“三治結(jié)合”背景下村規(guī)民約的治理功能重構(gòu)探析

摘要：村規(guī)民約作為自治、法治、德治“三治結(jié)合”的基礎(chǔ)性制度載體，是基層民主協(xié)商的制度化成果，能承載農(nóng)民多元利益訴求表達(dá)；是銜接國家法律的治理性規(guī)范，能為預(yù)防調(diào)處化解矛盾糾紛提供制度支撐；是培育文明鄉(xiāng)風(fēng)的公共性契約，能有效規(guī)范鄉(xiāng)村居民行為。在“三治結(jié)合”的基層治理實(shí)踐中，村規(guī)民約的治理效能仍存在一些問題，承載村民自治的效能有待提升，銜接國家法治的力度仍需加大，助推鄉(xiāng)村德治的空間尚需拓展。因此，要尊重基層群眾的主體地位，提升村規(guī)民約的自治效能；突出公序良俗的聯(lián)結(jié)價(jià)值，激活村規(guī)民約的法治功能；強(qiáng)化社會(huì)輿論的道德賞罰，拓展村規(guī)民約的德治空間，進(jìn)一步提升村規(guī)民約的整體治理效能。

關(guān)鍵詞：三治結(jié)合；村規(guī)民約；治理效能

中圖分類號(hào)：D616文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2024）04-0085-09

基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的重構(gòu)”（XSP19YBZ130）；益陽市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題“鄉(xiāng)村全面振興視域下‘創(chuàng)新用好’村規(guī)民約路徑研究”（Y0316786）。

習(xí)近平總書記指出：“很多風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等具有深厚的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因，至今仍然發(fā)揮著重要作用。要在實(shí)行自治和法治的同時(shí)，注重發(fā)揮好德治的作用，推動(dòng)禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會(huì)建設(shè)相輔相成?！盵1]傳統(tǒng)村規(guī)民約以儒家倫理為思想內(nèi)核，結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活實(shí)際，形成文本規(guī)約與鄉(xiāng)風(fēng)民俗相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理規(guī)則體系，道德教化功能凸顯。在鄉(xiāng)政村治背景下，村規(guī)民約逐漸發(fā)展成為鄉(xiāng)村治理的重要依托，成為農(nóng)民共信共行的公共規(guī)范。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)，著力發(fā)展全過程人民民主，發(fā)揮村民主體作用，通過健全自治、法治、德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，走出了一條中國特色社會(huì)主義的鄉(xiāng)村善治之路。2018年12月，民政部等7部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》指出：“村規(guī)民約、居民公約是村（居）民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，是引導(dǎo)基層群眾踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式?！盵2]“三治結(jié)合”背景下，村規(guī)民約作為承載傳統(tǒng)倫理文化和鄉(xiāng)村治理智慧的制度化文本，是承載村民自治、銜接國家法治、助推鄉(xiāng)村德治的重要載體。通過其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)治理效能提升，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。

一、村規(guī)民約在“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中的治理載體功能

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！盵3]“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的提出以“治理有效”為語境，以“農(nóng)村既充滿活力又和諧有序”為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理場域中的相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。村規(guī)民約作為《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》賦權(quán)的村民自治規(guī)范，是特定村域范圍內(nèi)全體居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本治理規(guī)則。村規(guī)民約作為“三治結(jié)合”的基礎(chǔ)性制度載體，其在功能定位上，是村民民主協(xié)商的制度化成果，能承載村民自治主體的多元利益訴求；是銜接法律的治理性規(guī)范，能為國家法治融入鄉(xiāng)村提供制度載體；是培育文明鄉(xiāng)風(fēng)的公共性契約，能有效規(guī)范鄉(xiāng)村居民行為。

