黨組織領導鄉(xiāng)村實現(xiàn)自治、法治、德治融合之路徑

摘 要：當前鄉(xiāng)村治理普遍取得一定成效，但與全面推進鄉(xiāng)村振興的目標相比，仍存在組織有待完善、治理能力有待強化等現(xiàn)實困境。文章從鄉(xiāng)村治理的法律制度完善、規(guī)范村民自治基本單元建設、村規(guī)民約的功能發(fā)揮等多維度、深層次路徑，不斷探求在鄉(xiāng)村善治過程中黨組織領導實現(xiàn)自治、法治、德治“三治”融合的最優(yōu)解。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理 自治 法治 德治

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）11-158-03

中國現(xiàn)代化進程留給我們最寶貴的經(jīng)驗，以實踐警醒我們農(nóng)村是現(xiàn)代化進程中的穩(wěn)定器和蓄水池[1]。鄉(xiāng)村治理在當前國家、社會以及基層治理中至關重要，是農(nóng)業(yè)有序發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和諧、農(nóng)民權利全面落實、鄉(xiāng)村秩序得以維護的重要保障。我國在長期的鄉(xiāng)村治理實踐中逐漸形成黨組織領導的自治、法治、德治相結合的體系，建立健全黨委領導、政府負責、村民治理、社會協(xié)同參與、法治充分保障的治理體制，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)奠定良好基礎。

一、“三治”融合的重要意義

（一）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化在“三治”融合中得到實現(xiàn)

鄉(xiāng)村治理不僅僅是關系鄉(xiāng)村內(nèi)部的自我管理和穩(wěn)定發(fā)展成效，更是關乎黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政根基和民主政治能否實現(xiàn)。我國的“鄉(xiāng)村政治”在20世紀80年代開始進入鄉(xiāng)村，該背景下政府管理和村民自治的鄉(xiāng)村綜合治理模式使農(nóng)村經(jīng)濟社會在一定的管控和自由的空間里得到大力發(fā)展，但隨之而來的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村格局淘汰了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，也對正式和非正式共存的治理制度、村民和社會組織等多維治理主體等鄉(xiāng)村治理軟硬件提出了更高的實踐標準。從我國鄉(xiāng)村治理的實踐嬗變之路看，整個鄉(xiāng)村治理格局隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而逐漸調(diào)整，呈現(xiàn)出不斷激發(fā)鄉(xiāng)村自治、法治規(guī)制以及道德引領以提高治理體系科學性和治理能力有效性的良好態(tài)勢。在黨組織的領導下，有序結合“三治”，是新形勢下充分發(fā)揮村規(guī)民約、法律規(guī)制、道德倫理作用的重要體系平臺，是不斷探索鄉(xiāng)村新秩序、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新成效。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在“三治”融合中得到體系保障

作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國始終高度重視關乎社會發(fā)展的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。新的歷史發(fā)展條件下，我國提出了新的鄉(xiāng)村發(fā)展思路和布局——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在新戰(zhàn)略中規(guī)劃了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境、鄉(xiāng)風文明等不同領域的不同發(fā)展路徑。從鄉(xiāng)村治理實效看，完善鄉(xiāng)村治理體系既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性工程，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的短板性問題。我國鄉(xiāng)村在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的大背景下從封閉到開放、從靜態(tài)到動態(tài)，國家和社會的重大轉(zhuǎn)型深深影響了鄉(xiāng)村治理體系、效果。依當下社會主體多樣化、社會利益多元化、社會意識碰撞化的時代背景生成的實踐邏輯看，黨組織領導的“三治”結合模式符合國家強盛、社會發(fā)展、市場導向的要求，充分發(fā)揮了自治、法治、德治各方主體的作用，重新構建黨組織、鄉(xiāng)村、村民的和諧關系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步落實提供規(guī)范化的方法保障。

