公共規(guī)制失靈視域下資本下鄉(xiāng)退出的問題意涵及動(dòng)因分析

［摘要］資本下鄉(xiāng)進(jìn)入規(guī)范階段后，涉農(nóng)項(xiàng)目“爛尾”、企業(yè)“跑路”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，“有進(jìn)無退”的資本下鄉(xiāng)格局亟待向“進(jìn)退有序”轉(zhuǎn)變。圍繞新時(shí)代資本下鄉(xiāng)退出問題是什么以及如何形成，構(gòu)建包括資本“能不能退”和“退出的影響因素”等構(gòu)成的退出問題分析框架展開探究。研究發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)退出主要產(chǎn)生資本下鄉(xiāng)退出存在的“三無”現(xiàn)象和政策執(zhí)行偏差、調(diào)節(jié)機(jī)制缺失以及連帶問題衍生的三類問題。分析認(rèn)為，退出問題的形成是規(guī)制失靈導(dǎo)致，實(shí)踐中核心主體異化造成了政府越位、市場(chǎng)弱位和社會(huì)缺位的非正常行為，并形成價(jià)值混淆、事實(shí)失真和技術(shù)迷惑的規(guī)制互動(dòng)局面，進(jìn)而誘致政府和社會(huì)回應(yīng)性缺失的規(guī)制“失準(zhǔn)”、政府和市場(chǎng)能動(dòng)性不足的規(guī)制“失效”、社會(huì)和市場(chǎng)認(rèn)可性不夠的規(guī)制“失位”發(fā)生，成為約束退出規(guī)制體系構(gòu)建和效能發(fā)揮的阻礙力量。

［關(guān)鍵詞］資本下鄉(xiāng)；資本退出；規(guī)制失靈；主體異化

一、引言

資本下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中的重要舉措，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2015-2021年期間中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體投資1346起，投資規(guī)模1947.3億元，其中2021年中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體投資144起，投資規(guī)模363.98億元。資本下鄉(xiāng)能否破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)阻礙的關(guān)鍵在于市場(chǎng)資源調(diào)配作用的有效發(fā)揮，要素配置格局在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的“進(jìn)出有序”中不斷優(yōu)化。然而，隨著國(guó)家相關(guān)政策導(dǎo)向由鼓勵(lì)下鄉(xiāng)向規(guī)范下鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)變，資本下鄉(xiāng)格局悄然由配置缺失向配置錯(cuò)位轉(zhuǎn)變，并表現(xiàn)出項(xiàng)目“爛尾”、投資“跑路”等下鄉(xiāng)失敗現(xiàn)象。剖析資本熱烈入場(chǎng)、慘淡跑路的“有頭無尾”現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)這是大量資本投資行為的短期性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性激烈沖突的體現(xiàn)。而這也預(yù)示著新發(fā)展階段資本下鄉(xiāng)關(guān)鍵問題的轉(zhuǎn)化，即從片面追求下鄉(xiāng)資本的數(shù)量規(guī)模向推動(dòng)資本“有序入場(chǎng)”與“合理退出”相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管”在此過程中，構(gòu)建資本下鄉(xiāng)有序退出機(jī)制程序、健全資本下鄉(xiāng)“進(jìn)入—退出”的規(guī)則體系顯得尤為重要。梳理既有研究，發(fā)現(xiàn)大量成果依然側(cè)重于闡釋資本下鄉(xiāng)的理論及實(shí)踐意義，以及在經(jīng)驗(yàn)層面對(duì)資本下鄉(xiāng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制與邏輯的梳理，關(guān)注資本下鄉(xiāng)退出問題的研究較少。本研究試圖在梳理資本下鄉(xiāng)運(yùn)行實(shí)踐新動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，結(jié)合要素錯(cuò)配、調(diào)節(jié)缺失等表征，明確資本下鄉(xiāng)的問題意涵并展開動(dòng)因分析，進(jìn)而對(duì)如何規(guī)范資本下鄉(xiāng)做出回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)回顧和分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

1.資本下鄉(xiāng)的動(dòng)因與影響。

“何以吸引資本下鄉(xiāng)”？現(xiàn)有研究以主體關(guān)系為依托從內(nèi)外動(dòng)力層次展開探討。研究者認(rèn)為，全球范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投資的巨大需求和推動(dòng)農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所具備的成本利潤(rùn)愿景，是驅(qū)動(dòng)資本下鄉(xiāng)的關(guān)鍵內(nèi)生動(dòng)力要素，而政府和村民自治組織則是資本下鄉(xiāng)的核心動(dòng)力供應(yīng)主體，中央政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、機(jī)械化的公利型政策頒布，地方政府在完成政治任務(wù)和化解農(nóng)業(yè)治理困境的雙重邏輯下發(fā)揮主導(dǎo)作用，村級(jí)組織為治理卸責(zé)或?yàn)楂@取某些潛在收益密切配合吸引資本下鄉(xiāng)。在捕捉到積極政策對(duì)下鄉(xiāng)資本激勵(lì)的利好后，資本集團(tuán)會(huì)為追求項(xiàng)目補(bǔ)貼和額外收益快速下鄉(xiāng)，并在資本下鄉(xiāng)過程中生成一種“投資不（為）掙錢”的“行政邏輯”。

資本下鄉(xiāng)旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并帶來先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)通過優(yōu)化農(nóng)村土地、勞動(dòng)力等配置，引發(fā)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、知識(shí)溢出效應(yīng)和社會(huì)組織效應(yīng)等正外部性效應(yīng)。但也有研究者以農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，提出資本下鄉(xiāng)再造了社會(huì)結(jié)構(gòu)，擠占了大量農(nóng)戶權(quán)益，剝奪農(nóng)戶就業(yè)機(jī)會(huì)，造成大資本與農(nóng)爭(zhēng)地、與民爭(zhēng)利，加劇了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化、村莊治理虛無化以及失地農(nóng)民邊緣化等現(xiàn)象，同時(shí)還衍生出資源沖突等外部性問題；在具體過程中，資本下鄉(xiāng)還涉及到土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、收益分配等多重利益沖突，容易演變成非糧化、經(jīng)營(yíng)不善等農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙。

2.資本下鄉(xiāng)的障礙及趨勢(shì)。

資本下鄉(xiāng)一定程度上彌補(bǔ)了政府農(nóng)業(yè)資金投入的不足，矯正和克服了政府失靈的問題，但隨著發(fā)展的深入，其過程中也相繼出現(xiàn)資本投機(jī)行為、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)投資平臺(tái)不完善、區(qū)域間農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域趨同化和工商資本缺乏投入糧食生產(chǎn)積極性等問題。從在場(chǎng)主體看，資本介入重構(gòu)空間生產(chǎn)主體，將排除村民主體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)逐步固化，工商資本自身的非理性選擇可能導(dǎo)致企業(yè)管理能力不適應(yīng)、要素供求不匹配、市場(chǎng)環(huán)境不優(yōu)化等結(jié)果，其深層次原因則是政府過度干預(yù)以及農(nóng)村要素改革系統(tǒng)性、協(xié)同性與配套性不足。同時(shí)，作為外來者的資本會(huì)遭遇由村莊社會(huì)抵抗帶來的社會(huì)困境而影響其持續(xù)生存。

