種”的范疇，而“市域社會治理”則屬于“屬”的范疇。進(jìn)入新時(shí)代的中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義事業(yè)進(jìn)行了包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”總體布局，相應(yīng)地，在市域?qū)用骈_展的治理也應(yīng)該包括上述五個(gè)維度的治理。“市域社會治理”概念的提出便是基于這樣一種邏輯。也因之有了市域經(jīng)濟(jì)治理、市域文化治理、市域生態(tài)治理等等市域治理框架下的衍生概念。

綜上分析可以看出，“市域治理”與“市域社會治理”絕不是同一概念。不管是部門實(shí)踐還是學(xué)術(shù)研究，不清晰使用概念而將兩者混為一談，顯然是犯了基礎(chǔ)性錯(cuò)誤，這對于實(shí)際工作的有力推進(jìn)和理論研究的深入探索都會帶來阻礙。

三、在國家治理視野下建構(gòu)市域治理體系的L市實(shí)踐

著眼于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十八屆三中全會進(jìn)行了全面深化改革的戰(zhàn)略部署。在宏大的政治話語下，國家治理體系和治理能力到底有著怎樣的意涵？韓振峰教授認(rèn)為“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度建設(shè)和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。就我國而言，國家治理體系主要是指黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的制度體系，包括根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、中國特色社會主義法律體系，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制。這是一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。國家治理能力則是指運(yùn)用制度體系管理國家和社會各方面事務(wù)的能力，包括治黨治國治軍、促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定、維護(hù)國家安全利益、應(yīng)對重大突發(fā)事件、處理各種復(fù)雜國際事務(wù)等方面的能力?！盵9]延續(xù)這樣一個(gè)定義，市域治理體系就是設(shè)區(qū)市（含副省級城市和直轄市的區(qū)）在貫徹落實(shí)中央、省（區(qū)、市）的治理制度體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際構(gòu)建符合本地情況的治理制度體系。市域治理能力相應(yīng)的就是在市域范圍內(nèi)貫徹落實(shí)這些制度的能力。為更加清晰地將市域治理體系建構(gòu)和能力提升闡釋清楚，避免空對空泛泛而談，本文以F省L市為個(gè)案，通過解析該市在治理體系建構(gòu)和治理能力提升上進(jìn)行的探索與實(shí)踐，歸納總結(jié)出蘊(yùn)含其中的體系建構(gòu)基本邏輯。

（一）L市概況

L市地處F省西南部，是革命老區(qū)，原中央蘇區(qū)核心區(qū)，有著“二十年紅旗不倒”美譽(yù)。全市上下傳承紅色基因，有著較高的革命文化素養(yǎng)和政治自覺。黨的十八大以來，該市深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，緊跟黨中央、國務(wù)院和F省委省政府決策部署，思想統(tǒng)一、上下同心，營造了較好的發(fā)展環(huán)境。2021年召開的中國共產(chǎn)黨L市第六次代表大會上提出了“1551”總體發(fā)展思路，明確指出“治理效能顯著提升，在推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化上作示范”①。

（二）L市推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體做法

1. 講政治，不折不扣推動黨和國家制度體系貫徹執(zhí)行。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，堅(jiān)決做到“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[10]堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，確保人民當(dāng)家作主的權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系，崇尚公平正義，推進(jìn)法治L建設(shè)。堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，始終堅(jiān)持以人民為中心，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，完整準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，全力推進(jìn)L市振興發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度，充分挖掘L市本土優(yōu)秀文化，努力打造文化強(qiáng)市。堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，不斷提高人民生活品質(zhì)。堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，加快推進(jìn)平安L建設(shè)。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，打造綠色品牌升級版，加快建設(shè)美麗L和生態(tài)強(qiáng)市。堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