（三）鄉(xiāng)村治理梗阻在“三治”融合得到化解

目前我國鄉(xiāng)村的生產(chǎn)和生活環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了日新月異的變化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理思路和機制在新的社會條件下失去了發(fā)揮作用的土壤，面臨著治理失靈、信任甚微等諸多現(xiàn)實困境。通過此次的漳浦鄉(xiāng)村治理調(diào)研，可以看到推進黨組織領導的“三治”融合的治理模式過程中存在短板，比如系統(tǒng)把握“三治”內(nèi)涵和融合的思路和實踐不夠多;對“三治”融合的黨組織領導還不夠統(tǒng)籌和全面，導致“三治”名為方法融合，實為管理源頭和治理主體分散。同時還需看到，前述問題是從系統(tǒng)上看鄉(xiāng)村治理存在的問題;而從“三治”各自的治理體制機制看，也存在不容忽視的問題，比如空心化的農(nóng)村、行政化突出的村委會、尚待激活的社會組織等，都在一定上削弱了鄉(xiāng)村自治的效用。比如薄弱的法律力量、欠缺的法律意識等，則是以另一種方式影響了鄉(xiāng)村法治的作用。比如淡化的鄉(xiāng)土認同感、形式化的鄉(xiāng)風文明建設等，也阻礙了鄉(xiāng)村德治的充分發(fā)揮。因此，當下研究黨組織領導的自治、法治、德治融合的最優(yōu)解，可以以現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理梗阻為導向，以化解梗阻為目標，充分發(fā)揮治理的系統(tǒng)性、依法性、綜合性、源頭性特點，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

二、“三治”融合的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）鄉(xiāng)村黨組織“戰(zhàn)斗堡壘”作用尚需夯實

基層黨組織和基層黨員在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的重要作用，決定著最終鄉(xiāng)村治理的成效。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)村黨組織存在一定的邊緣化、軟弱化、渙散化，黨組織在帶領當?shù)卮迕褶k實事、提高集體凝聚力等方面的作用還不夠明顯，在鄉(xiāng)風文明建設上發(fā)揮的作用不夠深入，還有一些村黨支部和村委會在村務上的具體分工不明確等問題，導致鄉(xiāng)村黨組織的“應然”作用和“實然”作用存在一定的差距，本地區(qū)的村民對黨組織的信任度也因此受到一定的影響。

（二）各鄉(xiāng)村主體的治理意識和能力需要強化

鄉(xiāng)村治理是一項綜合性的工程，需要各類鄉(xiāng)村主體共同有序參與，才能聚力形成良性互動，達到“1+1>2”的社會效果。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的村兩委行政化比較突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把任務下發(fā)至村一級，一方面鄉(xiāng)村變成行政化的一小單元，另一方面村兩委又是鄉(xiāng)村自治的代理人，所以在雙重身份下，村兩委或因為精力有限，或因為本身定位不清等，導致村委會可能難以一直代表和維護廣大村民的權益，難以完全發(fā)揮自治的社會價值。另外，村民尚未普遍樹立治理主體意識，在參與鄉(xiāng)村治理事務中多以被動形態(tài)出現(xiàn)，當然這一點也與農(nóng)村空心化有一定的關聯(lián)，較多的年輕人流入前沿城市，剩下的鄉(xiāng)村常住人群在鄉(xiāng)村議事、表達利益需求、履行民主監(jiān)督等方面呈現(xiàn)的治理主體能力較為弱化。

（三）村規(guī)民約的民主治理功效需要強化

根據(jù)《村民自治法》的相關規(guī)定，村民以依法辦理自己事務的方式實現(xiàn)村民自治。但通過此次調(diào)查，一些鄉(xiāng)村的自治還存在不同程度的困境。首先是村民會議難以發(fā)揮實效。從調(diào)研的實際來看，村民參加重大村務決策的積極性和有效性還不夠，甚至存在村兩委直接決定村內(nèi)的大小事務，或者村兩委召集個別村民代表參與，形成少數(shù)幾個人決定村務的非民主現(xiàn)象。其次是村民參與村內(nèi)選舉的意識不夠、熱情不高，選舉權利欠缺有力的保障。最后是村規(guī)民約的實效發(fā)揮有限，自治規(guī)范制度缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性，削弱了制度的權威性。而且村規(guī)民約的制定程序有待完善，存在不規(guī)范現(xiàn)象。村兩委先擬定村規(guī)民約初稿，直接提交村民代表大會討論并通過，而非經(jīng)過村民大會，該程序下產(chǎn)生的自治規(guī)范有時難以體現(xiàn)集體智慧，甚至缺乏可行性和合法性。

（四）鄉(xiāng)村治理的法治化思路需要強化

法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度基礎，也是健全鄉(xiāng)村治理體制的重要一環(huán)。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)村治理的法治建設還有諸多值得優(yōu)化的問題。一方面，從制度建設看，規(guī)制農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關內(nèi)容的法律法規(guī)體系尚不夠完善，有待于更充分地反映“三農(nóng)”的基本發(fā)展規(guī)律，為實現(xiàn)黨組織領導下的“三治”融合提供基本制度遵循。另一方面，從法治氛圍看，鄉(xiāng)村法治環(huán)境氛圍不夠濃烈，法治意識對于村民來說還屬于較為陌生的概念，認為只要自己沒有違法亂紀，那規(guī)制就和自己毫無關聯(lián)。而當自身權益受侵害時，他們可能首選“上訪”而非“法治”以達到維權目標，這種法治思維和法治方式的欠缺使鄉(xiāng)村治理的法治化路徑還有很長的路要走。