在發(fā)展趨勢(shì)方面，有研究者指出當(dāng)前資本下鄉(xiāng)尚未形成多樣性、復(fù)雜性環(huán)境下農(nóng)村資源與支配主體的良性互動(dòng)，未來應(yīng)著重以“四位一體”的村社組織為抓手來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合。另外有研究者提出，以人情活動(dòng)為顯現(xiàn)的非契約互動(dòng)將有助于下鄉(xiāng)資本構(gòu)建良好嵌入關(guān)系，而正式契約互動(dòng)如優(yōu)先雇傭本地人對(duì)農(nóng)場(chǎng)的本地嵌入沒有顯著影響，村企共申項(xiàng)目甚至呈現(xiàn)負(fù)向影響。未來村企合作良性互動(dòng)中最為重要的是取得以資本為代表的效率邏輯與以農(nóng)戶為代表的主體經(jīng)營(yíng)權(quán)益邏輯的雙重平衡。

3.文獻(xiàn)述評(píng)。

資本下鄉(xiāng)在內(nèi)外多重動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下，為完成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等提供了現(xiàn)實(shí)助益。但深究“向好”現(xiàn)象則發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)的“成功”集中在有限的時(shí)空環(huán)境內(nèi)，大多數(shù)成功案例顯現(xiàn)于資本下鄉(xiāng)的初期，后續(xù)事關(guān)資本下鄉(xiāng)效益的持續(xù)跟蹤幾近缺失，加之近年來頻繁爆出的下鄉(xiāng)項(xiàng)目爛尾等報(bào)道，更印證了部分下鄉(xiāng)項(xiàng)目存在因“水土不服”而導(dǎo)致的“戛然而止”問題，并遺留大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。

既有研究對(duì)資本下鄉(xiāng)的關(guān)注側(cè)重于“只進(jìn)不出”“重發(fā)展輕退出”，集中于梳理資本下鄉(xiāng)的利弊影響、分析資本下鄉(xiāng)的動(dòng)因機(jī)理、破除下鄉(xiāng)過程中的困境阻礙等以回應(yīng)“如何下”的問題，這一方面造成了資本下鄉(xiāng)“只許成功不會(huì)失敗”的刻板印象，另一方面對(duì)于資本下鄉(xiāng)中后期事務(wù)關(guān)注的缺失也容易生成農(nóng)村發(fā)展研究的“黑箱”。本研究基于上述認(rèn)識(shí)，試圖對(duì)“資本下鄉(xiāng)退出是什么？”以及“資本下鄉(xiāng)為何退出？”這兩個(gè)問題進(jìn)行回答。

（二）分析框架

“退出”被廣泛用于特殊角色退出轉(zhuǎn)換、國(guó)企退出轉(zhuǎn)型等社會(huì)問題分析。在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，林毅夫?qū)ⅰ巴顺觥币朕r(nóng)業(yè)合作社研究，認(rèn)為社員可以通過“退出”來要求那些愿意留在合作社里的違約者去履行承諾。劉同山和孔祥智、刁其懷等人聚焦宅基地及其空心化現(xiàn)象，論證了對(duì)承包地、宅基地、其他集體土地以及集體成員身份實(shí)施有償退出的可行性。

退出問題是因監(jiān)督成本、制度約束等因素缺失，導(dǎo)致合作體系內(nèi)某一主體違背承諾，進(jìn)而侵害其他主體權(quán)益的行為。其核心是合作體系內(nèi)各主體權(quán)益的保護(hù)問題，包含了能不能退出、退出的影響因素兩層議題。一般來說，一個(gè)主體能不能退出取決于自身對(duì)所進(jìn)入場(chǎng)域內(nèi)個(gè)體利益得失的判斷考量。在多元主體利益訴求異質(zhì)化，主體間資源稟賦非均等化形成的不對(duì)等發(fā)展格局下，會(huì)出現(xiàn)某一主體“能退不能退”“想退不能退”的失衡局面，對(duì)整個(gè)合作體系發(fā)展造成影響。而影響因素與主體密切相關(guān)，江小涓認(rèn)為退出失敗的原因是退出壁壘的存在，其來源于資產(chǎn)專用性、工資剛性以及社會(huì)保障不完善；楊蕙馨則用制度性退出壁壘解釋了地方政府出于經(jīng)濟(jì)考慮阻礙企業(yè)的退出，包括政府部門預(yù)算需要、政府領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)需要等?；诖?，本文認(rèn)為資本下鄉(xiāng)退出問題是下鄉(xiāng)資本出現(xiàn)違背入場(chǎng)初衷、偏離預(yù)設(shè)軌跡時(shí)本應(yīng)退場(chǎng)，但在市場(chǎng)機(jī)制缺失和非市場(chǎng)機(jī)制干擾這兩大因素影響下，呈現(xiàn)出應(yīng)退卻退不出的困境，具體包括了資本能不能退和退出的影響因素兩個(gè)分析維度，能不能退是探討資本在投資領(lǐng)域?yàn)楹螣o法正常退出的具體表現(xiàn)；退出的影響因素則指影響資本無法退出的關(guān)鍵要素及作用機(jī)理。

三、資本下鄉(xiāng)退出的問題意涵

（一）資本下鄉(xiāng)退出的概念辨析

資本下鄉(xiāng)是企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念延伸到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一種模式，即工商企業(yè)參與農(nóng)產(chǎn)品流通、加工和經(jīng)營(yíng)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，資本下鄉(xiāng)又被政府視作“經(jīng)營(yíng)村莊”以解決資金不足難題的一把鑰匙，之后其內(nèi)涵不斷延伸：一是下鄉(xiāng)資本形式的拓展，如徐勇提出的資金、管理、技術(shù)、知識(shí)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素；二是下鄉(xiāng)領(lǐng)域的拓展，周飛舟和王紹琛就認(rèn)為村莊經(jīng)營(yíng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，資本的輻射范圍已不再局限于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，表現(xiàn)出向農(nóng)村治理領(lǐng)域的擴(kuò)張趨勢(shì)，典型便是“農(nóng)民上樓”。

一般認(rèn)為，資本下鄉(xiāng)退出是資本下鄉(xiāng)的延續(xù)，是一種自發(fā)的偏差糾正行為。《辭?！分小巴顺觥钡暮x為：（1）離開某種場(chǎng)合，脫離組織或活動(dòng)；（2）把已經(jīng)取得的東西交出來。經(jīng)濟(jì)學(xué)最先將“退出”概念化，將其定義為市場(chǎng)機(jī)制中“某些消費(fèi)者不再購(gòu)買企業(yè)產(chǎn)品或某些會(huì)員退出組織”，并認(rèn)為其是市場(chǎng)交易主體理性選擇的權(quán)利之一。結(jié)合上述認(rèn)識(shí)，本研究認(rèn)為資本下鄉(xiāng)退出是指工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村后，相關(guān)投資行為出現(xiàn)既定軌跡趨勢(shì)偏差時(shí)，主動(dòng)選擇或強(qiáng)制被動(dòng)中止投資項(xiàng)目的行為?；诖耍狙芯克纲Y本下鄉(xiāng)的退出主體是出現(xiàn)不良行為征兆的下鄉(xiāng)資本，是對(duì)資本的行為約束；退出客體則是基層政府、農(nóng)民群眾等，下鄉(xiāng)資本是否遵循市場(chǎng)邏輯的效益效率導(dǎo)向、是否依照政府明確的政策導(dǎo)向、是否符合農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益需求等接受以基層政府和農(nóng)民群眾為代表的客體監(jiān)督。若其中出現(xiàn)上述偏離、違悖等跡象，便是投資愿景的偏差，企業(yè)資本需在監(jiān)管約束下自行選擇或被動(dòng)強(qiáng)制退出。在此過程中，政府是資本下鄉(xiāng)方向的制定者和監(jiān)督者。當(dāng)外來資本構(gòu)成對(duì)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的潛在威脅，就必須通過激活約束機(jī)制予以糾偏，并采用進(jìn)出有序的方式予以實(shí)現(xiàn)。