（一）自治載體：民主協(xié)商的制度化成果

嚴(yán)格依程序制定村規(guī)民約本身就是一個(gè)民主治理的過程，可以承載村民的多元訴求表達(dá)，其審議通過的規(guī)約必然是民主協(xié)商的制度化成果。在鄉(xiāng)村治理中，大部分村干部都是出生于鄉(xiāng)村，成長于鄉(xiāng)土，與村民都是“熟人”關(guān)系，其治理權(quán)威主要來源于村民對(duì)其德行和能力的信服，因而他們在維護(hù)村集體的公共利益、主持村民利益分配、調(diào)處化解矛盾糾紛時(shí)能得到村民的認(rèn)可。然而，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步走向開放，村外的各類利益群體涌入，農(nóng)村正由“熟人”社會(huì)開始向“半熟人”社會(huì)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)治理規(guī)則日漸式微。與此同時(shí)，現(xiàn)代文明融入鄉(xiāng)村，農(nóng)民的民主法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，制度治村成為趨勢。無論是村干部還是村民都希望在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)范化文本，確立村民共信共行的鄉(xiāng)村治理規(guī)則，村規(guī)民約成為重要的載體。作為民主協(xié)商的制度化成果，村干部期望以村規(guī)民約的形式將法律實(shí)施、政策落實(shí)鄉(xiāng)土化，將村務(wù)公開、利益分配、糾紛調(diào)處制度化。村民則希望通過村規(guī)民約的制定充分行使村民自治權(quán)利，既保障知情權(quán)，又能充分表達(dá)自身訴求，使個(gè)體利益訴求有可預(yù)期的結(jié)果。經(jīng)由絕大多數(shù)村民共同參與修改討論、審議表決的村規(guī)民約，既在程序上保障了村民的民主協(xié)商、民主管理、民主決策權(quán)利，也在實(shí)際中整合了村民的多元利益訴求，有效詮釋了鄉(xiāng)村民主自治的價(jià)值，能為預(yù)防和調(diào)處村域矛盾糾紛提供基本遵循，是村民自治的重要載體。

（二）法治載體：銜接法律的治理性規(guī)范

依照法律法規(guī)制定“村規(guī)”、遵循法治精神擬制“民約”是一個(gè)普法、釋法、尊法、用法的過程，有助于國家法律以鄉(xiāng)土文化的形式得以落地落實(shí)。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的秩序規(guī)則建立在熟人網(wǎng)絡(luò)中，倫理、習(xí)俗基本能滿足矛盾糾紛調(diào)處的需要?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村則將熟人與陌生人融入同一地域，置于同等法律地位，依據(jù)已公開的制度化規(guī)約推進(jìn)鄉(xiāng)村治理更具可預(yù)期性。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系中，以國家法律為圭臬的法治化治理模式日益融入，傳統(tǒng)倫理性規(guī)約和習(xí)慣性規(guī)則依靠社會(huì)輿論和道德約束仍然在一定范圍內(nèi)發(fā)揮作用。村規(guī)民約作為村民共同制定的村級(jí)治理規(guī)范，既是《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》認(rèn)可的村民自治規(guī)范，也是一種村民之間的公共契約。從法理上說，村規(guī)民約是村民自治框架內(nèi)的鄉(xiāng)村社會(huì)公共規(guī)范，是農(nóng)村居民通過村民會(huì)議審議而形成的公共契約，具有合法性基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村居民普遍認(rèn)同的基本行為規(guī)范。村規(guī)民約在內(nèi)容上嚴(yán)格依據(jù)法律，緊密結(jié)合各地鄉(xiāng)村實(shí)際，具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。在程序上充分發(fā)揮基層民主，尊重群眾意愿，所設(shè)置的保障群眾權(quán)益機(jī)制和調(diào)解群眾糾紛規(guī)則具有共識(shí)性，能獲得群眾普遍認(rèn)同，有助于實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康?。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，由于法律需要在全國范圍內(nèi)普遍適用，很難對(duì)基層社會(huì)各種生產(chǎn)生活行為進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，法治化治理仍然存在未明確規(guī)定的空白領(lǐng)域。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理規(guī)范，經(jīng)基層黨委政府審核、備案和嚴(yán)格把關(guān)，是法律和政策以具體制度形式在農(nóng)村延伸的基本載體之一，能彌補(bǔ)國家立法的不周延性，也能在一定程度上緩解國家法律與農(nóng)村地方性規(guī)則的沖突，是與國家法律相銜接的有較高實(shí)用價(jià)值的鄉(xiāng)村治理規(guī)范。

