整體性理論視角下項(xiàng)目制鄉(xiāng)村振興碎片化治理

摘要：隨著“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”成為加速構(gòu)建新發(fā)展格局的重要任務(wù)，項(xiàng)目制逐漸成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一種行之有效的方式。中央層面旨在通過更為直接有效的方式使得項(xiàng)目資源能夠直接到達(dá)指定鄉(xiāng)村。但由于缺乏規(guī)劃、監(jiān)管以及過度競(jìng)爭(zhēng)等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村的錯(cuò)誤理解，使項(xiàng)目在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了、資源配置碎片化、項(xiàng)目實(shí)施碎片化等問題。本文從整體性理論視角出發(fā)，通過文獻(xiàn)回顧、案例分析等方法，梳理了項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀，探討項(xiàng)目制鄉(xiāng)村振興在實(shí)踐中出現(xiàn)的碎片化治理問題，分析其成因，并提出優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；項(xiàng)目制；整體性治理；碎片化治理

引言

2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“完善社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引，加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管。健全社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，切實(shí)保障農(nóng)民利益”[1]。隨著2024年中央一號(hào)文件的發(fā)布，進(jìn)一步重申了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為“三農(nóng)”工作總抓手的重要性[2]。近年來，國(guó)內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐不斷推進(jìn)，其方式和路徑也不斷豐富，項(xiàng)目進(jìn)村，資本下鄉(xiāng)等實(shí)踐方式受到學(xué)術(shù)界關(guān)注，其真正實(shí)踐效果也備受社會(huì)各界關(guān)注。

一、“項(xiàng)目進(jìn)村”現(xiàn)狀

所謂的“項(xiàng)目”既不同于宏大的社會(huì)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目，也不同于專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和建設(shè)項(xiàng)目，而是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式[3]?！绊?xiàng)目進(jìn)村”則指的是在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施各種項(xiàng)目，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)民生活和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。作為國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式之一，部分村莊依靠項(xiàng)目紅利一舉成為全國(guó)示范村莊，順利帶動(dòng)全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有村莊在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步在生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明上做出努力，成功申請(qǐng)并實(shí)施了文化廣場(chǎng)建設(shè)等項(xiàng)目，豐富了村民的生活。更有進(jìn)一步依靠地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)成功打通了鄉(xiāng)旅產(chǎn)業(yè)，在項(xiàng)目的支持下修建民宿，生態(tài)園等旅游項(xiàng)目，使全村切實(shí)感受到項(xiàng)目制帶來的福利。

但同時(shí)，部分地區(qū)或村莊在推進(jìn)項(xiàng)目的過程中由于缺乏有效協(xié)調(diào)整合，導(dǎo)致資源分散，效率低下，以至于出現(xiàn)了項(xiàng)目“懸浮”[4]，即項(xiàng)目未能真正在村莊落地的情況。有學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)村難以落地的本質(zhì)原因被歸結(jié)于現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性、鄉(xiāng)土性與市場(chǎng)性之間的博弈與沖突[5]。還有學(xué)者提出在項(xiàng)目抓包層面，在項(xiàng)目資源配置過程中出現(xiàn)了典型的“馬太效應(yīng)”[6]?；谏鲜鰡栴}可以看出項(xiàng)目進(jìn)村作為鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)路徑之一，并不否認(rèn)其為農(nóng)村帶來的資源與機(jī)遇，但同時(shí)其在實(shí)施過程中出現(xiàn)的種種問題也必須正視并給予矯正?；诖?，本文從整體性視角出發(fā)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度看待項(xiàng)目制鄉(xiāng)村振興過程中的碎片化治理問題。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支持下項(xiàng)目碎片化治理現(xiàn)狀

（一）資源“碎片化”

