加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)

摘 要：托育服務(wù)是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，事關(guān)嬰幼兒健康成長(zhǎng)，事關(guān)廣大家庭和諧幸福，是一項(xiàng)重大民生工程。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系做出部署，明確以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制等改革舉措，為我國(guó)的普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)指明了發(fā)展方向，對(duì)推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。然而目前普惠育幼服務(wù)仍有眾多難點(diǎn)需要梳理，為此本文總結(jié)了目前我國(guó)普惠育幼服務(wù)中存在的問題，并對(duì)這些問題進(jìn)行有針對(duì)性的解答。

關(guān)鍵詞：嬰幼兒托育；服務(wù)體系；對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：C91" "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" "文章編號(hào)：1002-2589（2024）06-0008-03

“幼有所育”是推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是衡量一個(gè)城市幸福指數(shù)的重要標(biāo)志。黨的二十屆三中全會(huì)決定提出：“健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系。以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展?！訌?qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點(diǎn)等多種模式發(fā)展?！蓖杏?wù)是生命全周期服務(wù)管理的重要一環(huán)，開展普惠托育服務(wù)有助于在老齡化、少子化的人口發(fā)展趨勢(shì)下，解決家庭中的生育養(yǎng)育難題，促進(jìn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

一、普惠育幼服務(wù)政策解讀

2019年被稱為我國(guó)“普惠托育元年”，此后國(guó)家相繼頒布了多項(xiàng)政策，推進(jìn)托育服務(wù)體系的發(fā)展。2019年頒布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法（試行）》等一系列文件，從政策層面鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與普惠托育服務(wù)，并對(duì)托育機(jī)構(gòu)場(chǎng)地、師資、管理提出了更加明確的要求。2020年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》，從體系建設(shè)、服務(wù)供給、發(fā)展環(huán)境和管理服務(wù)等方面為托育服務(wù)健康發(fā)展提供了政策支持。2022年出臺(tái)的《托育從業(yè)人員職業(yè)行為準(zhǔn)則（試行）》、2023年出臺(tái)的《家庭托育點(diǎn)管理辦法（試行）》又進(jìn)一步從人員建設(shè)到家庭托育點(diǎn)管理方面做了明確的規(guī)定。2024年3月修訂印發(fā)了《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》，聚焦“一老一小”領(lǐng)域問題，提出養(yǎng)老托育服務(wù)有效供給，完善服務(wù)體系相關(guān)實(shí)施措施。這些文件的出臺(tái)明確細(xì)化了托育服務(wù)體系的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從政策上支持了托育服務(wù)的發(fā)展，有效促進(jìn)了我國(guó)托育機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，更是充分展示了國(guó)家發(fā)展托育服務(wù)、減輕家庭生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)的決心。此次黨的二十屆三中全會(huì)再一次對(duì)健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系做出部署，明確以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制等改革舉措，為我國(guó)的普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)指明了發(fā)展方向。

二、普惠育幼服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)狀

（一）托育需求較大

嬰幼兒托育服務(wù)是指主要針對(duì)3歲以下嬰幼兒開展的托養(yǎng)照護(hù)服務(wù)。目前3歲以下兒童的照料方式主要有兩種，祖輩照料或夫妻一方照料。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)80%以上的嬰幼兒都為祖輩照料。祖輩照料對(duì)于城市中夫妻雙方同為上班族的家庭來說，有效減輕了家庭的負(fù)擔(dān)。但隨著社會(huì)進(jìn)步，年輕父母對(duì)于嬰幼兒早期教育愈加重視，而祖輩照料由于老人文化水平限制，照顧幼兒往往是唯經(jīng)驗(yàn)論，難以達(dá)到年輕父母科學(xué)育兒要求。兩代人嬰幼兒培養(yǎng)理念沖突也為家庭增加了不和諧因素。加之晚婚晚育以及退休年齡延長(zhǎng)等原因?qū)е伦孑呎樟瞎δ苤鸩饺趸?。而夫妻一方照料的家庭，必須有一方放棄工作，這樣就會(huì)導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)壓力增加?？梢娂彝ナ降恼樟显絹碓诫y以為繼。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，我國(guó)現(xiàn)有3歲以下嬰幼兒近3 000萬名，三分之一的嬰幼兒家庭有入托需求。