（三）德治載體：文明鄉(xiāng)風(fēng)的公共性契約

“道德是基石，任何時(shí)候都不可忽視?！盵4]以德治為先健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，是培育文明鄉(xiāng)風(fēng)的有效路徑?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治，創(chuàng)新移風(fēng)易俗抓手載體，發(fā)揮村民自治作用，強(qiáng)化村規(guī)民約激勵(lì)約束功能，持續(xù)推進(jìn)高額彩禮、大操大辦、散埋亂葬等突出問題綜合治理?！盵5]如果說“村規(guī)”是國家法律政策的地方化規(guī)則，是“硬約束”，那么“民約”則是經(jīng)由全體村民廣泛協(xié)商、共同約定遵守的公共契約，是“軟約束”，在化解基層矛盾、推動(dòng)精神文明建設(shè)、移風(fēng)易俗等方面有著積極的作用，是建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的重要公約。在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，各地鄉(xiāng)村都將村規(guī)民約作為探索基層社會(huì)治理創(chuàng)新、推進(jìn)鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗的重要內(nèi)容。基層政府在文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)考核中也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)村規(guī)民約制定和實(shí)施情況的考核，各地鄉(xiāng)村從廣泛宣傳動(dòng)員、精心組織起草、反復(fù)征求意見、依程序?qū)徸h表決、及時(shí)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案、認(rèn)真組織實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷提升村規(guī)民約的治理效能。一般而言，擬定村規(guī)民約會(huì)根據(jù)每個(gè)村不同的村情民意，由當(dāng)?shù)匚幕捷^高的村民執(zhí)筆，廣泛聽取村民意見，同時(shí)聽取駐村代表、法律顧問等意見建議，實(shí)現(xiàn)依法合規(guī)和實(shí)用有效的有機(jī)結(jié)合。從文明鄉(xiāng)風(fēng)的培育來看，村規(guī)民約在很大程度上沿襲文化傳統(tǒng)，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)向上向善、孝老愛親、勤儉持家等優(yōu)良傳統(tǒng)。與此同時(shí)，積極推動(dòng)移風(fēng)易俗，抵制封建迷信、陳規(guī)陋習(xí)，倡導(dǎo)健康文明綠色生活方式。近年來，各地鄉(xiāng)村緊密結(jié)合本地實(shí)際，在尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗的基礎(chǔ)上修訂和完善了村規(guī)民約，在革除薄養(yǎng)厚葬、攀比炫富、鋪張浪費(fèi)等惡俗中發(fā)揮了重要作用。

二、“三治結(jié)合”實(shí)踐中村規(guī)民約的治理困境

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合，要“堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程”[6]。當(dāng)前在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，自治、法治、德治三種不同治理機(jī)制在各個(gè)領(lǐng)域、各類群體的利益協(xié)調(diào)和矛盾糾紛調(diào)處中發(fā)揮作用，各有所長、優(yōu)劣互補(bǔ)。但是，整體而言，在鄉(xiāng)村治理中這三種機(jī)制的整合和優(yōu)化運(yùn)用得還不夠充分，以村規(guī)民約融合“三治”機(jī)制提升基層社會(huì)治理效能仍有較大的拓展空間。

