城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑探討

摘 要：2023年7月，“一攬子化債”政策發(fā)布以來，城投公司新增債券融資受阻，倒逼其實施產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，為化債尋找新的發(fā)展路徑。文章從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的監(jiān)管要求為導(dǎo)向，提出從傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)領(lǐng)域挖掘市場化收入、拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)的具體路徑建議，旨在為城投公司可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：城投公司 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型 傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù) 經(jīng)營性業(yè)務(wù)

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）11-282-03

2023年7月，中共中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風險，制定實施一攬子化債方案。9月底，特殊再融資債券發(fā)行重啟，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號）具體指導(dǎo)融資平臺債務(wù)風險化解，要求嚴控融資平臺各類債務(wù)規(guī)模新增，引導(dǎo)債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟發(fā)展和地方財力相匹配。12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發(fā)〔2023〕47號文）要求全力化解地方債務(wù)風險，在地方債務(wù)風險降低至中低水平之前，嚴控新建和規(guī)范處理在建的政府投資項目，從源頭控制重點省份的債務(wù)增量。在2024年2月國務(wù)院常務(wù)會議后，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風險防范化解工作的通知》（國辦函〔2024〕14號），進一步“擴容化債”。

在“控制增量、化解存量”的化債基調(diào)下，城投債發(fā)行審批端持續(xù)從嚴，借新還舊成為最主要的募集資金用途，新增融資受到較大阻力。在此影響下，城投債（同花順iFind統(tǒng)計口徑）凈融資額明顯縮量：2024年1—6月城投債發(fā)行總量3.02萬億元，凈融資額299.39億元，較2023年同期減少了9716.74億元;以公司債為例，2024年上半年城投公司共計發(fā)行1489只，其中借新還舊用途為1284只，占比86%。在城投債發(fā)行持續(xù)收緊的形勢下，城投公司產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已勢在必行。

一、城投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的總體方向

在“遏增化存”的政策基調(diào)上，信用債的主要發(fā)行場所交易商協(xié)會和交易所進一步收緊城投債融資政策。城投債的募集資金用途通?？梢詣澐譃樗念悾航栊逻€舊（最嚴格）、償還有息債務(wù)（次嚴格）、項目投資建設(shè)（較寬松）、補充流動資金（最寬松）。目前，城投公司能否實現(xiàn)債券新增（后三類用途）訴求，可主要歸納為以下幾點：一是名單制管控。2023年上半年地方上報國務(wù)院的地方政府融資平臺名單（下稱新平臺名單）和財政部隱性債務(wù)名單（下稱隱債名單），城投公司在新平臺名單、隱債名單的任一名單內(nèi)，均只能借新還舊，即償還同品種到期存量債券;二是財務(wù)指標。交易所窗口指導(dǎo)“335指標”，即城建類資產(chǎn)/總資產(chǎn)<30%，城建類收入/總營業(yè)收入<30%、財政補貼/凈利潤<50%，同時滿足上述條件的可被認定為產(chǎn)業(yè)類主體，交易商協(xié)會窗口指導(dǎo)，從城建類收入、現(xiàn)金流、wind分類多方面綜合判定，并要求剔除貿(mào)易收入和相關(guān)現(xiàn)金流;三是區(qū)域指標。主要適用于交易所，包括“國辦發(fā)35號文”提及的12個重點省份不能新增債務(wù)，其次需匹配“紅橙黃綠”區(qū)域債務(wù)率劃分以及是否觸發(fā)審核重點關(guān)注事項等。

城投融資政策進一步收緊也要求城投企業(yè)加快實現(xiàn)向市場化經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型，市場化轉(zhuǎn)型的緊迫性凸顯。根據(jù)2024年4月上交所舉辦的城投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型培訓(xùn)，糾偏了以“335指標”為目標的形式轉(zhuǎn)型，明確城投轉(zhuǎn)型不能是虛假轉(zhuǎn)型或數(shù)字轉(zhuǎn)型，不是表面功夫，不是簡單的資產(chǎn)騰挪、不是體現(xiàn)在資產(chǎn)負債表上的簡單的數(shù)字有息，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)型完成后，企業(yè)是否有能力經(jīng)營相關(guān)資產(chǎn)，強調(diào)創(chuàng)造真實性現(xiàn)金流、提升企業(yè)獨立經(jīng)營能力的真轉(zhuǎn)型理念。本文旨在通過對傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)重塑、經(jīng)營性業(yè)務(wù)拓展為城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑提供參考。