（二）托育機(jī)構(gòu)逐步增加

近年來，我國(guó)托育機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年4月，全國(guó)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量由2022年底的7.5萬家增至10萬家，托位數(shù)由350萬個(gè)增至480萬個(gè)。以哈爾濱市為例，2024年初，哈爾濱市擁有各類托育機(jī)構(gòu)550個(gè)、托位30 816個(gè)。每千人口托位數(shù)顯著增加，從2020年的0.4個(gè)增加到了2024年的3.28個(gè)。預(yù)計(jì)到2025年，每個(gè)區(qū)、縣（市）將建立3～5個(gè)示范性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，每千人口擁有嬰幼兒托位數(shù)將達(dá)到4.5個(gè)。同時(shí)哈爾濱市還積極建設(shè)哈爾濱市托育綜合服務(wù)中心。該中心的建成將為哈爾濱市在托育人才培養(yǎng)、托育服務(wù)質(zhì)量提升、托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管等方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，有助于托育機(jī)構(gòu)整體服務(wù)水平的提高。

（三）教育功能突出

目前家長(zhǎng)主要選擇早教機(jī)構(gòu)作為嬰幼兒托育培養(yǎng)的主要形式。雖然早教機(jī)構(gòu)種類繁多，但是早教機(jī)構(gòu)與托育機(jī)構(gòu)還是不同的，托育機(jī)構(gòu)以“托養(yǎng)”為主，而早教機(jī)構(gòu)以“教育”為主。以給孩子們提供“計(jì)課教學(xué)”為主要業(yè)務(wù)，更側(cè)重于智力開發(fā)、親子互動(dòng)，大部分課程都要求家長(zhǎng)陪同參與，保育照料服務(wù)缺乏。以哈爾濱為例，調(diào)研中教班的開課時(shí)間一周任選，根據(jù)兒童年齡，時(shí)長(zhǎng)為45分鐘到一個(gè)半小時(shí)不等，但基本上以親子互動(dòng)課程為主，以對(duì)家長(zhǎng)及嬰幼兒教育為主要內(nèi)容，并不滿足大多數(shù)家長(zhǎng)“托管孩子”的需求，難以達(dá)到緩解家庭照料負(fù)擔(dān)的目的。

三、普惠育幼服務(wù)市場(chǎng)存在的問題

（一）市場(chǎng)管理有待加強(qiáng)

當(dāng)前，托育服務(wù)行業(yè)正處于迅猛發(fā)展的階段，市場(chǎng)上涌現(xiàn)出了多樣化的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。然而，由于缺乏明確的主管部門對(duì)托育服務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理，導(dǎo)致了托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展質(zhì)量參差不齊。雖然國(guó)家、省、市政府出臺(tái)了一系列政策，但在落實(shí)的過程中，一些托育機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生健康、設(shè)施設(shè)備和師資配備等方面仍存在不足。同時(shí)監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制也需要進(jìn)一步完善，以確保托育服務(wù)質(zhì)量的均一性和可靠性。

（二）普惠式托育機(jī)構(gòu)數(shù)量不足

目前我國(guó)針對(duì)0～3歲的幼兒托育機(jī)構(gòu)主要包括兩種，第一種是政府主導(dǎo)的模式，就是公辦幼兒園為主的托班或小小班形式，具有公益性和普惠性，收費(fèi)較低，但是數(shù)量較少。第二種就是市場(chǎng)為主導(dǎo)的模式，包括民辦托育中心以及各種類型的早教機(jī)構(gòu)。目前來看，托育資源整體分布呈現(xiàn)出不均衡性，公辦托育機(jī)構(gòu)匱乏，民辦普惠性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，社區(qū)托育和單位托育發(fā)育緩慢，難以滿足市民入托需求。特別是能夠提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托和臨時(shí)托等多樣化服務(wù)的普惠托育機(jī)構(gòu)尤為匱乏。

（三）師資水平參差不齊

3歲前嬰幼兒自我表達(dá)能力、自理能力均處于較低水平，因此要求托育機(jī)構(gòu)教師具備一定的專業(yè)背景，包括學(xué)前教育、早期教育、嬰幼兒照護(hù)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)等，同時(shí)還應(yīng)具備保育員或幼師證等相關(guān)資質(zhì)證明。但是目前現(xiàn)有從事托育工作人員，大多只經(jīng)歷短期培訓(xùn)，人員素質(zhì)普遍不高，基本上沒有育嬰師資格證。具備醫(yī)學(xué)、營(yíng)養(yǎng)、急救、幼兒行為等各項(xiàng)資質(zhì)的專業(yè)人才更是十分稀缺。從專業(yè)生源來看，開設(shè)早期教育專業(yè)的學(xué)校非常有限，每年畢業(yè)生有限，短時(shí)無法滿足托育照護(hù)服務(wù)的專業(yè)化需求。同時(shí)目前0～3歲嬰幼兒托育行業(yè)也沒有建立明確的在職培訓(xùn)制度，在職嬰幼兒教師職業(yè)教育明顯不足。

