“保障生態(tài)安全”的環(huán)境立法表達

摘要 相較于一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理，“保障生態(tài)安全”因更加突出的底線控制思維與短板效應(yīng)視角而兼具理論價值與實踐意義。緣于生態(tài)安全尚存概念不清、定位不明的學理困境，“保障生態(tài)安全”雖在環(huán)境立法中提出，但未能具體且充分展開。實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法的表達完善應(yīng)首先明晰生態(tài)安全的現(xiàn)有表達分異，并對其內(nèi)涵與定位作出明確。鑒于生態(tài)安全必須從區(qū)域尺度衡量的基本特性，以及現(xiàn)有環(huán)境法律體系由基本法和大量以生態(tài)空間與要素為類型的單行法構(gòu)成的基本情況，選取流域這一重要且典型的自然生態(tài)區(qū)域作為主要分析對象，闡明保障流域生態(tài)安全內(nèi)容的具體構(gòu)成，并分析保障流域生態(tài)安全在環(huán)境立法中的應(yīng)然與實然。流域生態(tài)安全立法的完善理論上應(yīng)當達至層級與要素的多維度關(guān)照、價值明確與內(nèi)容充實的全面化展開，反觀當前立法現(xiàn)狀，相關(guān)立法關(guān)涉流域生態(tài)安全保障的規(guī)范則處于空白與重疊并存、模糊與整體關(guān)照不足的實然境地。生態(tài)環(huán)境法典編纂是推進生態(tài)環(huán)境法律體系化的重要方式，實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的良好表達可以生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機。應(yīng)首先明確生態(tài)安全整體性融入生態(tài)環(huán)境法律體系的路徑選擇，即不制定綜合性較強的生態(tài)安全法，而是以“理念指引-原則遵循-制度實施”體系貫徹，在以“纂”為主的總則編中規(guī)定“保障生態(tài)安全”的立法目的、基本原則與基本制度，在以“編”為主的分編中體系化貫徹具體制度的構(gòu)建，以最終形成整體上生態(tài)安全價值理念的立法彰顯。

關(guān)鍵詞 生態(tài)安全；流域；生態(tài)區(qū)域；環(huán)境法制；生態(tài)環(huán)境法典

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）09-0153-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240527

人類在追求科技進步、經(jīng)濟發(fā)展的過程中，帶給生態(tài)環(huán)境的負面效應(yīng)往往非顯性呈現(xiàn)并且可能無法預測、難以評估，人類認知的有限性、自然運行的無序性也為自然界或大或小的生態(tài)破壞的發(fā)生創(chuàng)造可能條件。在生態(tài)環(huán)境保護與治理的研究與實踐中，代表著保障生態(tài)環(huán)境承載能力底線的生態(tài)安全這一概念被提出并予日漸重視。2000年，國務(wù)院發(fā)布《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》（以下簡稱《綱要》），首次提出維護國家生態(tài)環(huán)境安全的目標。近年來，總體國家安全觀的提出以及《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）的頒布，賦予了生態(tài)安全更加明確的重要地位和時代意義，生態(tài)安全的價值更是愈加得到重視與認可［1］。作為總體國家安全觀的重要組成部分，生態(tài)安全突出強調(diào)以底線思維與短板效應(yīng)審視生態(tài)環(huán)境問題，引入并更加重視安全之于生態(tài)這一重要視角的同時，亦提出了如何“保障生態(tài)安全”的時代命題。生態(tài)安全在學理研究中概念尚不清晰、定位尚不明確，其抽象性一定程度上阻礙了理論與實踐的展開，以立法為代表的重要法治實踐中，雖在早期存在專門立法的呼聲［2］，但直至目前，既未實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”的專門立法，也未實現(xiàn)在現(xiàn)有立法中合理安排“保障生態(tài)安全”的相關(guān)內(nèi)容。

基于生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性本質(zhì)，生態(tài)安全問題必須從空間或區(qū)域尺度加以考慮［1］，討論生態(tài)安全一般應(yīng)以類型化或特定化的生態(tài)空間或生態(tài)區(qū)域為對象。中國生態(tài)環(huán)境法律體系是復雜化的［3］，生態(tài)安全作為基礎(chǔ)性內(nèi)容，僅僅在環(huán)境基本法中明確遠遠不夠，還需要融入各環(huán)境單行法。從生態(tài)空間角度，流域作為生態(tài)環(huán)境保護與治理中重要且典型的自然區(qū)域，具有重要的理論代表性與實踐價值性；從環(huán)境立法角度，關(guān)涉流域生態(tài)環(huán)境的立法在整個生態(tài)環(huán)境法律體系中占據(jù)重要地位。由此，本研究以流域這一生態(tài)區(qū)域為中心，以流域生態(tài)安全及其立法問題為重要分析對象，討論生態(tài)安全問題在流域這一類型的生態(tài)區(qū)域的具體要求及法制優(yōu)化問題，希冀通過對一般意義生態(tài)安全的內(nèi)涵界定與流域生態(tài)安全自然機理的闡釋，既能夠為流域法治實踐提供完善思路，又能夠由點及面啟發(fā)生態(tài)安全整體立法的深化發(fā)展。

由于生態(tài)安全的抽象性以及生態(tài)環(huán)境法律體系的龐雜，實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”融入環(huán)境法律體系是一個難度較高的浩大工程。生態(tài)環(huán)境法典編纂則是實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”融入生態(tài)環(huán)境法律體系的重要契機。生態(tài)環(huán)境法典實質(zhì)性、適度化編纂理路下，歸納核心范疇、以“纂”為主的總則部分應(yīng)將“保障生態(tài)安全”明確為重要的價值理念，法典的規(guī)范主體、以“編”為主的各分編應(yīng)明確“保障生態(tài)安全”在具體規(guī)范及具體制度的體系貫徹。