資源的碎片化如同信息一樣，也存在不對(duì)等的情況?！绊?xiàng)目進(jìn)村”的成功案例使部分村莊成功評(píng)選為“鄉(xiāng)村振興示范村”或“典型性試點(diǎn)村莊”等，這種激勵(lì)使更多的村莊加入評(píng)選示范村的賽道中，這不乏一種好的現(xiàn)象，但過于激烈的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生異化，出現(xiàn)了“包裝工程”等不實(shí)際產(chǎn)出，項(xiàng)目進(jìn)入村莊后，部分村莊會(huì)通過項(xiàng)目包裝的方式，景觀化地呈現(xiàn)出建設(shè)效果，從而順利通過上級(jí)政府的考核與評(píng)估。用“馬太效應(yīng)”來解釋此種現(xiàn)象，即村莊獲得一定的資源或資金后，可能會(huì)更順利地打造“示范村”，引得資源再度傾斜，使資源配置出現(xiàn)問題，導(dǎo)致出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，一些地區(qū)的資源得不到有效利用。

（二）項(xiàng)目實(shí)施“碎片化”

在鄉(xiāng)村振興過程中，也存在項(xiàng)目實(shí)施碎片化問題。此外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中由于“塊”與“塊”之間的聯(lián)系不緊密，在部分地區(qū)，政府部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各個(gè)部門在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施中各自為政，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一部署。這就容易出現(xiàn)一些項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的情況，最終影響了鄉(xiāng)村振興工作的效果和成效。

利益分配、資源配置以及項(xiàng)目實(shí)施三者有內(nèi)在的聯(lián)系和運(yùn)行機(jī)制，三者之間有任何一方過度傾斜或不均衡，單一地滿足或確保任何一方達(dá)標(biāo)而忽視剩余二者的平衡都會(huì)導(dǎo)致其運(yùn)行機(jī)制的紊亂。因此，從整合統(tǒng)一的視角看待“三因素”的平衡，才有利于順利推進(jìn)項(xiàng)目制鄉(xiāng)村振興實(shí)施。

三、問題的根源

（一）“因地不制宜”導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)受阻甚至失敗

在鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目實(shí)踐中，“因地制宜”原則至關(guān)重要。然而，由于缺乏對(duì)地區(qū)差異性的深入理解和考量，項(xiàng)目推進(jìn)往往變得盲目和僵化，導(dǎo)致實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)偏差。這種盲目性主要體現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)村自身?xiàng)l件、資源稟賦以及發(fā)展需求缺乏準(zhǔn)確把握上，進(jìn)而導(dǎo)致了項(xiàng)目選擇和實(shí)施方案的不適宜。項(xiàng)目制一味地強(qiáng)調(diào)自上而下向鄉(xiāng)村基層輸入資源，卻沒有通過制度化方式調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與項(xiàng)目的積極性，沒有以項(xiàng)目進(jìn)村為契機(jī)激發(fā)起農(nóng)民關(guān)注村莊公共事務(wù)的熱情[7]。

同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施也需要依賴當(dāng)?shù)氐恼?、法?guī)和文化習(xí)慣，如果與當(dāng)?shù)氐那闆r不相適應(yīng)，往往會(huì)遇到各種阻力。于水、湯瑜在其調(diào)研的江蘇省西北H市H村便遇到了上述狀況。H市發(fā)改委扶助籌建的小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧項(xiàng)目在H村開展建設(shè)一座新型水泥混凝土橋。在建筑公司準(zhǔn)備建設(shè)橋墩時(shí)，Y村民進(jìn)行了阻撓，原因是新橋拓寬部分朝向Y村民家大門，會(huì)破壞風(fēng)水，帶來遭難霉運(yùn)。經(jīng)過村支書多次調(diào)解努力，最后以建筑公司同意將新建橋向東平移一米結(jié)束[8]。上述案例印證了盲目推進(jìn)項(xiàng)目，忽視當(dāng)?shù)匚幕c農(nóng)民主體意志的體現(xiàn)，則會(huì)造成矛盾與沖突，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難，究其內(nèi)在原因，是由于項(xiàng)目的過程中推行妨礙了農(nóng)民的利益，造成了干群沖突對(duì)峙的情況。

袁夢(mèng)在湖北省L鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的案例指出，L鎮(zhèn)20個(gè)行政村在2016—2017年都申請(qǐng)了光伏發(fā)電項(xiàng)目，光伏發(fā)電對(duì)自然條件具有較高的要求，由于光伏發(fā)電項(xiàng)目是政府對(duì)貧困地區(qū)的優(yōu)惠扶持項(xiàng)目，貧困村光伏發(fā)電項(xiàng)目的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)低于常規(guī)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，因此多數(shù)村莊雖然成功申請(qǐng)了這類項(xiàng)目，但項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行效率不高，必須依靠國(guó)家補(bǔ)貼來維持運(yùn)營(yíng)[9]。依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼而勉強(qiáng)運(yùn)行部分項(xiàng)目，不僅會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，還會(huì)從下到上增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）項(xiàng)目引進(jìn)前后缺少對(duì)項(xiàng)目整體的理解和規(guī)劃

