關(guān)于包干制科研項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑探究

摘要：伴隨著我國(guó)財(cái)政管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化的改革進(jìn)程，科研項(xiàng)目包干制在政策的大力推進(jìn)下普遍落地實(shí)施。然而包干制的執(zhí)行打破了原有“預(yù)算制”財(cái)務(wù)核算評(píng)價(jià)體系和財(cái)務(wù)管控模式，既挑戰(zhàn)了現(xiàn)代財(cái)政管理的精細(xì)化要求，也給科研項(xiàng)目承擔(dān)單位的財(cái)會(huì)監(jiān)管提出了難題。文章結(jié)合S單位包干制科研項(xiàng)目執(zhí)行管理過(guò)程中出現(xiàn)的困惑與難點(diǎn)，從政策解析和實(shí)踐發(fā)展的角度，對(duì)科研項(xiàng)目承擔(dān)單位包干制的財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑進(jìn)行了初步探析。并建議從績(jī)效指標(biāo)管控建設(shè)、項(xiàng)目流程內(nèi)控建設(shè)、科研誠(chéng)信監(jiān)管建設(shè)、財(cái)會(huì)監(jiān)管技術(shù)升級(jí)四個(gè)方面來(lái)創(chuàng)新和完善包干制科研項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：包干制科研項(xiàng)目；財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑；績(jī)效管控；內(nèi)控監(jiān)管；誠(chéng)信監(jiān)管；技術(shù)升級(jí)

一、引言

科技發(fā)展一直是我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐。從改革開(kāi)放開(kāi)始，我國(guó)政府就在不斷地探索和調(diào)整國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策。在新時(shí)代財(cái)政管理全面推進(jìn)改革的背景下，科研項(xiàng)目管理政策也拉開(kāi)了“放管服”改革的進(jìn)程。從2018年國(guó)務(wù)院頒布25號(hào)文，明確提出要賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大的項(xiàng)目管理及經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)；到2019年政府工作報(bào)告中首次提出科研項(xiàng)目包干制管理的理念；再到2021年國(guó)辦發(fā)32號(hào)文件進(jìn)一步擴(kuò)大科研項(xiàng)目試點(diǎn)范圍的通知。短短幾年間，科研項(xiàng)目包干制在政策的大力推進(jìn)下普遍落實(shí)到各地試點(diǎn)機(jī)構(gòu)及單位，學(xué)術(shù)界也從多維度對(duì)包干制試點(diǎn)進(jìn)行了論證分析和探索研究，但是因?yàn)榘芍坡涞貓?zhí)行的時(shí)間較短，且各地政策承接機(jī)構(gòu)和單位的情況復(fù)雜多樣，關(guān)于項(xiàng)目承擔(dān)單位包干制落地的實(shí)證分析幾乎空白。

二、財(cái)政管理改革背景下科研項(xiàng)目包干制的政策邏輯和政策優(yōu)勢(shì)

我國(guó)科研項(xiàng)目“放管服”的改革進(jìn)程并不是一個(gè)孤立而割裂的政策變革，這同時(shí)伴隨著財(cái)政管理體系幾個(gè)方面的重大改革與調(diào)整。比如2017年《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和2019年《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施，打破了傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)單分錄核算，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并軌運(yùn)行的雙分錄核算模式，使權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制基礎(chǔ)成為現(xiàn)實(shí)。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中提出要“建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。2017年財(cái)政部印發(fā) 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知，并從法律法規(guī)的高度督促和賦予行政事業(yè)單位有效落實(shí)內(nèi)控機(jī)制。通過(guò)上述政府會(huì)計(jì)制度、全面預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制制度三大板塊的變革，進(jìn)一步完善了現(xiàn)代財(cái)政管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化進(jìn)程。而在這樣的改革背景下推進(jìn)科研項(xiàng)目“放管服”改革，尤其是科研項(xiàng)目包干制直接挑戰(zhàn)了財(cái)政管理精細(xì)預(yù)算的要求。

（一）改革背景下科研項(xiàng)目包干制的政策邏輯

1. 科研項(xiàng)目“放管服”改革政策中的“放”

從近幾年科研項(xiàng)目“放管服”政策改革的推進(jìn)和實(shí)施成效來(lái)看，“包干制”是科研項(xiàng)目政策改革最徹底也是最具代表性的成果。因?yàn)椤鞍芍啤睂?shí)現(xiàn)了真正意義上的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)費(fèi)使用和支配自主權(quán)、項(xiàng)目承擔(dān)單位項(xiàng)目管理的自主權(quán)。這涉及科研項(xiàng)目“放管服”改革中最核心的放權(quán)政策：項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)和使用權(quán)從項(xiàng)目主管單位下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，可以不受限于“預(yù)算制”的財(cái)務(wù)核算評(píng)價(jià)體系和財(cái)務(wù)管控模式；項(xiàng)目管理權(quán)限從項(xiàng)目主管單位下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，可以根據(jù)承擔(dān)單位的具體情況結(jié)合科研項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)性化和特性化的管控措施。