1 “保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的表達困境

“保障生態(tài)安全”在現(xiàn)有環(huán)境立法中的表達較為模糊。此種模糊主要緣于相關(guān)法學理論的缺失，普遍共識的理論基礎(chǔ)尚未形成，從而無法支撐立法表達實踐，同時，立法實踐推進梗阻導致無法正向反饋理論研究，造成“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的表達困境。

1. 1 法學研究未形成普遍共識

中國環(huán)境法學界關(guān)于生態(tài)安全的理論研究呈現(xiàn)出兩個鮮明特點：其一，研究伴隨熱點且時間趨于集中。學界關(guān)于生態(tài)安全的理論研究肇始于21世紀伊始，隨著《綱要》的發(fā)布而出現(xiàn)第一波熱潮，研究時間大致集中于2001至2006年間［2，4-11］；而后，理論研究熱度的再度上升出現(xiàn)于總體國家安全觀的提出與《國家安全法》頒布實施前后，時間大致集中于2013至2016年前后［12-15］；近年來，“雙碳”目標的提出、生物安全的重視以及區(qū)域性生態(tài)保護立法的出臺促使學界對具有風險性與整體性的生態(tài)安全及生物安全作出研究思考［1，16-18］。其二，研究強度總體不足。整體上，學界對生態(tài)安全學理研究成果較少，尚未形成高強度、多維度的研究基礎(chǔ)。僅有的頗具代表性的研究成果可歸納為討論生態(tài)安全的概念與特征等基礎(chǔ)問題［2，4-5，8，10，35］、生態(tài)安全整體法治保障問題［9，13-14，16，18，20］、比較法視野下的生態(tài)安全［11］與生態(tài)安全問題在具體領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)及其相應(yīng)制度研究［12，15，17，34］等。

在相關(guān)理論研究趨于熱點及研究強度總體不足情況下，現(xiàn)有研究成果尚未對生態(tài)安全的基礎(chǔ)理論達成普遍共識。其中，僅就定義而言，便存在對生態(tài)安全中“生態(tài)”范圍廣義與狹義的不同認識，由小到大依次為生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)區(qū)域［7］、國家［5，9］、人類［2，8］。此外，更為關(guān)鍵的是現(xiàn)有研究尚未對生態(tài)安全作出性質(zhì)明確，即尚未對生態(tài)安全應(yīng)作何種定位、其與一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理為何種關(guān)系作出解答，上述關(guān)鍵性問題的缺失進一步使得“保障生態(tài)安全”具體展開路徑的模糊。

1. 2 立法實踐集中于抽象表達

隨著對生態(tài)安全問題重視程度的提升，“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中明確提出的頻次明顯增多。早先，緣于國際上生態(tài)安全問題的提出與《綱要》對維護生態(tài)環(huán)境安全的明確要求，《中華人民共和國防沙治沙法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）將“維護生態(tài)安全”作為立法目的確定于立法首條。近年來，隨著環(huán)境立法的制定（修訂、修正），“生態(tài)安全”出現(xiàn)于環(huán)境立法的頻次逐漸增大，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》（以下簡稱《青藏高原生態(tài)保護法》）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）均將“保障（維護）生態(tài)安全”明確為立法目的、置于立法首條。此外，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《環(huán)境保護法》《森林法》《固廢法》《長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國野生動物保護法》與《青藏高原生態(tài)保護法》均在立法內(nèi)容中提及生態(tài)安全。其中，值得加以重視的是，《青藏高原生態(tài)保護法》專章規(guī)定“生態(tài)安全布局”，明確構(gòu)建青藏高原生態(tài)安全格局、優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，并對國土空間利用和國土空間用途管制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單、自然保護地體系建設(shè)、資源開發(fā)準入等基礎(chǔ)性制度措施作出了協(xié)調(diào)性規(guī)定。

雖然近年來出臺的環(huán)境立法大都對“保障生態(tài)安全”作出規(guī)范，但是上述規(guī)范多是宏觀與抽象的，要么將生態(tài)安全置于總則的宏觀目的性條款中，作出“保障（維護）生態(tài)安全”的原則性規(guī)范；要么在具體立法內(nèi)容中提及，其實質(zhì)含義與一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理無異，且缺少“保障（維護）生態(tài)安全”的具體措施。以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》的立法說明為例，其中對于修改的主要內(nèi)容的表述，僅介紹至完善立法宗旨，對于保障生態(tài)安全立法目的的增加未作提及。實質(zhì)上，將“保障生態(tài)安全”納入立法目的、置于立法首條對于實現(xiàn)生態(tài)安全融入環(huán)境立法而言是遠遠不足的，當前立法現(xiàn)狀表明“保障生態(tài)安全”在立法中尚處于理念引入而未作具體展開的狀態(tài)。

2 生態(tài)安全的內(nèi)涵廓清與流域生態(tài)安全例解

“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的明確與展開應(yīng)以生態(tài)安全的理論基礎(chǔ)明確為前提，由此，應(yīng)對生態(tài)安全的內(nèi)涵與定位作出理論明確，并以研究選定的流域這一生態(tài)空間為例作具體解析。