在項(xiàng)目引進(jìn)過程中，由于缺少對(duì)項(xiàng)目整體的理解和規(guī)劃從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施受阻甚至失敗的情況，是多種因素綜合作用而導(dǎo)致的，這也是項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)“碎片化”的原因之一。渠敬東在其研究中指出，項(xiàng)目制設(shè)計(jì)本身存在的一個(gè)更大問題，是項(xiàng)目總是嚴(yán)格遵循“一事一議”“?？顚ｍ?xiàng)”的原則，僅就單一項(xiàng)目本身實(shí)施目標(biāo)管理和過程控制[10]。在鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村發(fā)展的需求是多元化和復(fù)雜化的。然而，由于各地政府和企業(yè)缺乏對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的深入了解和分析，導(dǎo)致了資源的盲目涌入和過度投放，形成了碎片化的狀況。

缺乏專業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)也是造成鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施碎片化的原因之一。在一些地區(qū)，由于缺乏專業(yè)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)人才，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性。村級(jí)組織在項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐過程中包攬了一切，大多村民因?yàn)槿狈I(yè)技能培訓(xùn)，難以真正參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能處于觀望和被動(dòng)接受的狀態(tài)。項(xiàng)目進(jìn)村運(yùn)行過程中，廣大村民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性未能真正發(fā)揮，沒能在共建共享中深刻感受項(xiàng)目進(jìn)村的艱難和喜悅[11]。

（三）橫向相互溝通協(xié)調(diào)不暢

在項(xiàng)目制管理體制模式下，項(xiàng)目的推進(jìn)往往涉及多個(gè)部門和單位的參與。在此情況下，各個(gè)部門或單位之間對(duì)項(xiàng)目的理解不一致，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、任務(wù)和進(jìn)展的認(rèn)知存在偏差，可能導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)不暢。此外，若各個(gè)部門或單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏及時(shí)、準(zhǔn)確的信息交流和共享，也會(huì)導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)不暢，影響項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

張森、葉敬忠前往的某調(diào)研村在田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)中就遭遇了此類問題。2018年，該村所在縣住建局牽頭在該村投建了一個(gè)垃圾場(chǎng)，承擔(dān)全鄉(xiāng)的垃圾填埋任務(wù)。然而，由于垃圾場(chǎng)消殺工作并不完善，導(dǎo)致村莊異味、蒼蠅問題嚴(yán)重，與田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)的宜居目標(biāo)背離。此外，2021年，該鄉(xiāng)的變電站落地在該村的河道沿岸，這一項(xiàng)目直接將田園綜合體沿岸景觀分割為兩段，而且會(huì)在夜間產(chǎn)生較大的噪聲，影響了農(nóng)民的正常生活[12]。顯然，在項(xiàng)目執(zhí)行的基層，各實(shí)施部門主體過于注重完成本部門接收到的任務(wù)，而忽視了項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境的緊密聯(lián)系，可持續(xù)發(fā)展的重要性而觸發(fā)的“連環(huán)效應(yīng)”，從而導(dǎo)致平衡失調(diào)問題。

四、項(xiàng)目制鄉(xiāng)村振興碎片化的整體性治理回應(yīng)

隨著數(shù)字化時(shí)代的到來，以網(wǎng)絡(luò)為媒介的信息化技術(shù)與手段迅猛發(fā)展，使政府治理的方式與具體政策信息趨向公開，公眾與政府的雙向溝通也愈發(fā)便利與頻繁。由此，學(xué)者們逐漸發(fā)現(xiàn)新公共管理范式的弊端不斷擴(kuò)大。因此，整體性治理理論在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和新公共管理運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中應(yīng)運(yùn)而生，整體性治理的主要思想是重新整合，這包括逆部門化和碎片化、大部門式治理等[13]。整體性理論通過強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整體性、互聯(lián)性和復(fù)雜性，為治理提供了新的思維方式。在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目制治理中，整體性理論的應(yīng)用可以促進(jìn)不同項(xiàng)目間的協(xié)調(diào)和整合，避免資源的浪費(fèi)和政策的沖突，從而提高治理效率和效果。