（一）村規(guī)民約承載村民自治的效能有待提升

村規(guī)民約承載村民自治，關(guān)鍵是要充分調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性。習(xí)近平總書記在基層代表座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“人民群眾中蘊(yùn)含著豐富的智慧和無限的創(chuàng)造力。要把廣大基層群眾組織起來、動(dòng)員起來、凝聚起來，充分激發(fā)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。”[7]因此，推進(jìn)村民自治，要尊重農(nóng)民的主體地位，激發(fā)農(nóng)民的主體動(dòng)能，在社會(huì)治理重心下移的同時(shí)，著力推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、村民自治良性互動(dòng)，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。從村規(guī)民約的制定來看，基層黨委、政府和村“兩委”積極推動(dòng)村規(guī)民約依規(guī)制定、依規(guī)治理，圍繞“治理有效”的目標(biāo)取得了良好成效。但部分基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的行政村仍存在治理效能不足的問題。一方面，在村規(guī)民約的制定過程中征求意見存在不夠廣泛、不夠全面等問題，在協(xié)商討論過程中對(duì)具有村域特色的矛盾糾紛問題關(guān)注較多，對(duì)法律、政策的闡釋較少，普法、釋法的作用發(fā)揮還不夠充分。另一方面，對(duì)村規(guī)民約從“上墻”到“落地”在思想上的重視仍然不夠，宣傳、闡釋不夠深入，村民運(yùn)用村規(guī)民約參與鄉(xiāng)村治理的熱情和積極性不夠高，村規(guī)民約的自治效能未能得到充分發(fā)揮。部分村規(guī)民約的制定，過于強(qiáng)調(diào)管理，容易忽視村規(guī)民約的社會(huì)組織功能[8]。無論是從村規(guī)民約的制定、宣傳，還是從村規(guī)民約的實(shí)施效果來看，村規(guī)民約作為村民自治重要載體的功能還未充分體現(xiàn)，其治理效能仍然有待提升。

（二）村規(guī)民約銜接國家法治的力度仍需加大

村規(guī)民約與國家法治的銜接是一個(gè)長期的過程。隨著農(nóng)村開放程度擴(kuò)大，傳統(tǒng)農(nóng)村治理逐漸向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。村民通過各種媒介、多種途徑了解法律知識(shí)，權(quán)利意識(shí)和遵法守法的觀念逐漸增強(qiáng)，但是主動(dòng)運(yùn)用法律維護(hù)權(quán)利的意識(shí)還不夠強(qiáng)。村民的法治思維存在一定的“差序格局”，即熟人之間的矛盾糾紛仍以調(diào)解為主，較少訴諸法律；與陌生人矛盾糾紛則以法律途徑解決為主，比如交通事故、勞動(dòng)糾紛、醫(yī)療糾紛的處理等?？傮w而言，村規(guī)民約銜接國家法治的力度仍需加大。一是村民的法治意識(shí)與法治能力匹配度還不夠。在陌生人社會(huì)，村民的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，某些習(xí)慣性行為開始發(fā)生變化。比如民間借貸，在“面子”與“人情”的共同作用下，借入一方會(huì)主動(dòng)給對(duì)方出示借據(jù)，甚至主動(dòng)約定利息。習(xí)慣成自然，當(dāng)依法開始成為習(xí)慣，就意味著農(nóng)村治理中法治化的趨勢已逐漸明朗。但是村民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的氛圍仍然不夠濃厚。二是村規(guī)民約的法律適用性問題。村規(guī)民約內(nèi)容上的合法性審查要求與實(shí)施中的有效性適用存在沖突?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民會(huì)議制定村規(guī)民約的權(quán)力，民政部等7部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》也對(duì)村規(guī)民約報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的嚴(yán)格把關(guān)作出要求[2]，認(rèn)可村規(guī)民約在一定范圍內(nèi)的“準(zhǔn)法”地位，但由于缺乏法律實(shí)施部門的實(shí)質(zhì)認(rèn)可，村規(guī)民約的法律地位仍然只能定位為一種非正式的農(nóng)村“民間法”，較難具有官方認(rèn)可的法律效力，也容易抹去村規(guī)民約的地方特色，弱化了其在村域內(nèi)部的治理權(quán)威。在實(shí)際執(zhí)行中，執(zhí)法、司法部門只有在需要適用公序良俗規(guī)則時(shí)才可能考慮村規(guī)民約的內(nèi)容，村規(guī)民約的實(shí)施存在一定程度的法律風(fēng)險(xiǎn)，與國家法治的銜接仍然有待加強(qiáng)。