（五）鄉(xiāng)村治理的德治基礎缺乏厚重感

鄉(xiāng)土人情、道德倫理等組成鄉(xiāng)村治理的德治基礎，是一股深沉、持久的文化力量，由此延伸的鄉(xiāng)村情感認同是德治作用能否發(fā)揮的關鍵議題。經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)村原有的良好鄉(xiāng)風文明日益淡化，尊老愛幼、守望相助等典型道德示范不夠多、標桿引領作用不夠強，不良風氣仍在一定范圍內(nèi)存在。這些問題與鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源和科學知識普及等欠缺緊密相關。而作為鄉(xiāng)村中受教育層次較高、見識面較廣的鄉(xiāng)賢群體，本應充分發(fā)揮引領鄉(xiāng)村人才隊伍建設更為精英化，但實際上在現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理體系中尚未受到充分重視、發(fā)揮重要作用，而成為鄉(xiāng)村治理主體之外的群體。

三、“三治”融合的最優(yōu)解答

（一）堅持突出黨的堅強領導

健全黨組織領導的“三治”、是黨中央依國家治理現(xiàn)代化的客觀規(guī)律和人民對美好生活的向往而量身定做的中國鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵，將依靠體制凝聚起治理的強大力量。這種新模式要求在完全管控和放任自流之間尋找一個合理的平衡點，在科學規(guī)劃指導下有序推進各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作，所以強調(diào)主心骨的引領作用，這個“主心骨”便是黨組織。鄉(xiāng)村治理實踐要求必須長期堅持鞏固黨組織的領導地位，使其成為鄉(xiāng)村發(fā)展的核心領導力量和鄉(xiāng)村政策的有力執(zhí)行主體[2]。牢牢堅持黨管農(nóng)村工作，從落實“三會一課”、強化黨性教育、加強組織紀律建設等角度抓好各自的思想建黨工作，提高黨組織領導的實效性。同時正如前文所述，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員的先鋒模范作用是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要組織保障。要從制度政策入手，構建鄉(xiāng)村干部敢創(chuàng)業(yè)、復合型人才甘奉獻的良好輿論氛圍和有效激勵機制，確保更多的“優(yōu)質(zhì)領頭羊”帶領廣大村民建設和發(fā)展新鄉(xiāng)村。

（二）堅持突出人民的充分參與

改革開放40多年來，人民群眾這一不可撼動的鄉(xiāng)村治理主人發(fā)揮了重要作用。新時代要實現(xiàn)黨組織領導的“三治”融合的良好治理成效，仍必須牢牢堅持人民群眾的治理主體地位，這也是我國鄉(xiāng)村治理的一條根本性和重要性經(jīng)驗。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關鍵議題之一是保障鄉(xiāng)村人民群眾的基本權利[3]，換言之，治理現(xiàn)代化是以人為起點、以人為終點的民生觀。這也解釋了為什么當下健全黨組織領導的“三治”融合仍然要突出人民群眾的主體地位，要以人民群眾的政治、經(jīng)濟、文化、發(fā)展等權利需求為導向，倒逼建立可保障人民群眾權利的鄉(xiāng)村治理模式，同時又檢驗治理模式是否合格、優(yōu)秀。在黨組織的領導下，廣大人民群眾共同參與鄉(xiāng)村建設和治理，共同分享集體智慧成果，能夠滿足人民群眾在自治、法治、德治上的實踐需求。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要轉(zhuǎn)變其職能，形成與村級的良性互動。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能中實現(xiàn)兩級關系的回歸，回到指導工作、支持和幫助的狀態(tài);在強化自治中建立健全村務的監(jiān)督制度，包括明確村務公開應有的目錄、時間以及程序等基本問題，推動村務陽光化。另一方面還要修正村官與村民的關系，村兩委的成員要對自己有清醒而準確的定位，其始終代表的是村民們的意志和利益，初心是為了村民，實踐也是依靠村民。要真正組織廣大村民參與村民自治章程、村規(guī)民約以及其他自治性規(guī)范的討論、制定和完善，用制度強化治理主體的行為管理。同時要充分搭建村民參與具體村務治理的平臺，通過各種適宜途徑加強對村民的治理主體意識的教育，切實實現(xiàn)共建共享共治。