四、推進(jìn)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策

（一）打造政府牽頭、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的托育服務(wù)體系

破解托育難是一個(gè)系統(tǒng)工程，僅靠政府或者市場(chǎng)力量很難解決。所以建設(shè)托育服務(wù)體系需要用好政府“有形之手”，還需激活市場(chǎng)“無形之手”。要區(qū)分好嬰幼兒托育服務(wù)中公共服務(wù)部分和市場(chǎng)化服務(wù)部分，兜底保障公共服務(wù)部分，扶持并規(guī)范市場(chǎng)化部分。一是加強(qiáng)政府引導(dǎo)。整合各個(gè)相關(guān)部門，建立嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，研究解決嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作中的重大問題。加強(qiáng)相關(guān)部門的參與和協(xié)作，形成一體化合力共同推進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。二是加大政府扶持力度。加大力度落實(shí)政府出臺(tái)的各項(xiàng)扶持政策，包括保障用地、財(cái)政補(bǔ)貼、減免租金、稅收減免、購(gòu)買服務(wù)等措施，支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)?？梢酝茝V優(yōu)秀地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級(jí)分類補(bǔ)貼。根據(jù)各個(gè)托育機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有嬰幼兒人數(shù)、托育環(huán)境建設(shè)、教師數(shù)量、收費(fèi)情況等標(biāo)準(zhǔn)將其劃分等級(jí)。根據(jù)等級(jí)不同給予相應(yīng)的補(bǔ)貼數(shù)額和支持力度，達(dá)到促進(jìn)托育機(jī)構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)良性競(jìng)爭(zhēng)的目的。

（二）加強(qiáng)托育行業(yè)的監(jiān)管

提高對(duì)于現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度有助于規(guī)范現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行，增強(qiáng)家長(zhǎng)對(duì)于托育服務(wù)提供者的信任程度。一是貫徹落實(shí)好現(xiàn)有制度。全面貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市有關(guān)托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，結(jié)合實(shí)際情況，建立托育機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，督導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)落實(shí)依法登記、備案承諾、履約服務(wù)、質(zhì)量安全、消防安全等主體責(zé)任。完善監(jiān)管機(jī)制，做好事前、事中、事后監(jiān)管工作。二是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。建立各級(jí)托育行業(yè)協(xié)會(huì)，由行業(yè)協(xié)會(huì)、托育管理工作涉及部門以及托育行業(yè)專家共同制定托育協(xié)會(huì)的自律規(guī)范和公約，增強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督、自我管理能力。三是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與監(jiān)管。引入第三方動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，依托專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的引入、管理、運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)全過程評(píng)估，確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)到位、制度標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位。

（三）鼓勵(lì)托育專業(yè)人才培養(yǎng)

高質(zhì)量的托育教師隊(duì)伍是托育服務(wù)質(zhì)量提高和托育事業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展的重要因素。所以要加強(qiáng)托育服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，深化衛(wèi)健、教育、人社等多部門聯(lián)動(dòng)，打造人才教育、培訓(xùn)的全鏈條服務(wù)管理模式。一是加強(qiáng)托育專業(yè)人才培養(yǎng)。在專業(yè)教育上面，相比學(xué)前教育，托育專業(yè)面向0～3歲嬰幼兒，課程設(shè)置中增加了嬰幼兒營(yíng)養(yǎng)與喂養(yǎng)、意外傷害預(yù)防、嬰幼兒日常照護(hù)、嬰幼兒心理等專業(yè)照護(hù)相關(guān)基本知識(shí)。要依托幼兒師范?？茖W(xué)校和省市職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等單位規(guī)劃好托育專業(yè)課程設(shè)置，將托育從業(yè)人員作為急需緊缺職業(yè)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)范圍，加強(qiáng)托育服務(wù)從業(yè)人員的培養(yǎng)。二是提高從業(yè)人員素質(zhì)。建立托育從業(yè)人員培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)體系。圍繞托育機(jī)構(gòu)管理和專業(yè)技能提升等方面內(nèi)容，開展托育機(jī)構(gòu)單位負(fù)責(zé)人崗位培訓(xùn)、從業(yè)人員崗前和在職技能提升等培訓(xùn)。

（四）推進(jìn)托育一體化建設(shè)