（三）村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村德治的空間尚需拓展

作為農(nóng)村居民開展基層群眾自治活動(dòng)應(yīng)遵循的基本規(guī)范，村規(guī)民約在持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村德治建設(shè)過程中的作用越來越凸顯。成文的村規(guī)民約是鄉(xiāng)村公序良俗的重要載體，其依靠道德評(píng)價(jià)和社會(huì)輿論維系的倡導(dǎo)性規(guī)則一旦獲得村民普遍認(rèn)同，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。但是，從現(xiàn)有村規(guī)民約的制定宣傳來看，村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村德治的空間尚需拓展。一是部分村域內(nèi)生動(dòng)力不足，村規(guī)民約存在組織性不強(qiáng)、約束性不夠、激勵(lì)性不足等問題。比如弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，盡管都寫進(jìn)了村規(guī)民約，部分行政村結(jié)合村域?qū)嶋H細(xì)化卻不夠，特別是在個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)的村，積分制獎(jiǎng)懲難以落實(shí)到位。二是部分村域缺乏有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，村規(guī)民約的科學(xué)性、規(guī)范性、適用性有待加強(qiáng)。比如在移風(fēng)易俗方面，由于前期調(diào)研不充分、征求意見不廣泛，寫進(jìn)村規(guī)民約的內(nèi)容局限于基層黨委、政府所做的一般性要求或某一時(shí)期所強(qiáng)調(diào)的普遍性問題，“因村而異”找問題、“因地制宜”求對(duì)策不具體，即使已寫進(jìn)規(guī)約，也會(huì)存在倡導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)不具體、泛泛而談，約束性規(guī)范無有效懲處、落地不實(shí)等問題。盡管部分行政村的村規(guī)民約強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)力推動(dòng)移風(fēng)易俗，在實(shí)際操作中在操辦婚喪喜慶嚴(yán)格控制規(guī)模等方面發(fā)揮了作用，但在鄉(xiāng)村其他生產(chǎn)生活領(lǐng)域的作用尚未充分發(fā)揮，作用空間尚需擴(kuò)展。

三、“三治結(jié)合”背景下村規(guī)民約的治理功能重構(gòu)路徑

習(xí)近平總書記指出：“鄉(xiāng)村振興不能只盯著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還必須強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，重視農(nóng)民思想道德教育，重視法治建設(shè)，健全鄉(xiāng)村治理體系，深化村民自治實(shí)踐，有效發(fā)揮村規(guī)民約、家教家風(fēng)作用，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)?！盵9]2024年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化村規(guī)民約激勵(lì)約束功能”[5]。在“三治結(jié)合”背景下，要始終強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村自治、法治、德治的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織功能，把黨的路線方針政策和黨中央決策部署貫徹落實(shí)好，把各領(lǐng)域廣大群眾組織凝聚好，“創(chuàng)新用好村規(guī)民約等手段，倡導(dǎo)性和約束性措施并舉，綿綿用力，成風(fēng)化俗”[10]。作為“三治結(jié)合”的重要載體，村規(guī)民約要更好發(fā)揮將國家治理理念融入鄉(xiāng)村社會(huì)的“融合器”效能，“既講法治又講德治”[11]，“把法律和道德的力量、法治和德治的功能緊密結(jié)合起來，把自律和他律緊密結(jié)合起來”[11]，實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

