積極老齡化視角下老年友好城市建設(shè)策略研究

摘要：當(dāng)前世界老齡化呈加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，基于積極老齡化開(kāi)展老年友好城市建設(shè)成為積極老齡化的時(shí)代趨勢(shì)和城市建設(shè)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)的現(xiàn)實(shí)要求。溫州作為全國(guó)首個(gè)老年健康重點(diǎn)聯(lián)系試點(diǎn)城市，在老年友好城市建設(shè)方面取得了一定成效，但仍然面臨適老建設(shè)改造“堵塞落后”等四大困境。本文基于積極老齡化視角，深入分析溫州老年友好城市建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題，并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，以期助力溫州老年友好城市建設(shè)邁向更高水平。

關(guān)鍵詞：積極老齡化；老年友好城市；策略研究

引言

隨著社會(huì)的進(jìn)步和醫(yī)療水平的提高，人口老齡化已成為全球性的趨勢(shì)。溫州作為一個(gè)老齡化程度較高的城市，面臨著日益增長(zhǎng)的老年人口帶來(lái)的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年底，溫州60歲以上人口數(shù)量已達(dá)171.17萬(wàn)人，預(yù)計(jì)2025年將超200萬(wàn)人。愈發(fā)嚴(yán)重的人口老齡化，對(duì)溫州城市建設(shè)及社會(huì)治理等各方面提出了更高要求，需要通過(guò)老年友好城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

積極老年化強(qiáng)調(diào)“要充分發(fā)揮便利性、包容性和可及性”，旨在通過(guò)優(yōu)化城市環(huán)境、完善服務(wù)體系、提升老年人社會(huì)參與等方式來(lái)提升老年人的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。該觀念一經(jīng)提出便受到國(guó)際普遍認(rèn)可，并成為老年友好城市建設(shè)的重要理念基礎(chǔ)。本文以積極老齡化理念和國(guó)內(nèi)外老年友好城市建設(shè)研究為基礎(chǔ)，剖析溫州老年友好城市建設(shè)現(xiàn)狀，提出相應(yīng)優(yōu)化策略，助力溫州老年友好城市建設(shè)。

一、老年友好城市建設(shè)的生成發(fā)展與實(shí)踐探索

（一）老年友好城市建設(shè)的概念提出與建設(shè)發(fā)展

“積極老齡化”概念在1997年的丹佛會(huì)議上首次提出。2002年，聯(lián)合國(guó)第二屆世界老齡大會(huì)上正式提出積極老齡化的行動(dòng)方案、同年，世界衛(wèi)生組織出版的《積極老齡化：從論證到行動(dòng)》中，指明“積極老齡化要提升老年時(shí)期生活質(zhì)量，讓健康、參與保障在其中發(fā)揮最大效用和收益”。相較健康老齡化，積極老齡化鼓勵(lì)老年人以積極的態(tài)度去面對(duì)老齡化，不僅要關(guān)注老年人生活質(zhì)量的提升，更要注重其社會(huì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)和挖掘，“讓老年人參與社會(huì)、融入社會(huì)、彰顯價(jià)值和享受生活[1]”。

而老年友好城市概念誕生于2005年第十八屆世界老年學(xué)與老年醫(yī)學(xué)大會(huì)上。2006年，世界衛(wèi)生組織在全球22個(gè)城市啟動(dòng)“老年友好城市”項(xiàng)目，并在其2007年發(fā)布的《全球老年友好城市指南》中指出，老年友好城市建設(shè)要基于積極老齡化，在“住房、交通、社會(huì)參與”等8個(gè)方面實(shí)現(xiàn)老年友好，并進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)要求。該《指南》也成為老年友好城市建設(shè)與評(píng)估重要綱領(lǐng)性文件。

基于此《指南》，世衛(wèi)組織在2010年發(fā)起“全球老年友好城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)”倡議，成立老年友好城市與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，吸引超760個(gè)城市和社區(qū)參與，并在2年后發(fā)起“老年友好城市網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)”，制定10個(gè)會(huì)員計(jì)劃，涵蓋包括上海市在內(nèi)的22個(gè)國(guó)家145個(gè)城市。截至2022年，老年友好城市和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)成員已超過(guò)1400個(gè)。