2. 講質(zhì)量，高質(zhì)高效推動省級制度體系落地生根。著眼于習(xí)近平總書記考察F省時(shí)提出的“在加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系上取得更大進(jìn)步，在服務(wù)和融入新發(fā)展格局上展現(xiàn)更大作為，在探索海峽兩岸融合發(fā)展新路上邁出更大步伐，在創(chuàng)造高品質(zhì)生活上實(shí)現(xiàn)更大突破”的“四個(gè)更大”重要要求的實(shí)現(xiàn)②，F(xiàn)省委、省政府緊盯目標(biāo)加強(qiáng)謀劃，進(jìn)行了一系列工作部署和制度安排。如，為努力當(dāng)好高質(zhì)量發(fā)展排頭兵，在深化國有企業(yè)改革中建立了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度，改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制；為推動F省東北部F省西南部協(xié)同發(fā)展，建立了以區(qū)域主體功能定位為依據(jù)的差異化政策和考核評價(jià)體系；為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立了促進(jìn)全省城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)穩(wěn)定增長機(jī)制。為不斷增進(jìn)人民福祉，構(gòu)建了一整套就業(yè)優(yōu)先政策、構(gòu)建了服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系、構(gòu)建了覆蓋全民的社會保障體系、構(gòu)建了提高人民健康水平的制度保障等等。

3. 講實(shí)效，與時(shí)俱進(jìn)推動市級制度體系改革創(chuàng)新。立足市情和資源稟賦，在推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中L市大膽創(chuàng)新，持續(xù)改革，制定出臺了一系列制度政策群組。一是政府探索，出臺各種促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的專業(yè)性制度。如，市委、市政府制定出臺《關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》《關(guān)于印發(fā)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役實(shí)施方案的通知》《關(guān)于印發(fā)脫貧攻堅(jiān)若干政策措施的通知》《L市人民政府關(guān)于加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展十五條政策措施（修訂）的通知》等等。二是人大立法，頒布規(guī)范發(fā)展的地方性法規(guī)。近五年來，L市人大充分行使立法權(quán)，緊緊圍繞規(guī)范治理、依法治理，頒布《L市揚(yáng)塵污染防治條例》等地方性法規(guī)13部。三是市委發(fā)文，明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確用權(quán)廉潔從政的措施。如，2015年L市委出臺《關(guān)于在全市黨員干部中糾正不良習(xí)氣樹立清風(fēng)正氣的意見》、2020年出臺《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督制約一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐推動全面從嚴(yán)治黨的若干意見》等等。

（三）市域治理體系建構(gòu)的基本邏輯

1. 恪守“市域治理是國家治理的重要組成部分”的根本要求。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是著眼全國的大目標(biāo)，是中央和地方政府共同追求的愿景。我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級政府管理模式，各級政府有各級政府的治理，但都統(tǒng)合于國家治理框架之下。省域治理、市域治理、縣域治理、鄉(xiāng)域治理都是國家治理的重要組成部分，地方治理好不好直接影響到國家全局治理的績效。

2. 落實(shí)“市域治理遵循國家治理和省域治理”的一般要求。在實(shí)行黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家里，上級黨委政府的政策指令和指導(dǎo)精神下級黨委政府必須忠實(shí)執(zhí)行。因此，在“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級政府管理體制中，處于中間層級的市級在構(gòu)建市域治理體系時(shí)，必須忠實(shí)承接中央和省域治理的大政方針、制度安排和規(guī)則體系，[11]以確保黨中央意志得以貫徹、國家目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。而在這過程中，市域治理體系的構(gòu)建也有了基礎(chǔ)性的制度框架。

3. 市本級的制度體系建構(gòu)必須結(jié)合本地實(shí)際。制度體系的生命力在于有效性。要構(gòu)建有效的市域治理制度體系，必須通過扎實(shí)的調(diào)查研究，切實(shí)把準(zhǔn)本地之脈，有針對性地出臺有效制度。這實(shí)際上也是最能體現(xiàn)治理效能的地方。設(shè)區(qū)市行政區(qū)范圍適中，治理的可及性強(qiáng)，能夠較為便利地深入縣、鄉(xiāng)、村開展調(diào)研掌握實(shí)情，也就有可能制定出符合市情的有效制度。

四、市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)中存在的問題

（一）制度體系建構(gòu)仍有亟待完善的地方

在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，盡管全市上下針對具體問題已經(jīng)出臺了數(shù)量龐大的制度和政策，但隨著世情、國情、黨情、市情發(fā)生變化，特別是針對新階段新目標(biāo)新任務(wù)的提出，制度跟進(jìn)的步伐需要加快。如，L市全市上下正在發(fā)揚(yáng)新一屆市委提出的“沖沖沖”工作作風(fēng)，奮力推進(jìn)“大抓招商、大抓產(chǎn)業(yè)、大抓項(xiàng)目”②，就必須相應(yīng)地出臺體系完備、激勵(lì)有效、人性化的工作辦法、考核機(jī)制、獎(jiǎng)懲措施，讓市委、市政府決策部署落實(shí)落細(xì)。