（一）尊重基層群眾的主體地位，提升村規(guī)民約的自治效能

村規(guī)民約是國家治權(quán)融入鄉(xiāng)村治理的重要機(jī)制，是發(fā)展全過程人民民主在基層落地落實(shí)的重要載體，要聚焦更好發(fā)揮基層群眾作用，不斷建立健全村規(guī)民約的保障機(jī)制。在村民自治實(shí)踐中，要通過暢通村民訴求表達(dá)的渠道、規(guī)范村級(jí)民主協(xié)商的程序、確認(rèn)協(xié)商議事的結(jié)果、強(qiáng)化協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行等，不斷提升村規(guī)民約的治理效能。一是村規(guī)民約的制定要以承載村民訴求為基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)村民意愿。要充分尊重群眾的主體地位，將村規(guī)民約的制定和實(shí)施提到保障人民權(quán)益的高度去認(rèn)識(shí)，不僅要將矛盾糾紛的和解、調(diào)解、仲裁、訴訟寫進(jìn)村規(guī)民約，而且要將向上級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門反映訴求的合法渠道寫進(jìn)村規(guī)民約，不能諱疾忌醫(yī)，要明確程序，加以正確引導(dǎo)。對(duì)于各村一定時(shí)期內(nèi)涉及的具體事務(wù)，可以以舉例的形式將其訴求表達(dá)程序細(xì)化，指導(dǎo)村民逐級(jí)合理向上表達(dá)訴求，獲取支持。二是村規(guī)民約要遵循法定程序保障村民的民主協(xié)商權(quán)利。村規(guī)民約作為一種自下而上生成于基層的地方性治理資源，其制定本身就是一個(gè)民主協(xié)商的過程，應(yīng)當(dāng)具備一定的地域性、自律性、鄉(xiāng)土性。要結(jié)合村域歷史文化傳統(tǒng)和村民習(xí)慣，用通俗易懂的語言表述協(xié)商的程序，其內(nèi)容要包括協(xié)商議題的提出、協(xié)商參與人員的推選、主持人的推選、協(xié)商的形式、議事的規(guī)則、協(xié)商結(jié)果的確定等，還要特別注意將民主協(xié)商過程中村民意見的提出形式、討論范圍、采納程序等寫進(jìn)村規(guī)民約，引導(dǎo)村民養(yǎng)成從村規(guī)民約找依據(jù)的習(xí)慣。三是村規(guī)民約要以規(guī)則的形式確定村民自治議決事項(xiàng)在村域范圍內(nèi)的權(quán)威性。既要將已經(jīng)議決的涉及全體村民的事務(wù)以村規(guī)民約條文的形式予以制度化確認(rèn)，也要對(duì)可能需要通過民主協(xié)商議決的事項(xiàng)明確范圍和程序，留足協(xié)商空間，賦予民主協(xié)商在村域范圍內(nèi)更為穩(wěn)定的預(yù)期，要讓村規(guī)民約成為村民共同建立、共同遵守的公共契約，成為村民參與鄉(xiāng)村自治的重要制度依據(jù)。要加強(qiáng)監(jiān)督，通過建立監(jiān)察機(jī)制、制定獎(jiǎng)懲措施等方式，督促村民認(rèn)真履約。尤其是村干部要帶頭發(fā)揮作用，相互督促，不做“特殊村民”。四是村規(guī)民約要承載充分發(fā)揮村民主體作用的重要職能。村規(guī)民約要以細(xì)化的規(guī)則確保村民自治權(quán)和規(guī)約本身的執(zhí)行，既要有肯定性的表彰、獎(jiǎng)勵(lì)措施，也要在合法的前提下設(shè)置一定的懲處措施，如村級(jí)服務(wù)、恢復(fù)原狀、返還財(cái)產(chǎn)、社會(huì)輿論、道德評(píng)價(jià)、適量的違約金、移送處理等措施，不斷提升村規(guī)民約的治理能力，形成鄉(xiāng)村治理新局面。