中國(guó)老年友好城市建設(shè)始于2009年。當(dāng)年全國(guó)老齡委決定在黑龍江省等6個(gè)省份9個(gè)城市和城區(qū)進(jìn)行“老年友好城市”建設(shè)試點(diǎn)工作。在2019年與2021年出臺(tái)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》文件中強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)老年友好型社會(huì)”，并提出“2035年全面建成老年友好型社會(huì)”的目標(biāo)任務(wù)。在2024出臺(tái)的《民政部工作要點(diǎn)》中，再次提出要“推進(jìn)全國(guó)老年友好型城市建設(shè)”，每年開(kāi)展1000個(gè)老年友好社區(qū)評(píng)選。目前已有近30個(gè)城市參與到老年友好城市建設(shè)中。

（二）國(guó)內(nèi)外老年友好城市建設(shè)的實(shí)踐與探索

近年來(lái)，老年友好城市建設(shè)越發(fā)受到國(guó)際社會(huì)的重視。各國(guó)基于聯(lián)合國(guó)《指南》，創(chuàng)新探索老年友好型城市建設(shè)模式，為溫州老年友好城市建設(shè)提供了有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。

我國(guó)老年友好城市建設(shè)以環(huán)境適老化改造為先導(dǎo)，聚焦居家及社區(qū)環(huán)境、設(shè)施優(yōu)化提升，為老人提供良好的生活環(huán)境。例如，上海市實(shí)施城市環(huán)境友好建設(shè)和設(shè)施適老化改造工程，通過(guò)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老織密養(yǎng)老服務(wù)供給網(wǎng)，提升老年人養(yǎng)老生活品質(zhì)[2]。臺(tái)灣注重整合內(nèi)外資源，將城市服務(wù)設(shè)施和功能轉(zhuǎn)移至社區(qū)，優(yōu)化提升社區(qū)服務(wù)范圍和質(zhì)量，打造和諧穩(wěn)定的社區(qū)經(jīng)營(yíng)模式[3]。

外國(guó)在“原居安老”的基礎(chǔ)上，更加注重老年人的社會(huì)性參與。例如，美國(guó)紐約發(fā)起“老年友好紐約計(jì)劃”，強(qiáng)調(diào)老年人享有社會(huì)參與和文化生活權(quán)益，創(chuàng)辦“無(wú)墻大學(xué)”，讓老年人能夠方便地社交與學(xué)習(xí)[4]；英國(guó)倫敦關(guān)注老年人的社會(huì)孤獨(dú)感問(wèn)題，為其提供技能培訓(xùn)和工作機(jī)會(huì)，幫助老人參與志愿服務(wù)等[5]；日本秋田開(kāi)發(fā)老年人再就業(yè)項(xiàng)目、開(kāi)設(shè)老年大學(xué)，激發(fā)老年社會(huì)參與活力和自身潛力，建設(shè)打造“不老社會(huì)”[6]。

綜合來(lái)看，基于積極老齡化理念開(kāi)展老年友好城市建設(shè)已成為當(dāng)下全球應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。而老年友好城市建設(shè)不僅要關(guān)注老年人的居住環(huán)境和生活便利性，更要關(guān)注老年人社會(huì)參與和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，提升老年人的生活質(zhì)量。

二、現(xiàn)實(shí)桎梏：溫州老年友好城市的建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題剖析

2022年，溫州市發(fā)布《關(guān)于高水平建設(shè)老年友好城市的實(shí)施意見(jiàn)》，構(gòu)建老年友好“1515”總體框架，并出臺(tái)《溫州市老年友好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評(píng)分細(xì)則》，啟動(dòng)老年友好城市建設(shè)試點(diǎn)工作，共評(píng)出試點(diǎn)88個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點(diǎn)15個(gè)，村（社區(qū)）試點(diǎn)73個(gè)。2023年，共評(píng)審出試點(diǎn)156個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點(diǎn)33個(gè)，村（街道）123個(gè)，充分激活基層老年友好城市建設(shè)力量，取得一定積極成效，但也存在四重困境，亟待重視和解決。