（一）注重整體利益先于個(gè)人利益

項(xiàng)目制作為一種特殊的國(guó)家治理和鄉(xiāng)村振興實(shí)踐方式，其價(jià)值內(nèi)核一直秉持以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)。因此，應(yīng)注重整體利益先于個(gè)人利益，將其價(jià)值內(nèi)核貫徹于項(xiàng)目實(shí)施的過程中，這也與我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀不謀而合，項(xiàng)目制的發(fā)生邏輯與以人民為中心的人民性本質(zhì)相契合。在項(xiàng)目實(shí)踐中，項(xiàng)目制的“人本主義”邏輯逐漸清晰。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民民生保障等諸多關(guān)涉農(nóng)民生存、發(fā)展的事項(xiàng)在項(xiàng)目制的推動(dòng)下產(chǎn)生了歷史性突破[14]。

通過強(qiáng)調(diào)理論系統(tǒng)的整體性，各個(gè)部分之間的相互作用和聯(lián)系構(gòu)成了一個(gè)不可分割的整體，它促使治理者從整體出發(fā)，考慮到各個(gè)政策、部門和利益群體之間的相互影響和聯(lián)系，以為人民謀幸福，以鄉(xiāng)村振興為最終目標(biāo)考慮整體的利益選擇和分配。

（二）注重縱向延伸和橫向拓寬，形成“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”發(fā)展

互聯(lián)性是整體性理論的另一個(gè)重要原則。它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間以及系統(tǒng)與其環(huán)境之間的連接和相互作用。在鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目制治理中，互聯(lián)性原則意味著需要考慮到不同項(xiàng)目之間的相互影響，不同資源之間是否出現(xiàn)重復(fù)或者堆疊的現(xiàn)象。因此，項(xiàng)目制在一定程度上為國(guó)家治理創(chuàng)造了一條新的路徑，使中央政策能夠更快更準(zhǔn)確地傳達(dá)到對(duì)應(yīng)的實(shí)施村莊，這種更加簡(jiǎn)潔單向地運(yùn)行機(jī)制，使項(xiàng)目帶來的福利能夠更加準(zhǔn)確地到達(dá)“目的地”。

此外，多地區(qū)、多部門、多資源也要注重整合聯(lián)動(dòng)，注重運(yùn)用信息技術(shù)的便捷性、廣泛性、快速性等特點(diǎn)，在一定程度上做到信息對(duì)等，使橫向也能形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，從而形成地區(qū)“網(wǎng)”狀結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村振興成效以村和村為點(diǎn)，縱向鏈接上一級(jí)地方政府，橫向鏈接不同資源進(jìn)行合理的配置與發(fā)放，形成覆蓋性影響，注重貫徹互聯(lián)性原則，從而達(dá)到整體性治理的目的。

結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步，項(xiàng)目制作為國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的一種手段，為國(guó)家治理體系提供了一條新的路徑，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。本文通過分析項(xiàng)目制鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐案例，揭示了其在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中的積極作用，同時(shí)也指出了在實(shí)踐過程中存在的碎片化治理問題，其背后的癥結(jié)以及涉及的矛盾與沖突?；诖耍疚膹恼w性治理視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了整體性治理在鄉(xiāng)村振興碎片化治理中的重要性，以協(xié)調(diào)統(tǒng)合的角度看待項(xiàng)目制碎片化治理，并從資源配置，部門統(tǒng)合協(xié)調(diào)方面提出相關(guān)建議，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整體性和互聯(lián)互通，通過建立多領(lǐng)域、多層次的協(xié)同溝通與治理機(jī)制，優(yōu)化資源配置，注重項(xiàng)目實(shí)施過程中農(nóng)民主體性的體現(xiàn)，秉持項(xiàng)目制促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，以人民為中心的價(jià)值內(nèi)核，提高項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)調(diào)性和效率，從而有效地解決碎片化治理問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯：豆瑞超）