2. 1 生態(tài)安全的內(nèi)涵與定位

2. 1. 1 形式：表達分異與指示歸一

生態(tài)安全在表達形式的基本層面尚存分歧。一直以來，關(guān)于生態(tài)安全存在多種表述，主要有以總體國家安全觀以及部分立法文本中明確的“生態(tài)安全”、部分政策文件明確的以及部分學者提倡的“生態(tài)環(huán)境安全”［19-20］和少數(shù)立法提及的“環(huán)境安全”為代表的3種表達形式，其中，“生態(tài)安全”這一表述相對更加普遍。從上述表述的區(qū)別著手，雖然各自核心詞生態(tài)、環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等環(huán)境法基石性概念［21］既在事實上存在概念區(qū)別、又未得到法學研究與法律實踐的統(tǒng)一，然而，透過表述分歧的形式外在，3種表述在生態(tài)安全相關(guān)表述場景下均客觀上指代宏觀化的生態(tài)環(huán)境問題，不同表述在主觀上未有意作出區(qū)分，且均未將具有整體性特征的安全作出涵義限縮?？梢?，生態(tài)安全的表達差異一定程度上僅存在于形式層面，僅為表達形式的混用，而無涉其內(nèi)涵實質(zhì)。

2. 1. 2 內(nèi)涵：文義與體系的雙重解讀

如前所述，生態(tài)安全內(nèi)涵不清的原因及關(guān)鍵不在表達分異，而在于定義不夠明確、理解層次有所區(qū)別。生態(tài)安全內(nèi)涵的準確界定，應(yīng)從文義與體系兩層面加以理解與分析。文義理解層面，生態(tài)安全由生態(tài)與安全兩詞語組合而成，生態(tài)是詞語的主體與核心，安全則指明方向與問題關(guān)鍵，生態(tài)安全內(nèi)涵界定重在界定生態(tài)。一般意義上，狹義的生態(tài)僅意為生物（生命體的集合）的生存狀態(tài)，廣義上的生態(tài)可擴展為生態(tài)系統(tǒng)，其在生態(tài)、環(huán)境與資源3大基本概念中居于中心地位，甚至涵蓋環(huán)境與資源。安全一詞并無復雜內(nèi)涵，其意指不受威脅、沒有危險，是與危險相對的概念，安全問題的存在基于風險的可能，風險則是概率化了的危險。由此，狹義生態(tài)語境下的生態(tài)安全僅指生命體集合不受威脅、沒有危險，廣義生態(tài)語境下的生態(tài)安全則可將環(huán)境安全、自然生態(tài)系統(tǒng)的安全與資源安全統(tǒng)統(tǒng)納入，意為生態(tài)系統(tǒng)不受威脅、沒有危險及其進而反映于經(jīng)濟、社會與國家的安全。

體系解釋層面，應(yīng)將生態(tài)安全置于總體國家安全觀下加以考量?？傮w國家安全觀是一個開放包容與不斷發(fā)展、集生態(tài)安全等16種安全于一體［22］的國家安全體系，其中，與生態(tài)安全聯(lián)系較為緊密的有核安全、資源安全與生物安全?？傮w國家安全觀中的國家安全體系并未對具體的安全類型作嚴格劃分，不同類別安全之間存在交叉（如核安全與生物安全均涉及資源與能源問題），并存在重要的互相影響或互為因果的關(guān)系（如生物安全與資源安全是生態(tài)安全的重要前提）。按照前述對生態(tài)的理解，廣義生態(tài)下的生態(tài)安全包含資源安全與生物安全。由此可見，總體國家安全觀視野下的生態(tài)安全將廣義上生態(tài)安全的概念進行了限縮，生態(tài)安全中的生態(tài)并非前述生命體的集合的狹義概念，也并非意為生態(tài)系統(tǒng)的廣義概念，生態(tài)安全中的生態(tài)可界定為自然生態(tài)環(huán)境，生態(tài)安全由此應(yīng)定義為：自然生態(tài)環(huán)境不受威脅、沒有危險，能夠滿足人類生產(chǎn)生活需要、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，生態(tài)安全離不開生物與資源的安全基礎(chǔ)，但總體國家安全觀下的生態(tài)安全并不包括生物安全與資源安全。

2. 1. 3 定位：基于、高于且統(tǒng)籌一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理

相較于內(nèi)涵不清，生態(tài)安全的理論癥結(jié)重在定位不明，也即生態(tài)安全與一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理的關(guān)系尚未有明確定論?；谏鷳B(tài)安全突出底線思維、重視短板效應(yīng)以及關(guān)照系統(tǒng)整體的特性，可對生態(tài)安全作出3方面總結(jié)定位：其一，治理手段上，“保障生態(tài)安全”應(yīng)基于一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理。要素治理是生態(tài)環(huán)境保護與治理最原初、最基礎(chǔ)的思路，注重污染防治一直以來也是中國生態(tài)環(huán)境保護的重要特點，突出底線思維的生態(tài)安全觀念以及具有累積性的生態(tài)安全問題離不開一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理。其二，治理目標上，“保障生態(tài)安全”高于一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理。生態(tài)安全是自然生態(tài)系統(tǒng)良好循環(huán)、社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、人類生存和生活美好的前提與基礎(chǔ)，且由于不存在絕對意義上的生態(tài)安全以及現(xiàn)實中生態(tài)風險無法完全消滅，生態(tài)安全問題由此具有嚴重性與相對性，生態(tài)安全的目標追求與重視程度應(yīng)高于一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理。其三，治理的現(xiàn)實需求上，“保障生態(tài)安全”應(yīng)統(tǒng)籌一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理。生態(tài)、環(huán)境與資源3者本就在自然生態(tài)系統(tǒng)中緊密聯(lián)結(jié)，具有共生性，環(huán)境與資源更是深刻影響著生態(tài)，并且，生態(tài)安全中的安全蘊含著深刻的系統(tǒng)觀念，要求作出全局性考慮與短板性思考，“保障生態(tài)安全”由此應(yīng)全方面統(tǒng)籌生態(tài)保護、環(huán)境（污染）防治與資源利用。