二、從傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)領(lǐng)域挖掘市場化收入

實踐中城投的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型面臨較多客觀限制，比如優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)匱乏、合適的上市公司難覓等，同時從介入相關(guān)產(chǎn)業(yè)到實現(xiàn)盈利也需要過程，甚至這個過程還比較長，這決定了城投公司很難在短時間內(nèi)真正做大市場化收入并突破借新還舊。所以，在城投公司業(yè)務(wù)層面還未大面積形成市場化收入的情況下，不必急于為達到相關(guān)指標大規(guī)模縮減傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)，在既有的資源下，實際上可以做的是重塑業(yè)務(wù)模式，使其滿足市場化運作的基本標準。

（一）城投業(yè)務(wù)的涵義

根據(jù)“交易所1號指引”，城市建設(shè)企業(yè)是指主營業(yè)務(wù)主要為市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與運營、土地一級開發(fā)等業(yè)務(wù)的地方國有企業(yè)。其中，市政基礎(chǔ)設(shè)施項目包括城市建設(shè)企業(yè)在所在城市區(qū)域內(nèi)從事的城市道路、公共交通、供水、排水、燃氣、熱力、園林、環(huán)衛(wèi)、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設(shè)施及附屬設(shè)施的土建、管道、設(shè)備安裝項目。由此可知，以下業(yè)務(wù)板塊易于被認定為城投業(yè)務(wù)收入：

1.市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與運營。城投公司以委托代建的模式從事基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)項目的建設(shè)投資，公司自行籌措資金開展項目投資，收入的金額以建設(shè)開發(fā)成本加成一定比例的管理費來確認，多由政府或地方國企等委托方按照工程進度進行結(jié)算。城投受托從事代建，雖然在收入確認上較為順利，但回款周期較長，城投公司長期掛賬應(yīng)收款，對其造成較大的資金占用。

需要注意的是，市政基礎(chǔ)設(shè)施項目還涵蓋供水、排水、燃氣、熱力等公用事業(yè)領(lǐng)域，公用事業(yè)收入目前在交易商協(xié)會仍被看作是市場化收入，而在交易所采取“一事一議”制，也即根據(jù)業(yè)務(wù)對補貼的依賴程度、運作（主要是定價）的市場化程度等綜合進行判斷。

2.土地開發(fā)整理。土地一級開發(fā)包括城市建設(shè)企業(yè)按規(guī)定對國有土地、集體土地實施征地、拆遷、安置、補償和相應(yīng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以達到土地供應(yīng)條件的土地開發(fā)。城投公司經(jīng)所在地政府授權(quán)開展區(qū)域內(nèi)的土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)，相關(guān)拆遷、整治及開發(fā)用地范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等資金由該城投公司先行支付，整理完成后移交當?shù)赝恋貎渲行倪M行公開招拍掛后，再由財政局撥付，回款情況很大程度上取決于當?shù)刎斦顩r。

（二）城投業(yè)務(wù)重塑方向

要關(guān)注的是，“交易所1號指引”對建設(shè)或運營以下幾類項目所取得的收入，即使帶有城建類屬性，不視為其所劃定的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目范疇，可以通過業(yè)務(wù)模式重塑從城投類業(yè)務(wù)中挖掘出更多的市場化收入增量。

1.跨所在城市項目。城投在具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、充足項目經(jīng)驗和較強市場開拓能力的情況下，可將工程代建業(yè)務(wù)的范圍拓展至所屬區(qū)域之外，讓其他地方企業(yè)成為自己的客戶，這種情況下收取的代建管理費將被認定為市場化收入，其不被列入城建類收入的原因在于，如果城投公司能將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)開拓至其他區(qū)域，則顯示其在該業(yè)務(wù)領(lǐng)域基本實現(xiàn)了市場化運營，具備較強的市場競爭力。

2.符合規(guī)定的PPP項目。相關(guān)文件也將“符合規(guī)定的政府與社會資本合作模式項目（PPP項目）”劃在市政基礎(chǔ)設(shè)施項目范疇之外，何為“符合規(guī)定”？按照《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），城投公司規(guī)范實施PPP新機制主要有以下要求：一是聚焦使用者付費項目，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報;二是政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。除此之外，政府不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。因此，建議城投在自身具備相應(yīng)條件和能力的前提下，按PPP新機制要求參與更多重點領(lǐng)域有經(jīng)營性收益的項目，以培育并在運營期實現(xiàn)非城建類的業(yè)務(wù)收入。