（二）制度設(shè)計(jì)的前瞻性尚有不足之處

盡管在制度建設(shè)中，各地級市都會有諸多領(lǐng)跑全省甚至領(lǐng)先全國的做法，但是要在推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化上持續(xù)領(lǐng)先，必須要在制度設(shè)計(jì)上更富有戰(zhàn)略眼光和超前思維。從全國來看，各地市龐大的制度體系中，有的已經(jīng)完成了階段性歷史任務(wù)；有的在設(shè)計(jì)之初就是參照上級部門或者參考兄弟地市；有的在起草之初就秉持保守求穩(wěn)的思想。這些情況離治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求還有較大差距。

（三）按制度辦事的自覺仍有提升空間

地級市因其規(guī)模適度的地域特征，仍然有著較濃的人倫氛圍，“熟人社會”韻味較為明顯[12]，因此在辦事過程中“找熟人”和“熟人找”的現(xiàn)象仍會在一定范圍存在。在全面推進(jìn)依法治國大背景下，“法治”精神應(yīng)該在華夏大地得以推崇遵照，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，依規(guī)依制度辦事是必然要求。

（四）敢為天下先的熱情煥發(fā)不夠

推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要有敢為天下先的精神和熱情。但是新形勢下面對全新的發(fā)展環(huán)境和艱巨的發(fā)展任務(wù)，部分干部群眾出現(xiàn)思想松懈甚至“躺平”心態(tài)，這與治理能力提升的目標(biāo)要求相距較遠(yuǎn)。

五、市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）進(jìn)一步有針對性地健全制度體系

健全制度體系既要注重制度設(shè)計(jì)面的覆蓋性，也要注重制度本身質(zhì)的充分性，更要注重制度設(shè)計(jì)進(jìn)程的迭代升級，確保以最優(yōu)的制度設(shè)計(jì)引領(lǐng)規(guī)范市域之治。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，下好制度布局“先手棋”。統(tǒng)籌中央、省、市戰(zhàn)略部署并結(jié)合地方實(shí)際，提前謀劃好本市在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)布局、文化發(fā)展、民生改善、生態(tài)提升、黨建增質(zhì)等工作，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)部署，為制度創(chuàng)新提供可循之“綱”。二是加強(qiáng)調(diào)查研究，下好制度設(shè)計(jì)“關(guān)鍵棋”。制度之“優(yōu)”關(guān)鍵在制度之“實(shí)”，所以在制度設(shè)計(jì)之前必須做足調(diào)查研究。俯下身子甘當(dāng)小學(xué)生，向人民學(xué)習(xí)，運(yùn)用科學(xué)的調(diào)查研究方法收集確信的第一手資料。三是加強(qiáng)材料組織，下好制度設(shè)計(jì)“制勝棋”。制度一經(jīng)發(fā)布便具有普遍適用性和制度剛性，所以制度發(fā)布之前必須在材料組織、起草撰寫的過程中反復(fù)推敲，履行程序，以“工匠精神”謀精制度。

（二）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的前瞻性

縱觀國內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，存在差別的重要原因之一便是制度（政策）的前瞻性存在差異。發(fā)達(dá)地區(qū)往往以超前的制度設(shè)計(jì)引領(lǐng)發(fā)展，進(jìn)而占領(lǐng)了發(fā)展先機(jī)。推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，極為重要的一個(gè)方面就是要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的前瞻性。首先要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。思想是行動的先導(dǎo)，理論是實(shí)踐的指南，制度創(chuàng)新必須夯實(shí)制度邏輯的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，抓好理論學(xué)習(xí)奠定理論之基首要的就是要學(xué)好黨的二十大精神。黨的二十大報(bào)告是我們黨和國家未來一個(gè)時(shí)期的政治宣言、行動綱領(lǐng)、科學(xué)指南，其中指出的中國式現(xiàn)代化科學(xué)內(nèi)涵為我們把好前瞻性問題指明了方向，把握其精神、領(lǐng)悟其精髓是我們做好制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)之功。其次要加強(qiáng)借鑒啟發(fā)。放眼全國，固然有許多走在先發(fā)展在前的省份和地區(qū)，他們先進(jìn)的理念、做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。但是借鑒并不意味著照搬照抄，而是要學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的精神實(shí)質(zhì)，在把握它們創(chuàng)新實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度政策的創(chuàng)新。