（二）資本下鄉(xiāng)退出的實(shí)踐意涵

1.資本下鄉(xiāng)退出的特征評(píng)估。

在實(shí)踐層面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特定的時(shí)空特征與組織形式，資本下鄉(xiāng)退出呈現(xiàn)出影響范圍廣、時(shí)間長(zhǎng)、關(guān)系復(fù)雜等特征。

一是影響范圍廣，主要指土地和資金兩大核心要素投入規(guī)模大?，F(xiàn)有資本下鄉(xiāng)退出的案例中，下鄉(xiāng)資本動(dòng)輒成百億級(jí)資金規(guī)模或上千畝土地規(guī)模，其倉(cāng)促退出對(duì)地方招商引資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展影響巨大。例如河北行唐縣光伏發(fā)電項(xiàng)目“毀麥”規(guī)模達(dá)1000多畝，四川南充首家上市農(nóng)業(yè)公司打造1000余畝現(xiàn)實(shí)版開心農(nóng)場(chǎng)開張八個(gè)月即關(guān)門，而作為資本下鄉(xiāng)“風(fēng)口”的農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)投資熱潮，則在部分地區(qū)異化成產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的無序競(jìng)爭(zhēng)。

二是影響時(shí)間長(zhǎng)，指受資本下鄉(xiāng)退出影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)原樣，例如土地肥力短期內(nèi)不可修復(fù)、農(nóng)作物生長(zhǎng)周期不可逆轉(zhuǎn)等。部分資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目在投資中后期擅自改變土地用途，種植收益更高的經(jīng)濟(jì)作物，甚至違規(guī)開發(fā)建設(shè)樓盤、別墅、跑馬場(chǎng)等設(shè)施，在此過程中成百上千畝的農(nóng)村土地被改變?cè)杏猛久撾x農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分土地甚至被連年撂荒、土地肥力不斷降低以至板結(jié)。

三是影響關(guān)系復(fù)雜，是指資本無序退出的影響并不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而且會(huì)延伸至農(nóng)村社會(huì)與鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域，而影響主體也不局限于參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)，還會(huì)關(guān)聯(lián)到基層黨委政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多重主體。例如資本退出后留下大量未付的租金和爛尾的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民群眾合法地租、工資以及分紅等收入長(zhǎng)期無法兌現(xiàn)，極易引發(fā)越級(jí)上訪和群體性事件，不少曾經(jīng)被基層政府視為農(nóng)業(yè)發(fā)展“牽引”“龍頭”的資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目變成危及地方安全穩(wěn)定的“燙手山芋”。

2.資本下鄉(xiāng)退出的現(xiàn)象表征。

資本下鄉(xiāng)退出問題主要表現(xiàn)為“三無”，即無效投資毀約退出、無序投資進(jìn)退兩難、無能投資亟待清退。

一是無效投資毀約退出。無效是指資本下鄉(xiāng)只見投入、不見成效，甚至給地方農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來負(fù)面沖擊，其主要表現(xiàn)為資方不履行投資契約，毀約跑路致使農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目“爛尾”。無效投資現(xiàn)象廣泛存在于兩類投資主體的項(xiàng)目中：一類是動(dòng)機(jī)不純的資本，入場(chǎng)即一心一意逐利，通過謀取國(guó)家農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼，或懷揣“經(jīng)營(yíng)城市”中的“土地”思維，圈地占地來謀取巨額利益。這類資本的顯著特征是出身混雜，起家于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的第二、三產(chǎn)業(yè)，如房地產(chǎn)、電子商務(wù)領(lǐng)域等。另一類是認(rèn)知不清的資本，僅靠情懷支撐但運(yùn)營(yíng)能力與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理要求不匹配，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展投資周期長(zhǎng)、專業(yè)要求高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等認(rèn)識(shí)不足，例如湖北省某房地產(chǎn)公司斥資三億元打造的“亞洲玫瑰園”項(xiàng)目，將“挖個(gè)水坑都能吹成景觀湖”的地產(chǎn)思維帶入玫瑰種植基地的經(jīng)營(yíng)管理之中，致使項(xiàng)目爛尾并使8000畝耕地?cái)?shù)年無人打理、荒草叢生。

二是無序投資進(jìn)退兩難。無序是指在農(nóng)業(yè)規(guī)模化趨勢(shì)中，下鄉(xiāng)資本為爭(zhēng)奪商機(jī)，輕視投資產(chǎn)業(yè)的周密評(píng)估，呈現(xiàn)“熱熱鬧鬧進(jìn)入一大波，慘慘淡淡懸置一大群”的亂象。這類亂象與基層農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)密切相關(guān)，只要產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策一出，各類企業(yè)迅速呼應(yīng)搶奪“風(fēng)口”，能不能做、如何做的市場(chǎng)理性在“政策風(fēng)”中蕩然無存。當(dāng)行業(yè)遭遇危機(jī)時(shí)，只有為數(shù)不多的龍頭企業(yè)能抽身而退，留下一大堆中小企業(yè)陷入兩難境地，想進(jìn)缺乏資金，想退傾家蕩產(chǎn)。例如諸多資本目睹柑橘的經(jīng)濟(jì)效益后，一窩蜂下鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)?；\(yùn)作，推動(dòng)廣西規(guī)?；麍@數(shù)量迅速增長(zhǎng)，基地種植面積從數(shù)千畝至上萬畝不等，然而自桂北2017年擴(kuò)種潮席卷后該行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度加劇，同時(shí)受疫情影響不少柑橘基地進(jìn)入低谷階段，大量生產(chǎn)基地暴露出種植管理跟不上、資金鏈條中斷、人工成本高等問題，導(dǎo)致大量柑橘種植基地陷入生存困境。類似現(xiàn)象也發(fā)生在大棚番茄、獼猴桃等生產(chǎn)領(lǐng)域，溫州等地區(qū)域同類品種農(nóng)產(chǎn)品種植面積占比超過80%，致使豐收季時(shí)不得不壓價(jià)賤賣，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益、破壞農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)秩序。

三是無能投資亟須清退?！盁o能”是指資本已經(jīng)“跑路”或出現(xiàn)“爛尾”趨勢(shì)后，缺乏叫停項(xiàng)目及時(shí)止損的警戒機(jī)制而任由損失擴(kuò)大化。無能投資行為的發(fā)生主體是資本，但起關(guān)鍵作用的卻是基層政府。其主要有兩種表象，一種是農(nóng)業(yè)投資出現(xiàn)“爛尾”趨勢(shì)后，農(nóng)民沒有話語權(quán)利反饋、政府沒有有效手段回應(yīng)。如河南淮陽的“怪事”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶與一家農(nóng)業(yè)公司簽訂三年合約后，第一年秋季公司就出現(xiàn)未如約支付租金的違約情況，無人耕種的農(nóng)田淪為無人監(jiān)管、雜草叢生的荒地，正如當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所形容的，“這么好的地，不管誰種，不管種啥，也不能荒著，但在合同沒解除的情況下，我們單方面去種又怕說不清”。另一種是基層對(duì)于下鄉(xiāng)資本“爛尾”現(xiàn)象缺乏檢討反思，對(duì)已爛尾資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目無法有效應(yīng)對(duì)、及時(shí)止損，面對(duì)新的項(xiàng)目依然重蹈覆轍致使農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目反復(fù)陷入困境。