2. 科研項(xiàng)目“放管服”改革政策中的“不放”

首先，近幾年財(cái)政管理的全面改革已經(jīng)在我國(guó)財(cái)政運(yùn)行和管理進(jìn)程中深深植入了科學(xué)管理、規(guī)范管理和精細(xì)管理的理念?？茖W(xué)、規(guī)范與精細(xì)化也成為提升財(cái)政管理能力的有效途徑與標(biāo)準(zhǔn)。其次，在各類(lèi)科研項(xiàng)目“包干制”管理政策及實(shí)施辦法中多次出現(xiàn)關(guān)于承擔(dān)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制，制定并完善相關(guān)制度的政策條款。這說(shuō)明項(xiàng)目承擔(dān)單位內(nèi)部經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范沒(méi)有改變，內(nèi)控監(jiān)管要求沒(méi)有改變，績(jī)效考評(píng)權(quán)責(zé)沒(méi)有改變，甚至誠(chéng)信監(jiān)管的需求大大提升了。也就是說(shuō)在“包干制”項(xiàng)目放開(kāi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度和結(jié)構(gòu)的同時(shí)，經(jīng)費(fèi)使用的范圍和規(guī)范性仍然受單位經(jīng)費(fèi)管理制度制約；放開(kāi)項(xiàng)目承擔(dān)單位制定和管理“包干制”項(xiàng)目自主權(quán)的同時(shí)，“包干制”項(xiàng)目和其他經(jīng)費(fèi)渠道的項(xiàng)目一樣仍然受單位經(jīng)費(fèi)、內(nèi)控、績(jī)效和誠(chéng)信制度的制約。

所以，科研項(xiàng)目包干制的政策邏輯是：在財(cái)政管理改革不斷推進(jìn)的過(guò)程中，包干制科研項(xiàng)目面臨的是更加精細(xì)與科學(xué)的分類(lèi)管理。這種分類(lèi)管理的科學(xué)性體現(xiàn)在：?jiǎn)挝粌?nèi)部的項(xiàng)目管理不再是簡(jiǎn)單粗暴的大一統(tǒng)格局，項(xiàng)目自身的特性和發(fā)展規(guī)律決定了管理的層級(jí)及個(gè)性化分類(lèi)。比如事業(yè)單位的項(xiàng)目管理有財(cái)政項(xiàng)目管理、科研項(xiàng)目管理、包干制科研項(xiàng)目管理。分類(lèi)管理的精細(xì)化體現(xiàn)在：所有的個(gè)性化管理都要滿足項(xiàng)目管理最基本的規(guī)范性要求。比如項(xiàng)目承擔(dān)單位在自主管理“包干制”項(xiàng)目同時(shí)，也需要針對(duì)項(xiàng)目特性制定完善的現(xiàn)代項(xiàng)目管理制度，明確權(quán)責(zé)義務(wù)，實(shí)施內(nèi)控、績(jī)效、誠(chéng)信的考核、獎(jiǎng)懲及評(píng)價(jià)；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人能自主使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)但必須符合單位經(jīng)費(fèi)管理制度。

（二）改革背景下科研項(xiàng)目包干制的政策優(yōu)勢(shì)

包干制政策設(shè)計(jì)的內(nèi)涵尊重了科研發(fā)展的客觀規(guī)律：考慮到科研項(xiàng)目的不確定性，直接取消預(yù)算及審批限制；肯定科研項(xiàng)目中智力投入的地位和作用，取消項(xiàng)目績(jī)效金額和比例限制并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主；承認(rèn)科研項(xiàng)目的多樣性，取消一系列限制性管理提出經(jīng)費(fèi)包干留用。把科研人員和科研管理從預(yù)算制的條條框框中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用權(quán)自主和項(xiàng)目管理權(quán)自主，這是科研項(xiàng)目“放管服”政策的核心，也是“包干制”的政策優(yōu)勢(shì)。