（三）在全社會形成尊崇制度的良好氛圍

制度的普適性決定了參與者的廣泛性，因此尊崇制度社會氛圍的營造，需要多管齊下、多方努力。只有切實(shí)克服了“找熟人”的內(nèi)在機(jī)制和傳統(tǒng)心理，依制度辦事的行政效能才能得以突顯。一是政府要帶頭。政府（部門）是制度制定者也是制度實(shí)施者，因此政府（部門）在履行行政管理職能的時(shí)候必須首先帶頭，“正人必先正己”，政府（部門）要首先帶頭維護(hù)制度權(quán)威。二是干部要示范。相較于普通百姓，各級領(lǐng)導(dǎo)干部會有人脈關(guān)系和行政資源上的優(yōu)勢和便利，是辦事過程中最可能“被找”的群體。各單位要站在提高治理體系和治理效能的高度加強(qiáng)警示教育，教導(dǎo)干部職工在提供職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)的同時(shí)要規(guī)勸找上門的親友依規(guī)辦事、依制度辦事，杜絕超越制度的“特事特辦”事情發(fā)生。三是社會要監(jiān)督。加強(qiáng)宣傳的同時(shí)要建立起廣泛的社會監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮媒體點(diǎn)贊先進(jìn)、曝光不良的作用，充分發(fā)揮群眾的民間監(jiān)督作用，為制度有力執(zhí)行營造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。

（四）激發(fā)新時(shí)代干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的熱情

構(gòu)建起完備的制度體系只是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的第一步。把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在人。要在市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化上作示范，必須激發(fā)廣大干部群眾的干事創(chuàng)業(yè)熱情，嚴(yán)格遵守制度、用心推行制度，進(jìn)而推動市域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展。一要注重從政治上激發(fā)熱情。只有全體黨員干部都始終做到旗幟鮮明講政治，才能推動全黨形成強(qiáng)大的凝聚力和戰(zhàn)斗力，才能在面對一切困難挑戰(zhàn)之時(shí)釋放出強(qiáng)大的向心力。從政治上激發(fā)干事熱情，就是要讓各級干部看到政治前途，看到通過努力能夠獲得政治待遇。二要注重從事業(yè)上激發(fā)熱情。就是要加強(qiáng)對廣大干部群眾的思想引領(lǐng)，引導(dǎo)廣大干部群眾把精力和時(shí)間都集中到推動高質(zhì)量發(fā)展上來，持續(xù)激勵(lì)廣大干部立足本職崗位，努力爭創(chuàng)一流業(yè)績。三要注重從感情上激發(fā)熱情。重視感情是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是行政管理中凝聚人心、打造團(tuán)隊(duì)的一項(xiàng)重要方法。就感情激勵(lì)而言，要求組織上要平等對待每一名干部，無論職務(wù)高低、能力大小，都要充分傾聽他們的心聲，設(shè)身處地為他們著想，真正與他們交朋友，在生活上服務(wù)、在感情上依靠、在事業(yè)上幫扶，做到心系干部、關(guān)愛干部、成就干部，從而更好凝聚干部。

注 釋：

① 2021年9月26日，中國共產(chǎn)黨L市第六次代表大會召開。大會提出了“1551”總體思路。其中的一個(gè)“5”就是“五個(gè)作示范”，即：產(chǎn)業(yè)實(shí)力大幅躍升，在構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系上作示范；生態(tài)環(huán)境保持領(lǐng)先，在踐行“兩山”理念上作示范；社會文明充分彰顯，在傳承弘揚(yáng)紅色文化上作示范；治理效能顯著提升，在推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化上作示范；人民生活更加幸福，在促進(jìn)共同富裕上作示范。

② 2021年3月22日至25日，習(xí)近平總書記在F省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，F(xiàn)省要“在加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系上取得更大進(jìn)步，在服務(wù)和融入新發(fā)展格局上展現(xiàn)更大作為，在探索海峽兩岸融合發(fā)展新路上邁出更大步伐，在創(chuàng)造高品質(zhì)生活上實(shí)現(xiàn)更大突破?！?/p>

③ 2022年7月27日上午，L市召開上半年經(jīng)濟(jì)會議，強(qiáng)調(diào)要大抓招商、大抓產(chǎn)業(yè)、大抓項(xiàng)目，全力以赴推進(jìn)閩西革命老區(qū)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。

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