3.資本下鄉(xiāng)退出的問題表征。

資本下鄉(xiāng)退出的“三無”現(xiàn)象，暴露出資本下鄉(xiāng)過程中政策執(zhí)行偏差、調(diào)節(jié)機(jī)制缺失，以及負(fù)面連帶衍生等多個(gè)方面的問題。

（1）政策執(zhí)行偏差：社會(huì)還是經(jīng)濟(jì)問題。

在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。執(zhí)行退出是體現(xiàn)政策目標(biāo)的重要一環(huán)，能夠成為約束不良資本的重要手段，有助于規(guī)范資本力量向農(nóng)民靠攏。退出執(zhí)行核心是一個(gè)如何保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)問題，但屬地政府往往將其按照招商引資的經(jīng)濟(jì)問題等同對(duì)待，表現(xiàn)出兩種偏差類型。一種是選擇式執(zhí)行，退出問題本屬于資本下鄉(xiāng)體系中的一個(gè)子問題，部分地方執(zhí)行過程中只看到了驅(qū)動(dòng)下鄉(xiāng)帶來的政治和經(jīng)濟(jì)收益，并沒有關(guān)注到資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控，忽略退出問題在政策議程中的設(shè)定。如無序投資的重復(fù)建設(shè)問題，地方政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，著急上馬一大批所謂的特色產(chǎn)業(yè)、規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目，卻并未設(shè)置約束企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)條件，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)整體出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)下鄉(xiāng)資本進(jìn)退不得的兩難境地，給農(nóng)民帶來不小風(fēng)險(xiǎn)。另一種是替代式執(zhí)行，退出問題尚屬一個(gè)高度模糊的問題，這就給執(zhí)行政策的屬地政府帶來了各種可能性。中央一號(hào)文件提出加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)的全過程監(jiān)管，但對(duì)退出環(huán)節(jié)仍停留在頂層設(shè)計(jì)階段，這使得處于探索階段的屬地政府將退出執(zhí)行演變?yōu)橛衅湫蔚囊粋€(gè)項(xiàng)目叫停、一個(gè)工程中斷等荒唐行為。無效投資毀約退出的一個(gè)重要因素就是部分地方和資本在前期上馬一些大公園、大廣場(chǎng)、大村莊標(biāo)志、大亭子（牌坊、門樓、棧道）等“形象工程”的項(xiàng)目以應(yīng)付上級(jí)檢查，等評(píng)估期結(jié)束或風(fēng)口轉(zhuǎn)移后便馬上轉(zhuǎn)變陣地，不僅對(duì)帶動(dòng)農(nóng)民增收、改善農(nóng)村生活沒有任何實(shí)質(zhì)幫助，反而會(huì)對(duì)地方農(nóng)地發(fā)展、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來不良沖擊。

（2）調(diào)節(jié)機(jī)制缺失：寬入、缺管與無出。

機(jī)制創(chuàng)新是緩解政府有限穩(wěn)定體制與治理事務(wù)無限變化間矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效治理的重要方式。在農(nóng)村，資本涉獵的領(lǐng)域是全方位的，資本下鄉(xiāng)的機(jī)制建設(shè)也勢(shì)必要求全覆蓋。按照資本“入場(chǎng)—在場(chǎng)—離場(chǎng)”的正常思路，屬地政府至少需設(shè)置三道調(diào)節(jié)機(jī)制來對(duì)接資本下鄉(xiāng)的階段性過程。但前述“三無”現(xiàn)象的存在，表明這三個(gè)方面均存在缺失的問題，其具體概括為“寬入、缺管、無出”。首先，“寬入”指入場(chǎng)階段，下鄉(xiāng)資本的準(zhǔn)入門檻設(shè)置為負(fù)，屬地政府沒有資質(zhì)資格審查機(jī)制，在政績(jī)驅(qū)使下反而通過減稅、降息、補(bǔ)貼租金等各種政策福利提升資本吸引力。這也吸引了一部分認(rèn)知不清和動(dòng)機(jī)不純的資本，其在巨大利益想象的誘惑下伺機(jī)入場(chǎng)，成為投資無效毀約退出的風(fēng)險(xiǎn)因子。其次，“缺管”指在場(chǎng)階段，由于政府在方向規(guī)范、問題識(shí)別等方面監(jiān)管機(jī)制缺失而導(dǎo)致約束失靈。資本下鄉(xiāng)熱潮中在政策紅利的驅(qū)使下各類資本泥沙俱下涌往鄉(xiāng)村，在給基層地方以紙面投資數(shù)據(jù)的短暫繁榮之后，資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目如何落地、如何盈利、如何維護(hù)直至如何退場(chǎng)等問題逐步顯現(xiàn)，這都需要屬地政府通過制度建設(shè)和監(jiān)管機(jī)制的完善予以回應(yīng)，但目前資本下鄉(xiāng)的全過程監(jiān)管機(jī)制仍在建設(shè)進(jìn)程之中，離有效監(jiān)管要求尚存在距離。無序投資“熱熱鬧鬧進(jìn)入一大波，慘慘淡淡懸置一大群”現(xiàn)象的呈現(xiàn)，證明了屬地政府面對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)缺乏管理，對(duì)進(jìn)入的龍頭企業(yè)、中小企業(yè)等不同主體的發(fā)展路徑并未深入謀劃，大量同質(zhì)性的資本重復(fù)推動(dòng)相同項(xiàng)目，最終導(dǎo)致行業(yè)整體性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)無力退出。最后，“無出”指離場(chǎng)階段，下鄉(xiāng)資本缺乏退出的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)企業(yè)面臨的問題超出資本的承載能力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域往往反映為資金鏈緊張、開發(fā)進(jìn)度放緩、土地拋荒等現(xiàn)象，屬地政府如何有效把握投資項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)真實(shí)狀況以防止資本“跑路”與項(xiàng)目“爛尾”，第三道及時(shí)止損的機(jī)制門檻十分重要，但既有制度設(shè)計(jì)的匱乏致使政府無法及時(shí)消除資本無序退出的影響。這體現(xiàn)在亟須清退的無能投資實(shí)踐中，屬地政府一方面無法清退并重新合理安排已經(jīng)“爛尾”或“跑路”的投資項(xiàng)目；另一方面也不能做到“吃一塹，長(zhǎng)一智”，仍存在盲目引資搞項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)可能性，由此導(dǎo)致資本退出的影響不斷串聯(lián)發(fā)酵并引發(fā)恐慌性連鎖反應(yīng)。