總而言之，這種政策優(yōu)勢(shì)直接打破了傳統(tǒng)思維模式中管物不管人，重細(xì)節(jié)規(guī)劃輕業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)的長(zhǎng)期思維定式；打破了常規(guī)“預(yù)算制”的財(cái)務(wù)核算評(píng)價(jià)體系和財(cái)務(wù)管控模式，同時(shí)也給科研項(xiàng)目包干制下的財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑提出挑戰(zhàn)。創(chuàng)新財(cái)會(huì)監(jiān)管的路徑設(shè)計(jì)需要看懂包干制的政策邏輯，更要順應(yīng)包干制的政策優(yōu)勢(shì)。

三、包干制科研項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑研究的意義和必要性

通過(guò)百度搜索：財(cái)會(huì)監(jiān)管是指對(duì)企業(yè)或個(gè)人的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、管理和控制，以確保其符合法律法規(guī)、政策、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等要求，并保障其合法權(quán)益和公共利益的一系列工作。財(cái)會(huì)監(jiān)督是指會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員憑借經(jīng)授權(quán)的特殊地位或職權(quán)，對(duì)特定主體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)察和督促。從定義可以看出：前者是對(duì)企業(yè)或個(gè)人財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督、管理和控制，實(shí)質(zhì)上屬于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作職責(zé)的范疇。后者則是來(lái)自經(jīng)授權(quán)第三方對(duì)特定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)察督促。很明顯兩者責(zé)任主體不同，財(cái)會(huì)監(jiān)管的責(zé)任主體是企業(yè)內(nèi)部財(cái)會(huì)工作者，財(cái)會(huì)監(jiān)督的責(zé)任主體是經(jīng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)或人員，可以來(lái)自企業(yè)內(nèi)部也可以來(lái)自企業(yè)外部。其次兩者監(jiān)督對(duì)象不同，財(cái)會(huì)監(jiān)管是對(duì)企業(yè)或個(gè)人的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，而財(cái)會(huì)監(jiān)督是對(duì)特定主體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，再次兩者工作方式不同，財(cái)會(huì)監(jiān)管是作為管理者身份參與財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，財(cái)會(huì)監(jiān)督則是以第三者身份只對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督不參與其中。所以說(shuō)財(cái)會(huì)監(jiān)管實(shí)質(zhì)既是財(cái)會(huì)工作的一部分，也是財(cái)務(wù)管理重要的手段和工具，它對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督有重要的支撐，但又不同于財(cái)會(huì)監(jiān)督。

（一）創(chuàng)新財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑是承擔(dān)單位承接包干制政策的重要保障

科研項(xiàng)目承擔(dān)單位作為項(xiàng)目執(zhí)行的基層單位，一直是政策的貫徹者和執(zhí)行者，習(xí)慣了被安排和被執(zhí)行的角色。當(dāng)包干制改革深化簡(jiǎn)政放權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放、激發(fā)基層單位項(xiàng)目自主權(quán)和創(chuàng)新發(fā)展權(quán)時(shí)，承擔(dān)單位需要轉(zhuǎn)變自身角色，承接起項(xiàng)目管理者角色的同時(shí)更要利用好政策紅利，實(shí)現(xiàn)包干制項(xiàng)目在承擔(dān)單位順利落地和科學(xué)發(fā)展。在上文論述中筆者提到財(cái)會(huì)監(jiān)管是現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理最重要的管理手段，然而包干制的政策優(yōu)勢(shì)直接打破了現(xiàn)有完善的預(yù)算制財(cái)會(huì)監(jiān)管模式。這是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，包干制的承接意味著承擔(dān)單位在規(guī)范財(cái)政管理的同時(shí)，要進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展分類(lèi)管理和個(gè)性化管理。科研項(xiàng)目承擔(dān)單位要有更大的決心和智慧打破原有簡(jiǎn)單統(tǒng)一的財(cái)會(huì)監(jiān)管體系，要在精細(xì)分類(lèi)的前提下創(chuàng)新包干制項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑。

（二）創(chuàng)新財(cái)會(huì)監(jiān)管目標(biāo)是包干制科研項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管破題的關(guān)鍵

科研承擔(dān)單位傳統(tǒng)的財(cái)會(huì)監(jiān)管模式主要表現(xiàn)為以預(yù)算為主導(dǎo)的成本核算及預(yù)算管控。而實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目包干制以后，預(yù)算不再成為成本核算控制和預(yù)警的目標(biāo)；原有的核算控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)消失；項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)徹底改變；現(xiàn)有的財(cái)會(huì)監(jiān)管手段完全不適用。破題的關(guān)鍵在于項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)重新探索和建立新的財(cái)會(huì)監(jiān)管目標(biāo)。其實(shí)從包干制政策制定的初衷和設(shè)計(jì)來(lái)看，包干制追求的是科研項(xiàng)目的績(jī)效發(fā)展，那么承擔(dān)單位對(duì)包干制項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管就應(yīng)該是以績(jī)效為主導(dǎo)的成本核算及績(jī)效管控。