2. 2 流域生態(tài)安全及其自然機理

聚焦流域生態(tài)安全，既緣于流域在自然區(qū)域中的代表性基礎(chǔ)及流域生態(tài)安全重要性的普遍共識［17］，亦緣于流域相關(guān)立法在環(huán)境法律體系中的重要地位。

流域是對生態(tài)安全的區(qū)域限定，流域生態(tài)安全是生態(tài)安全問題在流域這一生態(tài)空間的具體呈現(xiàn)。整體系統(tǒng)觀理論作為凝萃于政策、文化與哲學的全景化研究視角［23］，“前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進”是對其理論內(nèi)涵的凝練概括。以整體系統(tǒng)觀理論審視，“保障生態(tài)安全”應(yīng)建立在全方位要素治理（整體性）的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系（系統(tǒng)性），防范確定的和不確定的風險。流域生態(tài)安全目標應(yīng)為流域生態(tài)的完整、平衡與健康。流域生態(tài)完整是指，按照自然發(fā)展，流域生態(tài)系統(tǒng)保有的整體結(jié)構(gòu)和功能，具備其應(yīng)當具備的生物與非生物要素，具體可明確解構(gòu)為空間（天然水生生境）完整、環(huán)境（如水、土壤等）完整與生物（如動物、植物、微生物等）完整，流域出現(xiàn)的天然水生生境萎縮、斷流以及生物多樣性缺失即是對流域生態(tài)完整破壞的典型樣態(tài)［24］。流域生態(tài)平衡指的是流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素間相互融洽，能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)、可持續(xù)的發(fā)展。生態(tài)不平衡現(xiàn)象的發(fā)生往往是生物與非生物之間共同作用的結(jié)果，水沙不協(xié)調(diào)、水華問題以及物種入侵等均是流域生態(tài)不平衡的具體表現(xiàn)。流域生態(tài)健康是基于生態(tài)安全底線思維的綜合性評價，是生態(tài)完整與生態(tài)平衡前提下，對流域生態(tài)安全水平的程度判斷與美好期許。

為更好實現(xiàn)流域生態(tài)安全目標、保障流域生態(tài)安全，應(yīng)貫徹整體系統(tǒng)觀的核心要義，具體從構(gòu)造安全格局、建立生態(tài)屏障、控制污染排放、保證生態(tài)流量、適當生態(tài)修復和持續(xù)監(jiān)測預警展開。流域生態(tài)安全格局構(gòu)造是保障流域生態(tài)安全的先行規(guī)劃，主要意指通過對流域的整體把握進行宏觀和前瞻的人為規(guī)劃調(diào)整。流域生態(tài)安全格局的有效構(gòu)建及維護將利于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的完整、生物多樣性保護以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的維持等。建立流域生態(tài)安全屏障是基于生態(tài)安全格局構(gòu)造的基本規(guī)劃，通過構(gòu)建生態(tài)安全屏障盡可能使流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自然良性發(fā)展、防范風險能力增強。污染排放控制、生態(tài)流量保證以及適當生態(tài)修復則分別對應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境中的水環(huán)境、水資源與水生態(tài)三維度，是進行“ 三水統(tǒng)籌”［25］、全局性謀劃與整體性推進的具體展開。生態(tài)修復是在必要的情況下對出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題予以治理糾偏，其應(yīng)把握生態(tài)系統(tǒng)自然恢復尺度。監(jiān)測預警機制是對突發(fā)性生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)控，以便及時采取應(yīng)急措施。由此，前端的格局構(gòu)造與屏障建立、中端的污染控制與流量保證、后端的生態(tài)修復以及貫穿始終的監(jiān)測預警，共同組成體系完整的流域生態(tài)安全保障具體內(nèi)容。

3 “保障流域生態(tài)安全”環(huán)境立法的應(yīng)然與實然考析

環(huán)境法律體系中規(guī)范與涉及流域生態(tài)環(huán)境的立法眾多，其中既有直接規(guī)范流域生態(tài)環(huán)境問題的立法，以“涉水四法”［26］與流域?qū)ｉT立法為代表，又有間接規(guī)范流域生態(tài)環(huán)境問題的立法，通過保護環(huán)境要素與維護生物多樣性等保障流域生態(tài)；既有規(guī)范多種生態(tài)環(huán)境和資源要素的綜合性立法，又有規(guī)范單一生態(tài)環(huán)境和資源要素的專門性立法。

3. 1 “保障流域生態(tài)安全”環(huán)境立法的應(yīng)然分析

鑒于生態(tài)安全的定位，流域生態(tài)安全的立法保障應(yīng)基于一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理的法制基礎(chǔ)，并在相關(guān)立法中實現(xiàn)就“保障流域生態(tài)安全”相關(guān)規(guī)范充足、制度設(shè)計恰當，進而實現(xiàn)整體上生態(tài)安全價值的確立與彰顯。

3. 1. 1 流域?qū)哟闻c自然要素的多維度關(guān)照

理想化的立法狀態(tài)應(yīng)能夠?qū)Σ煌瑢哟瘟饔蚣傲饔蛏鷳B(tài)系統(tǒng)多種生態(tài)環(huán)境要素實現(xiàn)全面關(guān)照。流域嵌套的層次結(jié)構(gòu)與空間治理的系統(tǒng)性要求，需要立法實現(xiàn)針對不同層次流域的對應(yīng)性以及針對不同生態(tài)環(huán)境要素的全面性。長江流域與黃河流域由于其地位重要性、治理特殊性以及存在的生態(tài)環(huán)境問題關(guān)鍵性，而作為生態(tài)文明建設(shè)中流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的重點，流域法治實踐不應(yīng)止步于兩重要流域，應(yīng)由專注大江大河等重點流域向小流域甚至廣義流域（濕地等）拓展延伸［27］?！堕L江保護法》和《黃河保護法》開啟流域?qū)ｉT性法律的立法先河，一定程度上實現(xiàn)了立法層級高、針對性強、規(guī)范內(nèi)容全面的法制保障，其他流域或廣義流域亦應(yīng)在立法中得以關(guān)照。