（3）負(fù)面連帶衍生：退出的外部性問題。

資本進(jìn)入鄉(xiāng)村并不僅局限于資金、土地等要素流動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響，還會(huì)涉及文化理念等隱性要素在當(dāng)?shù)氐慕换?。資本無序退出不僅會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)造成直接沖擊，也會(huì)形成對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)的破壞。首先，在逐利邏輯下部分企業(yè)依靠非可持續(xù)的資源掠奪模式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，大量化學(xué)試劑被用以加快農(nóng)作物生長(zhǎng)速度，農(nóng)藥化肥的大規(guī)模使用也被用以追求產(chǎn)量與短期利益的最大化，這些做法不可避免地對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生態(tài)結(jié)構(gòu)與環(huán)境造成破壞，并帶來土壤酸化、水質(zhì)污染、生物多樣性減退等問題。其次，由資金鏈斷裂引發(fā)的項(xiàng)目爛尾，造成大量農(nóng)民地租被拖欠并造成下鄉(xiāng)項(xiàng)目的債務(wù)危機(jī)，基于維穩(wěn)的迫切性，部分債務(wù)被迫轉(zhuǎn)為政府兜底，這使得很多本不富裕寄希望于資本下鄉(xiāng)破解財(cái)政壓力的基層政府陷入困境，并直接影響到基層公共設(shè)施與公共服務(wù)的供給。再次，下鄉(xiāng)資本的無序退出使地方政府公信力受到挑戰(zhàn)。當(dāng)?shù)卮迕駶M懷期待積極配合農(nóng)村招商引資政策的執(zhí)行，希望通過資本下鄉(xiāng)推動(dòng)農(nóng)民致富，但資本的無序退出導(dǎo)致村民期待落空并付出耕地、環(huán)境及傳統(tǒng)生產(chǎn)方式被破壞的慘痛代價(jià)，這勢(shì)必會(huì)影響后續(xù)涉農(nóng)政策動(dòng)員的執(zhí)行力并使基層政府陷入公信力危機(jī)。

四、資本下鄉(xiāng)退出問題的動(dòng)因分析

根據(jù)公共管理研究譜系，資本退出的“能不能退”和“怎么退”問題與市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“為誰監(jiān)管、監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管”在本質(zhì)上有共同的內(nèi)核，都著重探索政府角色重新定位和職能梳理，通過研究政府、市場(chǎng)等主體間的規(guī)制行為和互動(dòng)，進(jìn)而明確政府管理的范疇和邊界，明晰政府與市場(chǎng)之間的分工關(guān)系。但與一般的市場(chǎng)監(jiān)管議題有所區(qū)別的是，農(nóng)村領(lǐng)域的資本既要實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)效益，也應(yīng)產(chǎn)生帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村共同富裕的社會(huì)效益。那么，下鄉(xiāng)資本退出如何在更注重社會(huì)效益生成的同時(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益？規(guī)范資本的主體間規(guī)制又將如何實(shí)現(xiàn)對(duì)資本下鄉(xiāng)的規(guī)制目標(biāo)？本研究以基層政府、市場(chǎng)和農(nóng)村社會(huì)在規(guī)制互動(dòng)中的角色定位、互動(dòng)狀態(tài)為分析思路，對(duì)下鄉(xiāng)資本能不能退出、如何退出等問題的動(dòng)因展開探討。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共規(guī)制被認(rèn)為是克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益的一種努力，既包括對(duì)微觀市場(chǎng)的干預(yù)，也包括對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。在國(guó)家治理中不斷強(qiáng)調(diào)“以公民為中心”的時(shí)代背景下，公共規(guī)制也應(yīng)建立一個(gè)以“社會(huì)需求”為中心的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。公共規(guī)制的理想狀態(tài)是以各級(jí)政府為代表的規(guī)制主體與資本為代表的規(guī)制客體實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，達(dá)成統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益雙重目標(biāo)的規(guī)制平衡狀態(tài)。要想達(dá)到這種平衡，屬地政府應(yīng)準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)中央政府政策精神，在“退出應(yīng)該是什么”的價(jià)值界定層面精準(zhǔn)施策，使充當(dāng)“幫手”作用的完整市場(chǎng)在發(fā)揮決定性資源配置的同時(shí)，又能約束住部分個(gè)體對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的破壞沖擊，在“如何退出”的技術(shù)層面不斷創(chuàng)新治理手段。但僅靠上述主體只是構(gòu)成規(guī)制的外部條件，要想使資本下鄉(xiāng)真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，達(dá)成以農(nóng)民自主性為內(nèi)生動(dòng)力的內(nèi)部條件，還需要對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)塑造具有話語權(quán)的農(nóng)民主動(dòng)參與，在與外來者的互動(dòng)中對(duì)“退出是什么”的事實(shí)層面清晰識(shí)別，不斷修補(bǔ)理想與現(xiàn)實(shí)的背離、技術(shù)與實(shí)踐的誤差，最終形成價(jià)值、技術(shù)和事實(shí)相匹配的有效規(guī)制互動(dòng)。

但資本下鄉(xiāng)退出問題的現(xiàn)實(shí)發(fā)展背離了上述預(yù)設(shè)，基層政府并未達(dá)到中央政府的期望。事實(shí)場(chǎng)景中，執(zhí)行情景偏差、非完全市場(chǎng)對(duì)資本的監(jiān)督失靈以及振興主體參與淡漠現(xiàn)象層出不窮，形成一種基層政府越位、市場(chǎng)弱位和農(nóng)民缺位的非正常形態(tài)，由非常態(tài)主體互動(dòng)的公共規(guī)制便陷入一種失靈狀態(tài)，并以各主體互動(dòng)的失能、失效等局面呈現(xiàn)，最終阻礙退出問題的正常解決。

（一）主體異化

1.政府越位：基層政府認(rèn)知偏差。

政府越位指屬地政府容易陷入的一種認(rèn)知偏差狀態(tài)，處于該狀態(tài)的政府主體混淆中長(zhǎng)期、宏微觀之間的政策目標(biāo)關(guān)系，出現(xiàn)預(yù)定邊界之外的非理性行為，進(jìn)而超出抑制市場(chǎng)失靈和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要。在資本下鄉(xiāng)的政策執(zhí)行過程中，屬地政府一開始受縱向激勵(lì)和橫向競(jìng)爭(zhēng)約束并未保持政策制定和執(zhí)行的一致性，導(dǎo)致執(zhí)行退出的政策意圖被選擇性忽視，由此與退出問題形成直接關(guān)聯(lián)。一個(gè)高度自律、有效的政府能夠在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。在頂層設(shè)計(jì)中，資本入場(chǎng)一方面是為緩解政府在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中的投入后勁不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)未來5到10年，鄉(xiāng)村振興還存在15萬億的投資需求，需要與每年投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模在萬億元以上的工商資本形成有效補(bǔ)充。另一方面，政府借助市場(chǎng)充當(dāng)激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力的杠桿，市場(chǎng)主體資本在助推本地特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、品牌化后退場(chǎng)，習(xí)得先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念和知識(shí)的農(nóng)民再度掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性，并利用資本構(gòu)建的本地市場(chǎng)與其他區(qū)域進(jìn)行資源互換，形成農(nóng)民振興的內(nèi)生動(dòng)力。但在實(shí)際過程中卻是政策經(jīng)過層層的在地化生產(chǎn)后，執(zhí)行意圖就已經(jīng)從核心問題“如何善用資本振興農(nóng)民”演變?yōu)榫窒抻凇叭绾我胭Y本”的具體問題，這樣一來便忽略了振興農(nóng)民的核心目標(biāo)。如果說屬地政府能夠精準(zhǔn)認(rèn)知核心問題，那么承擔(dān)兜底作用的資本退出機(jī)制便會(huì)獲得與引入資本機(jī)制同等程度的注意力分配，也就不會(huì)呈現(xiàn)出向棘手難題轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。然而越位的屬地政府并不如此，其認(rèn)知往往存在“農(nóng)民為主還是資本為主”“政績(jī)重要還是農(nóng)村發(fā)展重要”的混淆，部分地方為完成招商引資任務(wù)，不顧資本資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)與水平而貿(mào)然引入，并輔以政策福利、稅收優(yōu)惠等優(yōu)厚條件，甚至成為資本的“代理人”，作為資本代表與農(nóng)民談判以博取其項(xiàng)目的青睞。