2021年頒布的《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》強(qiáng)調(diào)，托育機(jī)構(gòu)的保育工作應(yīng)充分考慮嬰幼兒的年齡特征和個(gè)體差異，采取多元化的方法促進(jìn)其身心的全面發(fā)展。這一指導(dǎo)原則對(duì)托育機(jī)構(gòu)的資源配置提出了更為嚴(yán)格的要求，包括根據(jù)嬰幼兒不同月齡調(diào)整師生比例，以及配備專職的管理人員、保健人員、保安和清潔工等。這些要求無疑增加了單獨(dú)設(shè)立托育機(jī)構(gòu)的成本。然而，若在已有的幼兒園基礎(chǔ)上增設(shè)托班，僅需增加教師和保育人員，可以充分利用現(xiàn)有軟硬件資源，從而有效降低初期投資成本。同時(shí)鑒于當(dāng)前生育率下降導(dǎo)致的幼兒園空余學(xué)位，推進(jìn)托育服務(wù)與幼兒園教育的一體化建設(shè)顯得尤為迫切。所以要鼓勵(lì)有條件的公辦、民辦幼兒園開設(shè)托班。一是鼓勵(lì)有條件的公辦幼兒園增開托班。在學(xué)前教育整體資源短缺的狀況下，現(xiàn)有公辦園比起其他類型的托育機(jī)構(gòu)具有較為完備的硬件資源配置和專業(yè)師資。所以鼓勵(lì)公辦園進(jìn)一步拓展服務(wù)范圍，將自身資源優(yōu)勢(shì)延伸提供托育服務(wù)。將原有的3～6歲入園的幼兒園體系向下拓展，開展一定數(shù)量的針對(duì)1～3歲的托班。比如實(shí)施“小園小班”模式，提高師幼配比，提升教學(xué)質(zhì)量。同時(shí)面向0～3歲開展托育延伸服務(wù)，如定期在轄區(qū)內(nèi)組織嬰幼兒親子活動(dòng)，科學(xué)育兒科普講座等等。二是鼓勵(lì)民辦幼兒園托班提供普惠性托額。鼓勵(lì)民辦托育機(jī)構(gòu)優(yōu)化資源配置，按照自身容納能力接收3歲以下嬰幼兒。如小的民辦園可采用更有彈性、更靈活的混齡班形式緩解幼兒園運(yùn)營(yíng)壓力。同時(shí)政府部門對(duì)于開展托育服務(wù)的民營(yíng)機(jī)構(gòu)給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，提升民辦幼兒園開展托育一體化的積極性。

（五）發(fā)揮社區(qū)托育職能

社區(qū)托育服務(wù)是指依托社區(qū)固定場(chǎng)所設(shè)施現(xiàn)有資源為3周歲（含）以下嬰幼兒提供的照料、看護(hù)、膳食、保育等服務(wù)。相比于在高端的繁華的購(gòu)物場(chǎng)所設(shè)立托育場(chǎng)所，社區(qū)托育機(jī)構(gòu)可以更貼近家庭，也方便家長(zhǎng)早晚接送。同時(shí)還可以得到物業(yè)、租金方面的優(yōu)惠，有效降低運(yùn)營(yíng)成本，提供更便捷、普惠的服務(wù)。所以可以考慮在社區(qū)開展嵌入式社區(qū)托育服務(wù)。一是依托社區(qū)建立小規(guī)模、“喘息式”（包括日托和臨時(shí)托管）幼兒托管點(diǎn)。根據(jù)社區(qū)的實(shí)際需求，做好網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃。建設(shè)中可以采用街道社區(qū)自主建設(shè)和引入有資質(zhì)的社會(huì)力量提供服務(wù)的方式聯(lián)合。即政府提供場(chǎng)地，有資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)按照各級(jí)部門的規(guī)范要求進(jìn)行設(shè)施配置和管理運(yùn)營(yíng)。從開展小規(guī)模、社區(qū)化、喘息式的托育服務(wù)起步，建立2～3歲幼兒公共托管點(diǎn)，為家庭提供就近、小規(guī)模、臨時(shí)或者計(jì)時(shí)的幼兒照看服務(wù)。二是做好社區(qū)托育服務(wù)中建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、招生、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。三是借助社區(qū)托育機(jī)構(gòu)做好科學(xué)育兒的科普工作。可以入戶指導(dǎo)、親子活動(dòng)、家長(zhǎng)課堂等方式，提高轄區(qū)內(nèi)家庭科學(xué)育兒的能力。

（六）支持用人單位為職工提供托育服務(wù)

在《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》中，國(guó)家明確提出了支持用人單位為職工提供福利性的托育服務(wù)。單位辦托育服務(wù)具有明顯的優(yōu)勢(shì)，用人單位更容易獲得職工信任，托育機(jī)構(gòu)在單位附近接送更便利，師資食宿家長(zhǎng)更加放心。所以政府要鼓勵(lì)和扶持用人單位提供服務(wù)，幫助企業(yè)職工消除后顧之憂。鼓勵(lì)有條件的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)利用自有場(chǎng)地開辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，或者通過聯(lián)辦或購(gòu)買第三方服務(wù)等方式，合理利用外部資源，探索形式多樣、多元融合的托育服務(wù)新模式。

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收稿日期：2024-09-18

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“城市收縮背景下黑龍江省人口高質(zhì)量發(fā)展路徑研究”（23SHD148）的階段性成果

作者簡(jiǎn)介：王惠燕，助理研究員，從事社區(qū)問題、社區(qū)社會(huì)工作等研究。