“山水林田湖”統(tǒng)籌治理理論［28］要求對自然生態(tài)環(huán)境保護與治理作出要素層面的系統(tǒng)性思考，流域生態(tài)安全中的安全亦蘊含著對生態(tài)環(huán)境的整體性考量內(nèi)涵。可見，保障流域生態(tài)安全的環(huán)境立法應(yīng)進階為更加全面關(guān)照自然要素的層面?；诃h(huán)境法治由要素分治、重點整治到系統(tǒng)治理的觀念轉(zhuǎn)變［29］以及流域治理的系統(tǒng)性科學要求，流域生態(tài)安全保障亦展現(xiàn)為由要素防治到水生態(tài)、水環(huán)境、水資源三位一體系統(tǒng)治理，再到納入水災(zāi)防、水空間等更加系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。流域生態(tài)安全立法亦應(yīng)對域內(nèi)的多種自然要素作出系統(tǒng)性規(guī)定。

3. 1. 2 內(nèi)容充實與價值明確的全面化展開

立法內(nèi)容全面要求價值明確、內(nèi)容充實、制度完備，內(nèi)容充實需要以相關(guān)制度完備為基礎(chǔ)，價值明確則是內(nèi)容充實的抽象表達。由此，制度完備是立法內(nèi)容全面化展開的最基礎(chǔ)層次，流域生態(tài)安全立法的應(yīng)然狀態(tài)應(yīng)在理論上具備完善的制度集合。具體而言，涉流域立法應(yīng)根據(jù)具體針對領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護與治理需求以及區(qū)域的特殊性，合理設(shè)置具體制度，實現(xiàn)整體上流域生態(tài)安全格局構(gòu)造、生態(tài)安全屏障體系構(gòu)筑、污染排放與生態(tài)流量控制、適當生態(tài)修復和持續(xù)監(jiān)測預警機制的法制保障。其次，實現(xiàn)流域生態(tài)安全立法的內(nèi)容充實，各涉流域立法應(yīng)從法律概念、法律原則與法律規(guī)則全方面展開。具體來講，法律概念應(yīng)對關(guān)乎生態(tài)安全保障的跨學科話語作出解釋，法律原則應(yīng)針對性地對“保障生態(tài)安全”的底線控制與風險預防等相關(guān)內(nèi)容作出明確，法律規(guī)則應(yīng)將生態(tài)安全與一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理作出區(qū)分，適應(yīng)性地明確“保障生態(tài)安全”的具體制度。最后，在制度完備與內(nèi)容充實的基礎(chǔ)上，相關(guān)立法整體上進一步形成以立法目的領(lǐng)銜、立法原則凸顯與立法規(guī)則具體呈現(xiàn)的生態(tài)安全價值表達。

3. 2 “保障流域生態(tài)安全”環(huán)境立法的實然考察

對照前述理論層面流域生態(tài)安全立法的應(yīng)然解答，檢視涉流域立法的規(guī)范現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當前立法存在對應(yīng)性的碎片化與交叉重疊并存和模糊化與整體關(guān)照不足的問題。

3. 2. 1 立法碎片化下的空白與重疊并存

流域生態(tài)安全在具體立法中的規(guī)范保障離不開立法中對一般意義流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容，流域生態(tài)安全立法保障的體系化不足根源于涉流域立法的分散化與交叉重疊。環(huán)境法律體系中立法空白、立法碎片化與立法交叉重疊問題久受詬病，流域生態(tài)環(huán)境問題受到《環(huán)境保護法》《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）《中華人民共和國防洪法》《長江保護法》《黃河保護法》《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）等多部法律規(guī)制，亦在各行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方立法中大量體現(xiàn)。這種“生態(tài)環(huán)境保護基本法+水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水災(zāi)防維度立法（“涉水四法”）+長江流域、黃河流域?qū)ｉT立法+其他補充立法”的立法模式，一定程度上無法照顧到不同流域的特殊性，使得未有專門立法的流域缺失法制保障，“要素立法+特定流域立法”一定程度上緩解了特定流域立法的立法保障空白，同時亦加劇了交叉重疊。此外，“涉水四法”基本面向“水環(huán)境、水資源、水生態(tài)與水災(zāi)防”4個維度，兩特定流域立法則采“綜合法”模式，立法對此種要素間的“統(tǒng)合與分離”差異進一步加大立法間差距。上述根源性的問題也進一步在各立法中具體顯現(xiàn)，致使涉流域立法在規(guī)范流域生態(tài)安全的具體內(nèi)容中，顯現(xiàn)出參差不齊與交叉重疊的雙重問題。