（二）突出公序良俗的聯(lián)結(jié)價(jià)值，激活村規(guī)民約的法治功能

激活村規(guī)民約的法治功能要將其定位為國家法律政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的本土化規(guī)范，突出公序良俗在現(xiàn)代法律與傳統(tǒng)道德之間的聯(lián)結(jié)地位，強(qiáng)化法治權(quán)威。具體而言，除了村規(guī)民約的制定過程要凸顯法治精神，還要讓其規(guī)則性條文既嚴(yán)格遵循國家法律和政策的相關(guān)規(guī)定，又符合農(nóng)村特點(diǎn)，契合農(nóng)村實(shí)際，貼近群眾生活，易于為群眾所普遍接受。村規(guī)民約法治功能的承接，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮基層政府的職能。一是確保村規(guī)民約的合法性。村規(guī)民約在內(nèi)容上不違反法律的禁止性規(guī)定是實(shí)現(xiàn)國家法律與村規(guī)民約共存的前提。基層政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)治理的指導(dǎo)和支持，推動(dòng)司法資源向農(nóng)村地區(qū)下沉，為村規(guī)民約的制定提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)?；鶎铀痉ㄐ姓块T要在嚴(yán)格進(jìn)行合法性審查的基礎(chǔ)上備案，加大對(duì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的村規(guī)民約清理力度，對(duì)不合法、不合理的內(nèi)容進(jìn)行修改、規(guī)范。對(duì)其中存在的濫設(shè)處罰、亂設(shè)收費(fèi)以及限制村民經(jīng)營自主權(quán)等與國家法律、政策相抵觸的內(nèi)容進(jìn)行全面清理，對(duì)村內(nèi)“一事一議”事項(xiàng)要根據(jù)各村實(shí)際和村民參與討論的情況予以認(rèn)可，嚴(yán)格控制范圍和金額，確保不侵犯村民的合法權(quán)益，確保村規(guī)民約在司法適用過程中不因違反法律的禁止性規(guī)定而出現(xiàn)個(gè)別條款無效的情形。二是彰顯村規(guī)民約的權(quán)威性。村規(guī)民約有著深厚的群眾基礎(chǔ)，具有“準(zhǔn)法”作用，制定出來的村規(guī)民約要充分彰顯法治精神，保障村規(guī)民約的實(shí)體和程序正義。通過保障村民參與、討論、審議、表決等程序的公正詮釋法治的程序正義，搭建堅(jiān)持以政府為指導(dǎo)、以村民為制定主體、多方協(xié)同參與的村規(guī)民約創(chuàng)制機(jī)制。將宣教活動(dòng)貫穿村規(guī)民約制定的全過程，在其起草、討論、宣傳和實(shí)際執(zhí)行中以闡釋條文的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)全體村民的“普法”，提高村民遵守村規(guī)民約的自覺性。作為村內(nèi)成文的制度規(guī)則，在確保內(nèi)容、程序合法的同時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注可操作性和可執(zhí)行性，強(qiáng)化村規(guī)民約的執(zhí)行程序和執(zhí)行權(quán)威，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部在矛盾糾紛調(diào)處中要善于從村規(guī)民約中尋找依據(jù)。三是保留村規(guī)民約的鄉(xiāng)土性。村規(guī)民約的內(nèi)容要定位為公序良俗和村民契約，既要合情、合理、合法，維持農(nóng)村社會(huì)秩序的建構(gòu)和穩(wěn)定，也要符合鄉(xiāng)村良善習(xí)俗，傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基因。在保留村規(guī)民約鄉(xiāng)土性的同時(shí)，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)形成的新的良好風(fēng)俗。要通過對(duì)傳統(tǒng)村規(guī)民約的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，契合基層實(shí)際，滿足現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要和村民整體利益訴求?；鶎狱h委、政府要根據(jù)時(shí)代發(fā)展要求，適時(shí)指導(dǎo)村民自治組織制定推進(jìn)某項(xiàng)具體工作的單行性村規(guī)民約，這類規(guī)約主要針對(duì)各村村民實(shí)際需要制定。