（一）環(huán)境困境：適老建設(shè)改造“堵塞落后”亟待疏通

一方面，環(huán)境設(shè)施適老化改造存在障礙。溫州大多社區(qū)在建設(shè)之初未充分考慮到老年人生活需求，雖然部分社區(qū)已經(jīng)開(kāi)展適老化改造，但近三成老舊社區(qū)仍然存在“不適老”問(wèn)題。如鹿城區(qū)大南街道樓梯無(wú)障礙設(shè)施未安裝，七都街道較多公共場(chǎng)所未配備無(wú)障礙設(shè)施。城市近三成社區(qū)文化休閑設(shè)施未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其數(shù)量和服務(wù)半徑等指標(biāo)與相對(duì)應(yīng)的生活圈等級(jí)要求不匹配。如鹿城區(qū)南郊街道老年人活動(dòng)點(diǎn)分散，部分地區(qū)老年食堂、養(yǎng)老中心等設(shè)置偏遠(yuǎn)，路程超30分鐘，造成老年人活動(dòng)不便；另一方面，適老資源“重建設(shè)、輕服務(wù)”普遍存在。近七成試點(diǎn)將老年友好城市建設(shè)重點(diǎn)放在新型養(yǎng)老設(shè)備等適老化資源采購(gòu)上，而忽視了對(duì)現(xiàn)有設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營(yíng)與服務(wù)，導(dǎo)致適老資源閑置問(wèn)題突出，如樂(lè)清市大荊鎮(zhèn)云澤社區(qū)智慧健康站設(shè)備基本處于閑置狀態(tài)。

（二）規(guī)劃困境：體系方案建設(shè)“跑偏失衡”亟待理順

1.合作機(jī)制不夠順暢

老年友好城市建設(shè)涉及醫(yī)療、服務(wù)等方面，需要社會(huì)組織、民政機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門通力合作。但現(xiàn)有老年友好城市建設(shè)整體依靠民政部門“單打獨(dú)斗”，智慧康養(yǎng)、互聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老領(lǐng)域合作機(jī)制基本處于空白狀態(tài)，部分試點(diǎn)資源獲取支持不夠，工作開(kāi)展困難。

2.建設(shè)方案不夠?qū)嶋H

近50個(gè)試點(diǎn)在設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)規(guī)劃和內(nèi)容制定時(shí)，未結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際制定清晰完善的建設(shè)方案。近20個(gè)試點(diǎn)制定的建設(shè)方案內(nèi)容缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃實(shí)效性不強(qiáng)，落地困難。

3.本土特色不夠突出

67個(gè)試點(diǎn)建設(shè)方案規(guī)劃設(shè)計(jì)未能考慮到本區(qū)域土地、文化資源以及當(dāng)?shù)乩夏耆说亩鄻踊枨螅瑢?dǎo)致需求與資源脫節(jié)，出現(xiàn)需求難滿足、資源難使用的浪費(fèi)問(wèn)題。

（三）供給困境：服務(wù)質(zhì)量面臨“資源掣肘”亟待補(bǔ)足

1.康養(yǎng)護(hù)理供給不足，養(yǎng)老需求難以滿足

溫州市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本以“低小散”為主，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)中安寧床位供給不足，專業(yè)隊(duì)伍人員稀缺，53家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占不足60%，且沒(méi)有認(rèn)知癥照護(hù)專區(qū)，專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)顧問(wèn)配備不足，養(yǎng)老護(hù)理員和社工人員質(zhì)量參差不齊。