2.市場(chǎng)弱位：資本約束薄弱。

可競(jìng)爭(zhēng)性理論認(rèn)為，只要一個(gè)市場(chǎng)是可競(jìng)爭(zhēng)的，就必定不存在嚴(yán)重的進(jìn)入或退出障礙，即便是只有少數(shù)廠商，也會(huì)對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)有廠商行為形成有力約束，因此退出問題的化解需要形成一個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)作為基礎(chǔ)性條件。但大規(guī)模下鄉(xiāng)資本并未構(gòu)建出一個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村市場(chǎng)，市場(chǎng)組成要素主體意識(shí)、技術(shù)等基礎(chǔ)仍較為薄弱，尚無法支撐起約束在場(chǎng)資本的完整體系，反而發(fā)展出一種“弱位”形態(tài)，使得資本容易產(chǎn)生制度預(yù)期之外的規(guī)避、直接違法等行為。具體而言，以市場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和以企業(yè)家精神為內(nèi)容的聲譽(yù)機(jī)制的缺失造就了農(nóng)村市場(chǎng)的薄弱基礎(chǔ)，以至于市場(chǎng)既無法為退出問題提供制度保障，又難以培育理念內(nèi)驅(qū)。

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面，“優(yōu)勝劣汰”的完全市場(chǎng)形態(tài)能夠形成產(chǎn)品質(zhì)量導(dǎo)向的選擇體系，從而形成針對(duì)退出問題的制度保障，確保進(jìn)入農(nóng)村的“產(chǎn)品”在預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。在資本下鄉(xiāng)過程中，這種被篩選淘汰的劣質(zhì)“產(chǎn)品”具體為兩類：一類是不具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)力、無法適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的企業(yè)；一類是與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展要求不匹配的特色產(chǎn)業(yè)。經(jīng)篩選后保留的企業(yè)形成龍頭企業(yè)，提高在場(chǎng)資本違規(guī)操作的機(jī)會(huì)成本；經(jīng)篩選后保留的特色產(chǎn)業(yè)成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而達(dá)到資本下鄉(xiāng)驅(qū)動(dòng)和約束的雙重作用。但不同于城市領(lǐng)域，當(dāng)前的農(nóng)村市場(chǎng)仍存在諸多不足，如參與主體市場(chǎng)意識(shí)不夠、營(yíng)商環(huán)境不健全等，上述限制使得競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制處在一個(gè)半完全市場(chǎng)甚至非市場(chǎng)的發(fā)展環(huán)境，如此發(fā)展出一個(gè)殘缺的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其只能完成構(gòu)建經(jīng)營(yíng)秩序的初始部分，后期部分的退出秩序構(gòu)建則無力顧及，由此退出問題在非完全市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力不足影響下被擱置。

聲譽(yù)機(jī)制方面，以企業(yè)家精神為內(nèi)容的聲譽(yù)機(jī)制構(gòu)成了退出問題的理念內(nèi)驅(qū)。企業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的載體，企業(yè)家是企業(yè)發(fā)展的靈魂，具有企業(yè)家精神的資本會(huì)清晰明白“三農(nóng)”領(lǐng)域的重要性，及下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興的密切關(guān)聯(lián)，進(jìn)而貫徹到實(shí)際行動(dòng)中去。一方面在規(guī)劃運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)會(huì)主動(dòng)生成以農(nóng)業(yè)農(nóng)村前景為重要考量的評(píng)價(jià)體系，當(dāng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系給出退出信號(hào)時(shí)，受企業(yè)家精神驅(qū)動(dòng)的企業(yè)便會(huì)主動(dòng)退出。另一方面則運(yùn)用自身社會(huì)影響呼吁制定行業(yè)規(guī)則，或聯(lián)動(dòng)政府農(nóng)民約束不良企業(yè)以利己利村利民。但下鄉(xiāng)潮中符合上述預(yù)期的企業(yè)往往只是鳳毛麟角，大量企業(yè)缺乏底線意識(shí)，為謀取市場(chǎng)不正當(dāng)收益喪失了呼吁退出機(jī)制建設(shè)的主動(dòng)性。兩大極端分布于無效的投資主體：一部分謀取遠(yuǎn)超市場(chǎng)正常收益的政策性收益如項(xiàng)目補(bǔ)貼、扶持資金等，將農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等社會(huì)責(zé)任置之一旁；另一部分彌漫著過度農(nóng)業(yè)浪漫主義情懷，用工業(yè)化思維運(yùn)作農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律毫無客觀認(rèn)知，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)作其沖動(dòng)情緒的試錯(cuò)機(jī)會(huì)，造成內(nèi)生動(dòng)力的理念阻礙。

3.社會(huì)缺位：農(nóng)民能力衰退。

發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用公共政策“梳理”社會(huì)，以加速現(xiàn)代化戰(zhàn)略的推進(jìn)。但是，國(guó)家試圖改造社會(huì)的意圖和雄心，很有可能產(chǎn)生適得其反的效果。而其中一個(gè)重要因素便是對(duì)“米提斯”理念的忽略，即社會(huì)缺位。農(nóng)民被邊緣化，其所具有的非普遍性的、基于地方地域特征形成的一些習(xí)俗、慣例、地方文化、特殊技能以及經(jīng)驗(yàn)知識(shí)無法為解決社會(huì)問題提供力量，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)而無法培育出中堅(jiān)農(nóng)民去推動(dòng)退出問題的解決，表現(xiàn)在土地情結(jié)虛化和內(nèi)外有別分化兩個(gè)變化維度上。

一是土地情結(jié)虛化。在傳統(tǒng)思想觀念和生活方式的影響下，農(nóng)民對(duì)土地的關(guān)注度本就異于常人，這份對(duì)土地的厚重情結(jié)在歷史的數(shù)次農(nóng)民運(yùn)動(dòng)中表現(xiàn)得淋漓盡致。然而在數(shù)字技術(shù)發(fā)展和農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化等趨勢(shì)中，“土地就是農(nóng)民的命根子”理念開始受到?jīng)_擊。盡管農(nóng)民對(duì)土地依舊有常人無法比擬的情感，但已經(jīng)心有余而力不足。一方面不具備數(shù)字素養(yǎng)的傳統(tǒng)農(nóng)民無法為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)；另一方面新生代農(nóng)民出現(xiàn)分化，不愿意從事種植周期長(zhǎng)、盈利少的糧食作物等，從能力到心態(tài)都不愿意密切關(guān)注土地問題。

二是內(nèi)外有別異化。在農(nóng)村社會(huì)形成的以關(guān)系遠(yuǎn)近為依據(jù)的差序格局中，農(nóng)民對(duì)社會(huì)內(nèi)外不同位置分布的群體都會(huì)用他者眼光來審視，對(duì)外來群體尤以如此。資本作為鄉(xiāng)土社會(huì)外部的“闖入者”，一旦被判定為損害集體利益或威脅土地安全的“入侵者”，那勢(shì)必會(huì)受到農(nóng)民的排擠和抵抗，這種對(duì)抗是以土地為核心的集體利益作為考量標(biāo)準(zhǔn)的。但隨著資本下鄉(xiāng)逐步深化，內(nèi)外有別的判斷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，資本帶來的遠(yuǎn)超小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的短平快收益，加之企業(yè)包裝話語的攻勢(shì)，農(nóng)民開始向親資本、輕農(nóng)業(yè)的方向搖擺，以非土地為核心的自身利益考量標(biāo)準(zhǔn)沖擊著原有的以土地為核心的集體利益考量標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)外有別日益異化。