（三）強(qiáng)化社會(huì)輿論的道德賞罰，拓展村規(guī)民約的德治空間

強(qiáng)化村規(guī)民約的道德賞罰功能是拓展村規(guī)民約德治空間的重要依托。德治沒有國家法律的強(qiáng)制性保證，但具有一定靈活性和彈性，實(shí)施起來更加簡便。德治主要依靠村民委員會(huì)的監(jiān)督、村民的自覺遵守、社會(huì)輿論評(píng)價(jià)等得以實(shí)施。合理定位村規(guī)民約的價(jià)值，完善其德治建設(shè)內(nèi)容，規(guī)范道德賞罰功能，能鞏固農(nóng)村思想文化陣地，增強(qiáng)村規(guī)民約的治理效能，也有利于推進(jìn)以農(nóng)民認(rèn)同為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村德治。一是村規(guī)民約要“嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，尋求鄉(xiāng)村內(nèi)生性力量的支持”[12]，從“上墻”真正走向“落地”。建立道德激勵(lì)和約束機(jī)制，發(fā)展鄉(xiāng)村文化，利用好鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)上的重要作用。社會(huì)輿論的評(píng)價(jià)是鄉(xiāng)村德治發(fā)揮作用的重要機(jī)理，村規(guī)民約的獎(jiǎng)懲更多的不在于經(jīng)濟(jì)上的懲處，而是心理上的認(rèn)同、精神上的激勵(lì)。要充分發(fā)揮群眾在基層社會(huì)治理中的主體作用，充分挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)組織聯(lián)系群眾的功能，讓包括普通群眾在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體廣泛參與村規(guī)民約所規(guī)定的道德評(píng)價(jià)，引導(dǎo)群眾向上向善、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化和符合社會(huì)主義新風(fēng)尚的規(guī)范，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治新局面。二是村規(guī)民約要走大眾化、通俗化宣傳教育路徑。要牢牢把握村規(guī)民約緊密結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際的鄉(xiāng)土特色，用地方化的語言詮釋好國家法律和政策。一方面，要做好村規(guī)民約的大眾化傳播，善于用通俗化的“鄉(xiāng)音”傳播村規(guī)民約的內(nèi)容，使之為普通群眾所普遍接受，最終實(shí)現(xiàn)成風(fēng)化俗的目的。另一方面，宣傳教育內(nèi)容要接地氣，要結(jié)合村民生產(chǎn)生活實(shí)際，實(shí)現(xiàn)“共情”。一些地方農(nóng)村將村規(guī)民約轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)土文化版本的戲曲、山歌、快板等形式，使這些村規(guī)民約更易于接受和落實(shí)，讓村民耳熟能詳，于無形中傳播現(xiàn)代文明理念，使德治真正貫穿鄉(xiāng)村治理全過程。三是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在德治建設(shè)中的引領(lǐng)作用。要弘揚(yáng)精英治村傳統(tǒng)，使鄉(xiāng)村精英既成為村規(guī)民約制定和修改的重要參與者，也成為運(yùn)用村規(guī)民約推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)者。村規(guī)民約與黨紀(jì)國法的剛性治理不同，有柔性治理的制度優(yōu)勢，其制定和實(shí)施過程中既要通過引入法律、紀(jì)律、政策等為主要內(nèi)容的他律機(jī)制，增強(qiáng)制度剛性，也要引入優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、良善風(fēng)俗、現(xiàn)代文明正確引導(dǎo)鄉(xiāng)村輿論，增進(jìn)農(nóng)民群眾的心理認(rèn)同。而鄉(xiāng)村精英是柔性治理的重要主體。鄉(xiāng)村精英通過與村民零距離接觸，讓村民在日常化、具體化的場景中感知、領(lǐng)悟和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，幫助他們形成愛國愛黨、向善向賢、遵紀(jì)守法的文明新風(fēng)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村新風(fēng)貌。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在德治建設(shè)中的引領(lǐng)作用，運(yùn)用村規(guī)民約作為“軟法”的靈活性，撬動(dòng)熟人倫理和情感因素，強(qiáng)化柔性治理方式，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的巧妙化解。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村全面振興背景下，現(xiàn)代村規(guī)民約是體現(xiàn)自治、詮釋法治、弘揚(yáng)德治的有效載體。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化基層黨組織的政治功能和組織功能，以黨建引領(lǐng)基層治理，是有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興必須遵循的原則。各地鄉(xiāng)村在創(chuàng)新用好村規(guī)民約的基層實(shí)踐中，要著力于落實(shí)落細(xì)基層政府的指導(dǎo)備案職能、充分尊重鄉(xiāng)村居民的主體地位、創(chuàng)新發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的“頭雁”作用等激活鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力，要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村歷史文化傳統(tǒng)和村域發(fā)展實(shí)際制定切實(shí)可行的村規(guī)民約，推動(dòng)國家法治的下沉、政策的落地、文明鄉(xiāng)風(fēng)的形成，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村規(guī)民約的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，培育公序良俗，推動(dòng)鄉(xiāng)村善治。

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責(zé)任編輯王彩棉