3.保障性住房、棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板等國家支持的項目。2023年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出：中央作出規(guī)劃建設(shè)保障性住房、“城中村”改造、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大決策部署，這是新時代建設(shè)領(lǐng)域的“三大工程”，是改善民生、擴大內(nèi)需、推動高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。2023年11月，在中央經(jīng)濟工作會議上，再次提出加快推進“三大工程”，即使保障性住房、棚戶區(qū)改造等帶有較強的城建屬性，考慮到其屬于國家重點支持領(lǐng)域的項目，監(jiān)管仍舊給予債券融資支持。不過在開展實施上述業(yè)務(wù)的同時，要確保不觸碰新增政府債務(wù)的紅線，同時嘗試以更為市場化的方式承接比如城市更新改造類項目，或者是通過城市更新基金的設(shè)立運作，其定價相對更為自主、運營更獨立，增厚來自于該領(lǐng)域的市場化收入。

此外，在實務(wù)中，土地整理開發(fā)也有一事一議的案例。山東省某城投公司承擔了區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地整治業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)主要圍繞土地要素生產(chǎn)和交易展開，土地要素主要為耕地占補平衡指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標等，業(yè)務(wù)主要集中在省內(nèi)。公司通過自主或者參與實施土地整治業(yè)務(wù)，完成土地要素調(diào)劑進而實現(xiàn)土地整治服務(wù)收益，調(diào)劑方式主要為跨區(qū)域調(diào)劑，應(yīng)收款項的對手方以各市縣的自然資源和規(guī)劃局為主。從該案例可以看出，跨區(qū)域調(diào)劑土地要素可能成為業(yè)務(wù)模式重塑為市場化收入的關(guān)鍵，也為市級及以上城投公司在該類業(yè)務(wù)模式規(guī)劃上開拓了思路。

三、拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)

城投公司作為城鎮(zhèn)化主力軍，積累了豐富的城市建設(shè)與運營經(jīng)驗，同時也掌握較多城市資源和資產(chǎn)，如土地、城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施等，再加上城投公司與地方政府的密切關(guān)系，其在經(jīng)營城市資源資產(chǎn)方面具有先天優(yōu)勢。因此，除了挖掘上述傳統(tǒng)城投類業(yè)務(wù)的市場化增量機遇外，在條件允許的情況下，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，城投公司還可積極拓展多方面經(jīng)營性業(yè)務(wù)。

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施類

以傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，開展自營性業(yè)務(wù)并向上下游拓展產(chǎn)業(yè)鏈。例如，一些以代建為主的城投企業(yè)擁有成熟的建筑施工、市政工程、路橋建設(shè)經(jīng)驗，專業(yè)完備的施工資質(zhì)以及一定的區(qū)域壟斷優(yōu)勢，可以承接區(qū)域內(nèi)乃至外部自營性建設(shè)工程，進而實現(xiàn)從政府融資平臺向施工企業(yè)的轉(zhuǎn)型，該收入是城投公司在具備專業(yè)資質(zhì)的基礎(chǔ)上，憑借專業(yè)能力獲取的市場化業(yè)務(wù)收入。

再如城投公司可以開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，主要包括公路、鐵路、機場、港口碼頭、市內(nèi)公路客運線路和交通樞紐等交通項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場、城市停車位等市政項目，污水處理、垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，風電、太陽能發(fā)電、水力發(fā)電、天然氣發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、核電等清潔能源項目和儲能設(shè)施項目，具有發(fā)電、供水功能的水利設(shè)施項目等等。目前部分公用事業(yè)的城建類屬性認定還存在爭議，如果城投公司不過度依賴該業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府補貼，公用事業(yè)也不失為市場化收入增量的有效補充。