農(nóng)村社會(huì)就這樣在土地情結(jié)虛化和內(nèi)外有別異化的趨勢(shì)中，逐步無法培育出具有話語權(quán)的農(nóng)民，在規(guī)制體系的事實(shí)反饋中無法發(fā)揮正向作用。

（二）規(guī)制失靈

1.規(guī)制失準(zhǔn)：政府和社會(huì)回應(yīng)性缺失。

國(guó)家與社會(huì)如何實(shí)現(xiàn)有效溝通始終是基層治理領(lǐng)域更為關(guān)心的問題，直接關(guān)系到國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的穩(wěn)定性和現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的建立。規(guī)制失準(zhǔn)就是規(guī)制在價(jià)值層面的定位偏差，政府和社會(huì)溝通低效以至于把握不清退出應(yīng)該是什么。作為退出問題議程設(shè)置的推動(dòng)主體和目標(biāo)群體，政府和社會(huì)互動(dòng)務(wù)必要明確問題的核心目標(biāo)——是放松規(guī)制還是加強(qiáng)規(guī)制？規(guī)制程度如何？何時(shí)采取規(guī)制等。退出難是新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村主要矛盾轉(zhuǎn)變后出現(xiàn)在下鄉(xiāng)資本領(lǐng)域的社會(huì)問題，這就要求政府與社會(huì)基于現(xiàn)實(shí)矛盾的新變化重新調(diào)整互動(dòng)關(guān)系，以做到回應(yīng)公共需要。但現(xiàn)實(shí)并未做到如上述預(yù)設(shè)的回應(yīng)性，政府規(guī)制與社會(huì)需求互動(dòng)反而表現(xiàn)出雙向分離。

首先是政府規(guī)制對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)不足，導(dǎo)致社會(huì)表達(dá)意愿不強(qiáng)烈。當(dāng)下公共行政面臨的核心問題，是如何確保公共行政管理者能夠代表民眾利益。當(dāng)以農(nóng)民為代表的鄉(xiāng)土社會(huì)看到大量資本在日益耕作的農(nóng)地上“胡作非為”，或是打著“鄉(xiāng)村振興”“回應(yīng)民眾訴求”的口號(hào)在鄉(xiāng)村破壞環(huán)境時(shí)，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民理應(yīng)會(huì)先想到通過基層政權(quán)組織來反映真實(shí)利益訴求，希望借助于政府這一強(qiáng)勢(shì)力量采取干預(yù)手段進(jìn)行遏制，這便形成了社會(huì)對(duì)政府的規(guī)制需求。但在官僚組織體系的強(qiáng)有力約束和農(nóng)民自身訴求的合理性局限作用下，具有多重委托—代理關(guān)系的屬地政府并不能完全按照村民意愿行事，無法做到對(duì)社會(huì)規(guī)制需求的及時(shí)有效回應(yīng)，如此便產(chǎn)生了一種現(xiàn)象，農(nóng)村社會(huì)每有棘手的訴求需基層政府出面解決時(shí)，基層政府都不能按照農(nóng)民意愿高質(zhì)量解決，久之農(nóng)民便產(chǎn)生一種“事不關(guān)己，高高掛起”的冷漠情緒，甚至惡化為反抗國(guó)家大政方針的負(fù)向態(tài)度。

其次是社會(huì)對(duì)政府信息需求的回應(yīng)不足，影響到政府規(guī)制的實(shí)際效用。社會(huì)的表達(dá)意愿不足，也就意味著政府獲取信息的能力大打折扣，進(jìn)而影響到基層政府的政策環(huán)境，甚至影響到中央政府的政策制定。打個(gè)比方，在下鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)選擇過程中，一些下鄉(xiāng)項(xiàng)目原本不適合本地實(shí)際發(fā)展，卻仍被各地政府青睞并推行，使得各地重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源的同時(shí)又污染環(huán)境。在規(guī)劃制定階段，文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是否可行，掌握土地性質(zhì)、氣候變化、資源稟賦等各類信息的農(nóng)民是具有優(yōu)勢(shì)話語權(quán)的，他們能為規(guī)劃制定提供詳細(xì)扎實(shí)的信息基礎(chǔ)，但結(jié)果往往演變?yōu)楸镜剞r(nóng)民“當(dāng)時(shí)我就覺得不行，現(xiàn)在果然不行”的事后抱怨。鄉(xiāng)土社會(huì)的信息機(jī)制并沒有在涌起的資本熱潮中為基層政府信息糾偏保駕護(hù)航，致使“那些試圖改變?nèi)祟惉F(xiàn)狀的大型項(xiàng)目失敗，如此忽視生態(tài)和社會(huì)生活的基本事實(shí)，甚至當(dāng)致命的結(jié)果已經(jīng)顯現(xiàn)出來以后，仍然被不顧一切地繼續(xù)推行”。

2.規(guī)制失效：政府和市場(chǎng)能動(dòng)性缺乏。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)監(jiān)管的反監(jiān)管制度演進(jìn)中，行政吸納市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)錯(cuò)配迫使最嚴(yán)監(jiān)管的良好意愿異化為低效能的結(jié)果，這同樣體現(xiàn)在資本下鄉(xiāng)的退出領(lǐng)域。屬地政府對(duì)市場(chǎng)占據(jù)了結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致呈現(xiàn)出行政邏輯全面滲透和吸納市場(chǎng)的規(guī)制失效格局。失效就是政府和市場(chǎng)互動(dòng)能動(dòng)性不足，在“如何退出”的規(guī)制技術(shù)選擇上出現(xiàn)迷失。本應(yīng)綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)等多種手段的技術(shù)規(guī)制并未達(dá)到理想效能，反被行政與市場(chǎng)不相兼容的排斥現(xiàn)狀所取代?；鶎诱艘徊降摹坝職狻比狈褪袌?chǎng)進(jìn)一步的魄力缺失導(dǎo)致能動(dòng)性不足，成為構(gòu)建有序互動(dòng)格局、合理解決退出問題的一大阻礙。

能動(dòng)性具體體現(xiàn)為政府退一步和市場(chǎng)進(jìn)一步的兩步走，第一步是政府退，第二步是市場(chǎng)進(jìn)，兩步緊密銜接在政府退出的空白領(lǐng)域立規(guī)矩，政府和市場(chǎng)通過不斷的工具搭配調(diào)適，最終營(yíng)造出一塊市場(chǎng)能說話、說話有用的制度空間。政府方面，退一步就是基層政府敢不敢抓大放小，從具體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管抽身而出，將注意力投入到構(gòu)建本地市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境中來。政府不僅要合理退出以空出讓市場(chǎng)工具嘗試的足夠空間，還要奠定市場(chǎng)運(yùn)作的基礎(chǔ)和條件以保證市場(chǎng)有效發(fā)揮作用。如果政府名義上退出了，實(shí)際卻留下一個(gè)沒有完備能力的市場(chǎng)“空殼”去隨意應(yīng)對(duì)資本，那么也無法為互動(dòng)第一步提供條件。市場(chǎng)方面，進(jìn)一步就是市場(chǎng)敢不敢用自己的一套規(guī)則行事，以及這套規(guī)則體系能不能站穩(wěn)腳。政府退出的空白領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)是政府現(xiàn)有工具無法解決好的問題集合，不同于行政邏輯的市場(chǎng)正是要用治理手段創(chuàng)新去尋找答案，市場(chǎng)或許將對(duì)政府退出領(lǐng)域的治理帶來不一樣的思路和動(dòng)力。但如果市場(chǎng)仍長(zhǎng)期活動(dòng)在政府行政化的陰影中，市場(chǎng)主體資本開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)仍以政府規(guī)則或潛在控制為主，那么第二步市場(chǎng)進(jìn)也就無效。