3. 2. 2 模糊與整體關(guān)照不足

審視涉流域立法，其中，將保障（維護）生態(tài)安全明確為立法目的的立法較少，僅有新制定的《長江保護法》《濕地保護法》兩部立法將“保障生態(tài)安全”明確為立法目的。立法原則層面，涉及開發(fā)、利用、管理的立法一般將全面規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作為基本原則，涉及環(huán)境保護與污染防治的立法一般將預防為主、綜合治理作為基本原則。然而，此種對于“保障生態(tài)安全”的原則性規(guī)范往往也是科學指導下生態(tài)環(huán)境保護與資源利用的基本原則遵循，相關(guān)立法并沒有意識性地在基本原則中明確“保障生態(tài)安全”的理念。制度層面，處于基礎(chǔ)性、綜合性地位的《環(huán)境保護法》未將“保障生態(tài)安全”作為立法目的，但具體制度中存在關(guān)涉保障生態(tài)安全的制度規(guī)范：明確建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制以及風險評估制度，環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警機制、突發(fā)環(huán)境事件風險控制、應(yīng)急處置及事后恢復以及生態(tài)保護紅線制度等。《水法》《水污染防治法》《水土保持法》分別主要對應(yīng)水資源、水環(huán)境與水生態(tài)，3部立法圍繞各自立法中心存在部分涉及注重生態(tài)安全底線、注重生態(tài)風險控制的具體規(guī)范。如《水法》中水功能區(qū)重點污染物排放總量控制以及對河勢穩(wěn)定和堤防安全的相關(guān)規(guī)范、《水污染防治法》中水污染物排放總量控制制度以及《水土保持法》中對于水土流失的預防、監(jiān)測預報預警制度等。此外，《長江保護法》《黃河保護法》規(guī)范了保障流域生態(tài)安全的具體制度，而《漁業(yè)法》《航道法》對生態(tài)安全內(nèi)容存在整體性忽視。

一部法律的立法理念整體蘊含于該部法律的立法目的、原則與具體規(guī)則中，立法目的、原則與具體規(guī)則對于生態(tài)安全內(nèi)容的無意識性則當然性地致使生態(tài)安全價值理念無法充分表達。綜上，此種關(guān)涉生態(tài)安全保障內(nèi)容的參差不齊與整體不足可概括為“內(nèi)容無序”。一方面，源于立法理論與實踐中未能充分理解“保障生態(tài)安全”的價值意義；另一方面，立法理論與實踐尚未形成明確的“保障生態(tài)安全”的理論共識。相關(guān)立法雖可能具備一定的“保障生態(tài)安全”立法能力，但仍缺少明確的科學立法理論指導。

4 生態(tài)環(huán)境法典編纂背景下“保障生態(tài)安全”的環(huán)境立法進階

中國當前正處于生態(tài)環(huán)境法典編纂快速推進時期，生態(tài)環(huán)境法典編纂已列入第十四屆全國人大常務(wù)委員會立法工作計劃，環(huán)境立法正向著更高層次體系化邁進?！氨Ｕ仙鷳B(tài)安全”作為環(huán)境法調(diào)整范圍內(nèi)的組成部分，相關(guān)立法完善無法脫離生態(tài)環(huán)境法典編纂背景。更為重要的是，法典化作為法律體系化的最高形態(tài)，生態(tài)安全立法可以法典編纂為契機，實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”在環(huán)境法律體系的展開。

4. 1 生態(tài)環(huán)境法典編纂為“保障生態(tài)安全”的環(huán)境立法表達提供契機

4. 1. 1 生態(tài)環(huán)境法典是環(huán)境法律體系化的最高形態(tài)

整體上，中國環(huán)境法律體系龐大、內(nèi)容龐雜，雖然在一定共識下，已經(jīng)形成“1+N+4”的環(huán)境法律體系，但是其中的作為基本法的“1”——《環(huán)境保護法》既未能發(fā)揮基本法作用，又存在立法理念滯后、立法價值不統(tǒng)一、制度碎片化與法律規(guī)范沖突等問題［30］；而屬于“N”的多個環(huán)境單行法分散化與碎片化嚴重，理論上雖存在污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展的劃分方法，以及按照事務(wù)法（以各類污染防治、資源保護、生態(tài)保護、環(huán)境退化防治為主要內(nèi)容的立法）與手段法（以規(guī)范各類環(huán)境保護手段如環(huán)境稅、環(huán)境標準為主要內(nèi)容的立法）分類［31］的劃分方法，實際上也未能實現(xiàn)對環(huán)境單行法作出科學與理想化的歸納；現(xiàn)有的4部生態(tài)區(qū)域保護法在實現(xiàn)立法創(chuàng)新、對特定生態(tài)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)專門性立法規(guī)范的同時，也增大了與先前立法之間的規(guī)范交叉。雖然生態(tài)環(huán)境法本身具有領(lǐng)域性和對策性特質(zhì)，但立法體系化缺失引致的立法隨意性與立法碎片化問題引致的法律實施障礙［32］確是客觀存在、不容忽視的。分散的環(huán)境立法增大了立法制定（修正、修訂）的隨意性，龐雜的環(huán)境立法體系造成了環(huán)境法律的邊界不清，也進一步致使“適度法典化”的生態(tài)環(huán)境法典直面“舍棄與保留”的難題。

法典是法律體系化的最高表現(xiàn)形式［33］，生態(tài)環(huán)境法典編纂共識之下的較為中庸的實質(zhì)性、適度化編纂模式，既能保證生態(tài)環(huán)境法律實現(xiàn)較大程度的體系化，又能夠保持生態(tài)環(huán)境法典的適應(yīng)性與靈活性。生態(tài)環(huán)境法典的形成既能在宏觀層面增強國家生態(tài)文明法治建設(shè)的政治影響力，又能具體化地為生態(tài)環(huán)境保護與治理實踐提供強有力的法制指引。

4. 1. 2 “保障生態(tài)安全”作為環(huán)境法治基礎(chǔ)性要求需要法律體系化

在體系龐大、內(nèi)容龐雜的環(huán)境立法中實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”的完善表達，無疑是個難度較高的系統(tǒng)工程。鑒于“保障生態(tài)安全”在治理手段、治理目標以及治理需求上基于、高于且統(tǒng)籌一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理，環(huán)境立法應(yīng)在立法宗旨、立法原則及具體制度上作出體系化的調(diào)整與補充，同時，由于“保障生態(tài)安全”關(guān)系到每一類生態(tài)環(huán)境區(qū)域與要素，相關(guān)規(guī)范與制度設(shè)計應(yīng)在各環(huán)境單行法中體現(xiàn)與貫徹。此外，“保障生態(tài)安全”相較于一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理，具有更強的底線把控與前瞻預防要求，隨著自然環(huán)境及治理需求的變化，相關(guān)規(guī)范設(shè)計需適時作出調(diào)整。