2.參與措施供給不足，社會(huì)參與途徑單一

城市現(xiàn)有老年人社會(huì)參與活動(dòng)大多為娛樂(lè)性文體活動(dòng)，政治經(jīng)濟(jì)文化參與活動(dòng)開(kāi)展深度不夠、覆蓋面不全。文化參與方面，僅有10個(gè)試點(diǎn)能提供老年文化技能培訓(xùn)；經(jīng)濟(jì)參與方面，勞養(yǎng)結(jié)合創(chuàng)新模式未大面積推廣應(yīng)用，且未能考慮到失獨(dú)、失能老年人勞動(dòng)創(chuàng)收需求；政治參與方面，僅有極個(gè)別試點(diǎn)出臺(tái)參與措施給予保障。

3.幸福頤養(yǎng)清單建設(shè)不足，服務(wù)內(nèi)容涵蓋不全

當(dāng)前各試點(diǎn)頤養(yǎng)清單大多是基于“本地有什么”，而非“老年人需要什么”，導(dǎo)致服務(wù)清單內(nèi)容簡(jiǎn)單、選擇單一，如鹿城區(qū)大南街道等20余個(gè)試點(diǎn)清單僅有4項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)套餐，無(wú)法滿足老年多樣化需求。

（四）發(fā)展困境：創(chuàng)建推進(jìn)面臨“無(wú)形之墻”亟待破除

1.重視指導(dǎo)不足，創(chuàng)建工作進(jìn)度緩慢

近四成試點(diǎn)不了解溫州老年友好城市建設(shè)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，也未能完全落實(shí)“八個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致創(chuàng)建工作進(jìn)度推進(jìn)緩慢。

2.動(dòng)員激勵(lì)不夠，創(chuàng)建工作成為負(fù)累

部分試點(diǎn)未能充分認(rèn)識(shí)到試點(diǎn)創(chuàng)建所能獲得的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，僅將老年友好城市建設(shè)作為一項(xiàng)繁雜的額外工作來(lái)完成，加之工作任務(wù)過(guò)重，導(dǎo)致部分試點(diǎn)工作動(dòng)力不足，甚至出現(xiàn)放棄創(chuàng)建現(xiàn)象。如蒼南縣橋墩鎮(zhèn)3個(gè)試點(diǎn)由于工作繁重原因退出2023年度試點(diǎn)創(chuàng)建活動(dòng)。

3.總結(jié)宣傳不強(qiáng)，推廣應(yīng)用存在隔閡堵點(diǎn)

溫州探索形成了一定的亮眼成果，如鹿城區(qū)松臺(tái)街道構(gòu)建了集“食、住、學(xué)、樂(lè)、養(yǎng)”為一體的老年友好服務(wù)平臺(tái)，此類優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)可推廣至其他地區(qū)試點(diǎn)應(yīng)用，但由于各試點(diǎn)對(duì)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠、宣傳支持不足，導(dǎo)致先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不能推廣應(yīng)用。

三、全維友好：積極老齡化視角下溫州老年城市建設(shè)的優(yōu)化策略

面對(duì)溫州當(dāng)下老年友好建設(shè)存在問(wèn)題，要充分重視和發(fā)揮好社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層核心單元作用，拓展養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面，提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性，織密老年友好服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，助推老年友好城市建設(shè)提質(zhì)增速。

（一）深化督導(dǎo)推進(jìn)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)全域友好

加大對(duì)老年友好城市建設(shè)工作的調(diào)研指導(dǎo)力度，結(jié)合城鄉(xiāng)地域差異、養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃情況，細(xì)化完善老年友好城市建設(shè)指標(biāo)體系，研究制定目標(biāo)和配套政策措施，建立完善老年友好城市建設(shè)工作機(jī)制、考評(píng)指標(biāo)體系和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，對(duì)參評(píng)和驗(yàn)收試點(diǎn)單位進(jìn)行持續(xù)督導(dǎo)，如若發(fā)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降、老年人滿意度不高的情況，要求限期整改，整改仍不合格的建議通報(bào)除名。