3.規(guī)制失位：市場(chǎng)和社會(huì)認(rèn)可性缺少。

在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)失敗的同時(shí)可能引發(fā)政府失敗，并且難以保證后者不壞于前者，這就需要非政府主體要對(duì)“看得見的手”進(jìn)行規(guī)制。規(guī)制者通過市場(chǎng)主體來準(zhǔn)確識(shí)別社會(huì)實(shí)際需求及變化，針對(duì)變化迅速反應(yīng)來保證規(guī)制有效，而識(shí)別基礎(chǔ)便取決于市場(chǎng)主體與社會(huì)有效互動(dòng)形成的認(rèn)可性。“失位”就是市場(chǎng)和社會(huì)互不認(rèn)可影響政府判斷退出是什么的事實(shí)層面出現(xiàn)問題，發(fā)生識(shí)別不明或認(rèn)知不全。

無論是政府和社會(huì)在價(jià)值層面的目標(biāo)設(shè)定，還是政府和市場(chǎng)在技術(shù)層面的工具選擇，都需以規(guī)制機(jī)關(guān)認(rèn)知市場(chǎng)失靈的準(zhǔn)確性為前提，其限制條件就是市場(chǎng)與社會(huì)互動(dòng)過程中要形成理解與認(rèn)同。但實(shí)際上卻很難達(dá)到，主要體現(xiàn)為如下兩方面。

首先，市場(chǎng)難以理解社會(huì)。只有市場(chǎng)掌握鄉(xiāng)土社會(huì)運(yùn)行的系列規(guī)則，如人情關(guān)系、文化傳統(tǒng)，才能明確村民的實(shí)際需求，建立社會(huì)信任。如果市場(chǎng)與社會(huì)未達(dá)成內(nèi)在層面的理念認(rèn)同和文化理解，那么市場(chǎng)規(guī)則就會(huì)遭遇農(nóng)民組成的鄉(xiāng)土社會(huì)的抵抗。李祖培結(jié)合實(shí)踐將這種“抵抗”總結(jié)為三種。第一，資本下鄉(xiāng)忽視了既有治理的傳統(tǒng)和基礎(chǔ)。下鄉(xiāng)資本作為“外來者”，很難參與到村莊的治理中。下鄉(xiāng)失敗后，政府也面臨著如何協(xié)調(diào)各方利益的問題。第二，外來資本下鄉(xiāng)忽視了社會(huì)基礎(chǔ)?！皼]有無產(chǎn)化的資本化”讓農(nóng)民家庭保持了高度頑強(qiáng)的韌性。第三，外來資本下鄉(xiāng)忽視了倫理基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)高度關(guān)聯(lián)的社會(huì)，具有“內(nèi)外有別”的行動(dòng)邏輯。

其次，社會(huì)難以信任市場(chǎng)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)遵循以土地為考衡核心和以關(guān)系為劃分依據(jù)的行動(dòng)邏輯，農(nóng)民在對(duì)待外來力量時(shí)會(huì)表現(xiàn)出統(tǒng)一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)——集體同意或集體反抗。只有外來力量獲得農(nóng)民在土地情結(jié)之上的信任，市場(chǎng)才可以得到來自鄉(xiāng)土社會(huì)的“商機(jī)”。當(dāng)前空心化等趨勢(shì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在邏輯開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，塑造出的農(nóng)民具有土地情結(jié)虛化和內(nèi)外有別異化的現(xiàn)實(shí)問題。這種改變又經(jīng)過政策推動(dòng)和資本驅(qū)動(dòng)，促使農(nóng)村社會(huì)形成了以自我可見利益、非土地為核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民在對(duì)待資本或基層政府等外部力量時(shí)，會(huì)呈現(xiàn)出分散化分布、褒貶不一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和態(tài)度。農(nóng)民會(huì)依據(jù)個(gè)體或某一群體利益如家族、合作社而非集體利益作為同意或反對(duì)資本下鄉(xiāng)的態(tài)度依據(jù)，這就使農(nóng)村社會(huì)和市場(chǎng)形成了一種非整體性、非連續(xù)性的關(guān)系，這就導(dǎo)致政府決策時(shí)采用的來自于市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)過程中的退出事實(shí)層面的信息，會(huì)處在真實(shí)和虛假相互摻雜、支持和反對(duì)左右搖擺的不確定狀態(tài)，最后導(dǎo)致屬地政府做出錯(cuò)誤的政策糾偏措施，影響實(shí)際治理成效。

五、結(jié)論與討論

本研究聚焦于新時(shí)代資本下鄉(xiāng)過程中出現(xiàn)的企業(yè)“跑路”、項(xiàng)目“爛尾”等現(xiàn)象，對(duì)“新時(shí)代資本下鄉(xiāng)的退出問題”是什么作出探討。研究發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)退出是投資企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村后，出現(xiàn)違背政策設(shè)定軌跡征兆時(shí)，主動(dòng)選擇或被動(dòng)強(qiáng)制中止投資項(xiàng)目的行為?；诖吮疚臉?gòu)建了由資本能不能退和退出的影響因素兩個(gè)層次構(gòu)成的退出問題分析框架，分析得出資本下鄉(xiāng)退出的問題意涵是當(dāng)前存在的“三無”現(xiàn)象和政策執(zhí)行偏差、調(diào)節(jié)機(jī)制缺失以及連帶問題衍生的三類問題表現(xiàn)。上述問題的產(chǎn)生是由于政府、市場(chǎng)等主體異化，以及異化后非常態(tài)主體規(guī)制互動(dòng)失靈的失準(zhǔn)、失效和失位等表現(xiàn)共同作用而導(dǎo)致的結(jié)果。

需要指出的是，資本下鄉(xiāng)退出問題的存而未識(shí)已然帶來潛在挑戰(zhàn)。首先是糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。耕地“非糧化、非農(nóng)化”項(xiàng)目爛尾遺留的大片荒蕪?fù)恋兀o我國(guó)耕地帶來不可修復(fù)的傷害，影響糧食安全。其次是治理困境風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)在場(chǎng)的環(huán)境污染，跑路后造成的財(cái)政困境等爛攤子，對(duì)治理資源有限的基層政府沖擊巨大。遺留問題一旦解決不力，又會(huì)破壞政府與民眾的信任基礎(chǔ)，損害政府公信力，進(jìn)而誘發(fā)基層政權(quán)合法性建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，本研究認(rèn)為，要構(gòu)建資本下鄉(xiāng)退出問題的全過程監(jiān)管鏈條，先識(shí)別明確退出問題，后健全責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)癥下藥。篇幅所限，本文重點(diǎn)探討了資本下鄉(xiāng)退出問題是什么，對(duì)如何構(gòu)建資本下鄉(xiāng)退出的有序格局并未深入研究，后續(xù)研究將著手于“進(jìn)入—發(fā)展—退出”的解決思路，通過在進(jìn)入階段建立資本審查機(jī)制，制定準(zhǔn)入領(lǐng)域清單；在發(fā)展階段建立退出熔斷機(jī)制，確立臨界分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；在退出階段建立利益風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)結(jié)機(jī)制，從完善善后保障體系等方面進(jìn)一步完善。