在現(xiàn)行分散的環(huán)境立法下，“保障生態(tài)安全”融入環(huán)境法律僅能依循單行法路徑分散展開，在此框架下的立法完善與展開一定程度上會增大環(huán)境立法的分散、交叉與空白，“保障生態(tài)安全”在環(huán)境法制中的體系性貫徹則更難以實現(xiàn)；同時，相關(guān)規(guī)范的調(diào)整完善僅能依賴各環(huán)境單行法的修訂、修正，新出臺的環(huán)境立法將“保障生態(tài)安全”紛紛列入立法目的便是最具說服力的客觀寫照。由此，生態(tài)環(huán)境法典編纂作為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律體系化進階的重要形式，能夠為“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的表達創(chuàng)造良好條件。

4. 2 生態(tài)環(huán)境法典編纂背景下“保障生態(tài)安全”環(huán)境立法表達的構(gòu)想展開

4. 2. 1 生態(tài)環(huán)境法典編纂背景下“保障生態(tài)安全”環(huán)境立法表達的路徑選擇

實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”的環(huán)境立法表達具有必要性。就生態(tài)安全內(nèi)涵本質(zhì)而言，假如“保障生態(tài)安全”是抽象的概念（不能夠作為環(huán)境法的調(diào)整對象進而不產(chǎn)生社會關(guān)系），或者無實質(zhì)意義（與一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理不作區(qū)分），那么“保障生態(tài)安全”將失去立法基礎(chǔ)［2］。基于生態(tài)環(huán)境保護與治理的現(xiàn)狀，“保障生態(tài)安全”具有重要的實踐價值，是一類以守住自然生態(tài)安全邊界為目的的具體的人類活動，其應(yīng)納入環(huán)境資源法學的調(diào)整對象［5］，并應(yīng)當依靠法律手段（首要的是立法）加以明確［2］。

在生態(tài)安全法制保障的必要性前提下，“保障生態(tài)安全”的立法表達存在兩種主要路徑：其一，專門立法路徑，即專門制定一部綜合性生態(tài)安全法，以“生態(tài)安全法”［34］或“生態(tài)安全保障法”［2］命名，對生態(tài)安全相關(guān)的理念、原則與基礎(chǔ)性制度作出規(guī)范；其二，分散立法路徑，基于當前環(huán)境法立法現(xiàn)狀，在《環(huán)境保護法》中明確“保障生態(tài)安全”的理念與基本原則，在具體的單行法中結(jié)合各生態(tài)區(qū)域與環(huán)境要素的治理特點適應(yīng)性地明確原則、確定規(guī)則。

結(jié)合中國生態(tài)環(huán)境法制背景與“保障生態(tài)安全”的理論與實踐特性，筆者認為，現(xiàn)階段不宜制定綜合性生態(tài)安全法，具體原因有三：首先，“保障生態(tài)安全”的提出并未改變環(huán)境法的調(diào)整對象［35］，更多的則是對生態(tài)環(huán)境保護與治理目標與手段的調(diào)整，在現(xiàn)有環(huán)境法律體系的基礎(chǔ)上制定綜合性生態(tài)安全法則人為地將“保障生態(tài)安全”內(nèi)容剝離、單設(shè)，有失科學理性。其次，“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的表達雖需要宏觀層面價值理念的貫徹，更多的則是需要在具體制度中作出明確與調(diào)整，制定綜合性生態(tài)安全法也僅能規(guī)范較為宏觀的價值理念內(nèi)容，僅能起到宣示國家政策、提出“保障生態(tài)安全”目標和任務(wù)的宣示性功能。最后，環(huán)境立法的出臺需要充分考慮生態(tài)環(huán)境法典編纂背景，當前關(guān)于生態(tài)安全的學理研究與法治實踐仍不成熟，尚未經(jīng)過高強度理論與實踐的洗禮與驗證，新增或急于制定基礎(chǔ)性與綜合性較強的立法既對環(huán)境法律的體系化推進無益，甚至可能徒增立法成本。由此，“保障生態(tài)安全”在環(huán)境立法中的表達應(yīng)以生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機，實現(xiàn)“保障生態(tài)安全”在生態(tài)環(huán)境法典中從價值理念到具體制度的體系貫徹。

4. 2. 2 生態(tài)環(huán)境法典編纂背景下“保障生態(tài)安全”環(huán)境立法進階的體系貫徹

在生態(tài)環(huán)境法典編纂實質(zhì)性、適度化的編纂理路共識下，以呂忠梅教授為代表的中國法學會環(huán)境資源法學研究會“環(huán)境法典編纂研究”課題組提出“總則編+污染控制編+自然生態(tài)保護編+綠色低碳發(fā)展編+生態(tài)環(huán)境責任編”的法典結(jié)構(gòu)［36］。