（二）產(chǎn)業(yè)服務(wù)類

很多城投公司承擔了地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)及運營招商的任務(wù)，擁有土地資源優(yōu)勢，并在園區(qū)開發(fā)、保障房建設(shè)等開發(fā)業(yè)務(wù)中積累一定開發(fā)經(jīng)驗和物業(yè)資產(chǎn)，從而拓展園區(qū)運營、倉儲物流、物業(yè)管理、物業(yè)租賃、房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)等，所以通常這類業(yè)務(wù)也是城投公司產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的著力點，向區(qū)域性地產(chǎn)類企業(yè)轉(zhuǎn)型。以園區(qū)運營為例，在確定收入屬性時，主要看承租人的企業(yè)性質(zhì)。若承租人為當?shù)卣块T、機關(guān)單位或國企，相關(guān)收入大概率被認定為城建類收入;若承租人為民企、外企、合資企業(yè)等多元化市場主體，相關(guān)收入則可被認定為市場化收入。建議城投公司圍繞地方特色產(chǎn)業(yè)及其上下游，因地制宜，有計劃、有針對性地引進入駐企業(yè)，逐漸樹立運營品牌，同時應(yīng)突破“開發(fā)建設(shè)+收租”的思維定式，可聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)支撐、生活配套等重點為入駐企業(yè)提供相應(yīng)的有償服務(wù);還可對園區(qū)內(nèi)的高成長性企業(yè)進行財務(wù)投資，取得投資收益。

（三）城市服務(wù)類

城投公司可以依托資源優(yōu)勢，開展實施如文化、體育、健康、養(yǎng)老、醫(yī)療、旅游、安保、酒店等服務(wù)。如某城投公司景區(qū)旅游業(yè)務(wù)在運營景區(qū)主要包括AAAAA級紅旗渠風景區(qū)和AAA級太行屋脊景區(qū)。公司景區(qū)旅游收入包括門票收入和運營收入（含觀光車收入、講解費收入、表演基地收入、停車費收入及攤位租賃收入等）。根據(jù)《林州市人民政府關(guān)于減免市財政統(tǒng)籌紅旗渠景區(qū)門票收入的通知》，紅旗渠風景區(qū)全部收入由公司直接用于經(jīng)營發(fā)展支出。需注意的是，應(yīng)避免相關(guān)收入歸集后上繳地方財政然后再返還給當?shù)爻峭叮駝t很可能被認定為財政性現(xiàn)金流。此外，還可以從地區(qū)的資源稟賦中挖掘投資和產(chǎn)業(yè)機會，例如，沿海的海域使用權(quán)、臨近煤礦或黃金儲備的探礦權(quán)、河道采砂權(quán)等，區(qū)縣一級的城投公司還可嘗試進行農(nóng)村資源盤活，實施農(nóng)、林、牧、漁業(yè)綜合開發(fā)，參與鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)并實現(xiàn)收益。

除了以上三類收入，城投公司還可以通過收購上市公司股權(quán)、劃入產(chǎn)業(yè)類企業(yè)（不限于當?shù)貒?，還可以考慮民企）股權(quán)等方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，例如，山東魯中投資有限責任公司控股醫(yī)藥玻璃專業(yè)制造商山東藥玻，新鄉(xiāng)國有資本運營集團有限公司通過一級子公司白鷺集團控股新鄉(xiāng)化纖（000949.SZ）?？紤]到上市公司資產(chǎn)可遇不可求，城投公司亦可在地方政府的支持下，配合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，通過成立產(chǎn)業(yè)基金或投資基金對相關(guān)領(lǐng)域進行股權(quán)投資，或是通過整合類金融機構(gòu)（如銀行、小貸、融資租賃、信托、保理、融資擔保等）股權(quán)等方式來進一步豐富經(jīng)營性收入類型、擴大經(jīng)營性收入規(guī)模，這些操作見效快但存在著不同程度的風險，可行性也會受各種客觀條件的限制，城投公司在具體實施相關(guān)方案時應(yīng)保持謹慎。

四、結(jié)語

綜上所述，在城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的過程中，需把握提高經(jīng)營效益、培育造血機制的核心。從目前城投公司盈利來看，大多數(shù)公司仍經(jīng)營效率較低、盈利能力不高、造血能力不強，難以依靠自身實力償還當前所背負的巨大債務(wù)，化解自身債務(wù)風險。轉(zhuǎn)型后的城投公司經(jīng)營業(yè)務(wù)市場化、投融資市場化，其造血能力是城投可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，城投公司在重塑傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)的同時，應(yīng)結(jié)合區(qū)域資源和自身優(yōu)勢，恰當選擇核心優(yōu)勢經(jīng)營性業(yè)務(wù)，推動專業(yè)化發(fā)展，循序漸進，避免盲目擴張及形式擴張。

參考文獻：

[1] 萬靜.兩部門發(fā)文規(guī)范政府與社會資本合作模式——《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》解讀[J].中國中小企業(yè)，2023（12）：8.

[2] 白兆龍.PPP新規(guī)后投資項目操作要點的思考[J].施工企業(yè)管理，2024（01）：72.

（責編：賈偉）