（三）堅持突出社會的協(xié)同治理

在推進黨組織領導的“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系時，應充分重視政府、市場、社會多方協(xié)同治理的作用，各方在科學有序的軌道上各司其職。政府要加強力度動員社會力量，搭建社會參與鄉(xiāng)村治理的平臺，善于利用市場和社會夯實鄉(xiāng)村治理的軟硬件基礎，通過鼓勵資本下鄉(xiāng)村和優(yōu)化信貸機制，引導更多社會資本注入鄉(xiāng)村振興工程;通過人才激勵政策，在人才培育、引進、使用等環(huán)節(jié)下足功夫，為鄉(xiāng)村治理提供新型職業(yè)農(nóng)民、科技人才、大學生村官等復合型人才。在這種深層次、全方位的人才供給和援助中實現(xiàn)多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理，通暢其參與鄉(xiāng)村治理的渠道。

（四）堅持突出法治的保障作用

中央全面依法治國委員會印發(fā)《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村兩委首先要牢牢樹立依法辦事思維，要求各方主體能夠嚴格執(zhí)行現(xiàn)行涉農(nóng)法律法規(guī)，規(guī)范使用資金、實現(xiàn)管理監(jiān)督、合法安排項目等[4]，通過以依法依規(guī)辦事的引領效應、鄉(xiāng)村法律服務體系的實踐成效為“模范樣本”，引導廣大群眾逐步推進鄉(xiāng)村法治建設。同時還要加強鄉(xiāng)村普法宣傳力度。日常階段，對普法也要常抓不懈，通過自媒體、短視頻等多樣化形式進行普法，使鄉(xiāng)村治理中權利行使、訴求表達、糾紛化解通道順暢，營造良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境。

（五）堅持突出德治的特色道路

“國無德不興，人無德不立”。鄉(xiāng)村是中華深厚文明的重基本載體[5]，“德”為鄉(xiāng)村治理提供一股深沉的力量，為自治和法治注入情感潤滑劑。下階段的鄉(xiāng)村治理中，還需要進一步抓牢德治線，筑牢德治基礎。首先，以各村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化滋養(yǎng)社會主義核心價值觀，注重樹立并弘揚良好的個人品德、家庭家風、鄉(xiāng)規(guī)村德，并以較為穩(wěn)定的形式融入村規(guī)民約中，引導廣大村民形成良好鄉(xiāng)風民風。其次，發(fā)揮典型人物的引領作用，用榜樣的力量引領全體村民積極向上。重視本村鄉(xiāng)賢德行、才能、聲望的影響，營造鄉(xiāng)賢反哺故土的氛圍，出臺鼓勵鄉(xiāng)賢扎根鄉(xiāng)土、參與家鄉(xiāng)建設等的政策措施。有條件的村、組還可以成立道德評判委員會，通過積分制、榮譽墻等形式定期公示本區(qū)域的道德建設情況。我國固有社會就是一個具有獨特治理結構的集體[6]。全面推進鄉(xiāng)村振興的道路上，要依靠鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，明白鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不是一朝一夕便能實現(xiàn)的事情，也不是僅關乎一家一戶或者一干部一領導的事情，而是應該集合各方力量，在黨組織領導下找到自治、法治、德治融合的最優(yōu)解。在此過程中，要認清“三治”的本質(zhì)關系，通過黨組織的堅強領導，以“三治”充分激發(fā)鄉(xiāng)村治理各方的主體意識、責任意識，構建科學的鄉(xiāng)村治理體系，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的美好藍圖。

參考文獻：

[1] 賀雪峰.城鄉(xiāng)二元結構視野下的鄉(xiāng)村振興[J].北京工業(yè)大學學報（社會科學版），2018（05）：3.

[2] 中共桐鄉(xiāng)市委桐鄉(xiāng)市人民政府關于推進社會管理“德治、法治、自治”建設的實施意見.桐委發(fā)〔2013〕42號，2013-9-30

[3] 張英洪.鄉(xiāng)村治理要強化維護發(fā)展農(nóng)民基本權利[N].農(nóng)民日報，2014-08-06（003）

[4] 何植民、陳琦銘.中國鄉(xiāng)村基層治理的演進及內(nèi)在邏輯[J].行政論壇，2017（03）：27.

[5] 郁建興.自治法治德治研究的新議程[J].治理研究，2018（06）：15.

[6] 項繼權.中國鄉(xiāng)村治理的層級及其變遷——兼論當前鄉(xiāng)村體制的改革[J].開放時代，2008（03）：81.

（責編：呂尚）