（二）協(xié)同精準(zhǔn)供給服務(wù)，完善供給體系

完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展機(jī)制，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社衛(wèi)生院和養(yǎng)老院“兩院合一”，探索建立“養(yǎng)老顧問(wèn)”制度，鼓勵(lì)協(xié)同共建互助養(yǎng)老，通過(guò)結(jié)對(duì)共建、購(gòu)買服務(wù)等方式引入相關(guān)企事業(yè)單位，共同為老年人提供養(yǎng)老規(guī)劃等服務(wù)，為失能老年人家庭成員開(kāi)展護(hù)理技能培訓(xùn)，形成以街道居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，社區(qū)為老服務(wù)為依托的養(yǎng)老服務(wù)體系。依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，探索“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”等智慧養(yǎng)老模式，匯聚線上線下資源，精準(zhǔn)對(duì)接需求和供給，為老年人提供“菜單式”養(yǎng)老服務(wù)。

（三）拓改探索特色模式，營(yíng)造悅老氛圍

充分利用盤活現(xiàn)有硬件設(shè)施、軟性文化等資源，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)境適老化改造計(jì)劃，加快推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和慢行系統(tǒng)建設(shè)等，營(yíng)造適老環(huán)境。聯(lián)合社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以社區(qū)為單位組織各類文體活動(dòng)，開(kāi)展“敬老文明月”主題教育實(shí)踐活動(dòng)，并利用廣播、電視及新媒體、自媒體等平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)“積極老齡化”理念和老年友好型城市創(chuàng)建輿論引導(dǎo)，廣泛營(yíng)造尊老敬老的濃厚氛圍。

（四）持續(xù)供給參與政策，提升價(jià)值認(rèn)可

整合高校、街道等資源，擴(kuò)大老年教育資源供給，積極發(fā)展老年大學(xué)，大力培育老年學(xué)習(xí)共同體，推進(jìn)社區(qū)老年教育和老年人才職業(yè)技能培訓(xùn)。利用老年協(xié)會(huì)組織、志愿服務(wù)隊(duì)伍等，深入開(kāi)展“銀齡行動(dòng)”，健全老年志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，開(kāi)發(fā)老年人力資源，促進(jìn)老年人自我管理、自我教育、自我服務(wù)。要完善相關(guān)法律法規(guī)，保障老年人社會(huì)參與的合法權(quán)益，暢通老年人的政治參與渠道，讓他們能夠參與政策制定、實(shí)施和監(jiān)督過(guò)程中，尊重和彰顯老年人價(jià)值。

（五）創(chuàng)新模式凝練亮點(diǎn)，打造突出成果

要立足本土資源，緊密結(jié)合地區(qū)地域特色和文化底蘊(yùn)，針對(duì)“老年食堂”等精心策劃、深入挖掘并提煉特色內(nèi)涵，形成具有標(biāo)志性的標(biāo)桿成果，并借助大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)等大數(shù)據(jù)資源，與民政、社工部門協(xié)同開(kāi)展宣傳，提升其成果豐富度和知名度，打造帶有地區(qū)特色的全國(guó)全省領(lǐng)先、群眾有感可及的老年友好服務(wù)品牌。

結(jié)語(yǔ)

在人口老齡化愈發(fā)嚴(yán)重的當(dāng)下，建設(shè)老年友好城市是時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)、民意所求。面對(duì)滾滾而來(lái)的“銀發(fā)浪潮”，溫州的老年友好城市建設(shè)更要重視尊重老年人的健康、生活、社會(huì)參與等權(quán)益，通過(guò)完善醫(yī)療服務(wù)供給體系、提供多樣文體活動(dòng)等措施為老年人養(yǎng)老提供環(huán)境保障、社會(huì)參與等支持，讓老年人能在家門口“悅”享生活，真正實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)老”到“享老”“悅老”。

本文系2023年度溫州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地溫州友好型社會(huì)建設(shè)研究中心《積極老齡化視角下溫州老年友好城市建設(shè)發(fā)展研究》（課題編號(hào)：2023062）的研究成果。

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（作者單位：浙江東方職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯：豆瑞超）