生態(tài)安全立法應(yīng)在具體層面由當前抽象表達的“虛”向著具體落實的“實”完善，對“保障生態(tài)安全”的相關(guān)內(nèi)容作出更充分完備的立法設(shè)計。體系化既是環(huán)境法這一領(lǐng)域性法律實現(xiàn)有機統(tǒng)一的客觀要求，又是增進環(huán)境法律整體功能的意義所在［37］。生態(tài)安全在生態(tài)環(huán)境法典中的展開亦應(yīng)遵循“理念指引-原則遵循-制度實施”［16］的體系化路徑。具體而言，由于生態(tài)安全的基礎(chǔ)性，作為生態(tài)環(huán)境法典核心范疇體系的總則編應(yīng)將生態(tài)安全價值總的確立、集中體現(xiàn)“保障生態(tài)安全”的價值理念：“基本概念”對生態(tài)安全的定義作出明確，并闡釋其與一般意義的生態(tài)環(huán)境保護與治理的關(guān)系?！傲⒎康摹敝袘?yīng)在明確“保障生態(tài)安全”的基礎(chǔ)上加以凝練，重點與可持續(xù)發(fā)展的目標價值相結(jié)合。“基本原則”與“基本制度”中，應(yīng)對具有一般性并能體現(xiàn)“保障生態(tài)安全”底線把控、系統(tǒng)思考的風險預防原則以及資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警等制度作出明確。

“保障生態(tài)安全”融入生態(tài)環(huán)境法典，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境法典各分編作出前瞻性、系統(tǒng)性、技術(shù)性與嚴格性等“四性”的調(diào)整與增進。各分編基本采用“總-分”結(jié)構(gòu)，其中各編的“基本規(guī)定”作為“總”，規(guī)定一般性的管理目標、政府責任與基本原則等內(nèi)容。由于“保障生態(tài)安全”的價值理念在總則編總的確立，各分編的基本規(guī)定中應(yīng)避免重復，以具體制度的增進為主要目標。污染控制編邏輯主線較為清晰，以環(huán)境要素污染防治的單行法既“編”又“纂”而成，作為“保障生態(tài)安全”的基礎(chǔ)性內(nèi)容以基礎(chǔ)性的污染控制為目標，“保障生態(tài)安全”的融入應(yīng)對污染控制編進一步作出前瞻性重點增進，制度安排針對新型污染問題不確定性作出預防性考量、針對污染排放對生態(tài)造成的影響作出系統(tǒng)性把握以及嚴格性控制。自然生態(tài)保護編應(yīng)在整體把握“四性”的基礎(chǔ)上重點把握系統(tǒng)性增進。自然生態(tài)保護編的調(diào)整范圍涵蓋生態(tài)要素與生態(tài)區(qū)域兩類，且將兼具生態(tài)要素和生態(tài)區(qū)域的生物多樣性保護內(nèi)容納入，生態(tài)要素相關(guān)章節(jié)之間的制度設(shè)計應(yīng)強化系統(tǒng)性，在規(guī)范設(shè)置上強化生態(tài)區(qū)域與生態(tài)要素之間的關(guān)聯(lián)與銜接，并注重交叉的化解與重疊的剔除。綠色低碳發(fā)展編應(yīng)在整體把握“四性”的基礎(chǔ)上重點把握技術(shù)性增進。資源能源的利用問題與氣候變化能夠引發(fā)潛在的、規(guī)模較大的生態(tài)破壞，相關(guān)制度應(yīng)在長遠性、科學性上作出技術(shù)性變革。生態(tài)環(huán)境責任編應(yīng)進一步重點實現(xiàn)嚴格性增進。生態(tài)安全問題較之一般性的生態(tài)環(huán)境保護與治理，具有不可恢復性或者難以恢復性。此種不可恢復性一方面體現(xiàn)在生態(tài)破壞在系統(tǒng)上、時間上的損失擴大，另一方面體現(xiàn)在損失無法以“恢復生態(tài)”為標準的明確估量。具體規(guī)范中，適度化并適應(yīng)性的嚴格性增進能夠有效降低不可恢復或者難以恢復的生態(tài)破壞的發(fā)生可能。此外，生態(tài)安全雖然不必然包括資源安全、核安全等，但由于自然生態(tài)要素在自然界的關(guān)聯(lián)性，不列入生態(tài)環(huán)境法典的資源能源法中的權(quán)屬制度、開發(fā)利用和管理制度亦需要對“ 保障生態(tài)安全”作出充分關(guān)照與制度銜接。

5 結(jié) 語

保障生態(tài)安全是實現(xiàn)人與自然和諧共生的基本要求。一方面，隨著人口增多、科技進步，人類活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響廣泛而深刻，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，人類必須采取行動保護生態(tài)環(huán)境，守住自然生態(tài)的安全邊界；另一方面，僅僅依靠自然恢復與協(xié)調(diào)，無法全面應(yīng)對超越“人為性”的生態(tài)環(huán)境問題，需要進行必要的人為干預與治理方能實現(xiàn)在改造自然中順應(yīng)自然?；诒仨殢膮^(qū)域尺度討論生態(tài)安全以及流域是典型的生態(tài)環(huán)境區(qū)域，流域是一塊合適的良好試驗田，本研究以流域生態(tài)安全為主要討論的對象，既試圖明晰生態(tài)安全的內(nèi)涵定位、構(gòu)建一個更加科學的流域生態(tài)安全保障圖景，又意圖結(jié)合當前生態(tài)環(huán)境法典編纂背景對生態(tài)安全在環(huán)境立法中的表達與展開提出建設(shè)性意見?！氨Ｕ仙鷳B(tài)安全”融入環(huán)境法律體系是一項全方位的系統(tǒng)工程，生態(tài)安全法治的整體性注重還需要在更加宏觀的視角下加以推進，生態(tài)安全在環(huán)境立法中的表達也要從具體的立法實踐中逐步完善。

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（責任編輯：于 杰）

基金項目：國家社會科學基金重點項目“京津冀協(xié)同發(fā)展視域下白洋淀流域生態(tài)安全法治保障研究”（批準號：21AFX023）；河北省教育廳在讀研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)資助項目“生態(tài)安全視域下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法制完善研究”（批準號：CXZZBS2024015）。