（三）創(chuàng)新財(cái)會(huì)監(jiān)管手段是財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型與新技術(shù)發(fā)展融合的需求

現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展與實(shí)踐不斷深化了業(yè)財(cái)融合的改革，這一變革需要財(cái)務(wù)管理者更多地參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理、戰(zhàn)略決策，以實(shí)現(xiàn)更好的戰(zhàn)略價(jià)值和企業(yè)績(jī)效。這一發(fā)展趨勢(shì)對(duì)現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求，財(cái)務(wù)管理的轉(zhuǎn)型與擴(kuò)容勢(shì)在必行。同時(shí)隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，企業(yè)早已進(jìn)入管理會(huì)計(jì)全面信息化的深耕階段。會(huì)計(jì)行業(yè)中技術(shù)手段、會(huì)計(jì)人員、會(huì)計(jì)職能等諸多方面正經(jīng)歷著種種深刻的變革與沖擊。在這樣的背景下，創(chuàng)新財(cái)會(huì)監(jiān)管的手段必然要滿足現(xiàn)代項(xiàng)目管理的發(fā)展趨勢(shì)及需求，必然要借助數(shù)字化技術(shù)和業(yè)財(cái)融合的工具實(shí)現(xiàn)包干制流程中業(yè)務(wù)流、資金流和信息流的高效深度融合及監(jiān)管。

四、公益類(lèi)S科研單位科研項(xiàng)目包干制落地實(shí)施面臨的問(wèn)題及現(xiàn)狀

S單位是某地進(jìn)行公益性科研項(xiàng)目管理及研究的事業(yè)單位。為了能更好地落地和實(shí)施科研項(xiàng)目包干制政策，2022年S科研單位針對(duì)本單位承擔(dān)的包干制科研項(xiàng)目制定了專(zhuān)門(mén)的科研項(xiàng)目管理辦法。辦法明確包干制項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目無(wú)須編制預(yù)算、實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制、強(qiáng)化誠(chéng)信建設(shè)及信用管理、明確各部門(mén)管理權(quán)責(zé)、明確經(jīng)費(fèi)使用及管理規(guī)范、在項(xiàng)目執(zhí)行與審批過(guò)程中確立備案制、經(jīng)費(fèi)調(diào)劑審批規(guī)范、決算與驗(yàn)收規(guī)范、項(xiàng)目監(jiān)督檢查規(guī)范。同時(shí)具體規(guī)范了包干制項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用承諾書(shū)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行計(jì)劃書(shū)。但因政策落地較新，項(xiàng)目執(zhí)行期較短，政策執(zhí)行的效果暫時(shí)還不明確，但政策推行過(guò)程中仍然暴露出一些問(wèn)題。

（一）對(duì)“預(yù)算制”財(cái)會(huì)管控的沖擊和新管控模式的缺位

S單位傳統(tǒng)的科研項(xiàng)目財(cái)會(huì)管控模式是“預(yù)算制”，日常核算比較規(guī)范和精細(xì)。包干制政策落地后，包干制項(xiàng)目取消編制預(yù)算，財(cái)會(huì)管控不再干預(yù)項(xiàng)目支出進(jìn)度和支出結(jié)構(gòu)，財(cái)會(huì)人員一時(shí)適應(yīng)不過(guò)來(lái)，大部分不清楚在包干制科研項(xiàng)目執(zhí)行管理過(guò)程中財(cái)會(huì)監(jiān)管的點(diǎn)在哪里，普遍有種錯(cuò)覺(jué)：此類(lèi)項(xiàng)目在核算系統(tǒng)內(nèi)不做細(xì)化預(yù)算控制，不再監(jiān)管經(jīng)費(fèi)支出用途，似乎對(duì)于包干制項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員就是一個(gè)記錄員的身份，財(cái)會(huì)監(jiān)管就是如實(shí)做好項(xiàng)目執(zhí)行記錄。這樣的誤區(qū)對(duì)于已經(jīng)越來(lái)越科學(xué)與精細(xì)化的“預(yù)算制”財(cái)會(huì)監(jiān)管體系確實(shí)是一個(gè)不小的沖擊，這種誤區(qū)把高度發(fā)展制衡的監(jiān)管框架體系帶回到初級(jí)的財(cái)務(wù)核算記錄職能。

（二）現(xiàn)有管理制度缺失具體有效的管控措施

雖然S單位制定了專(zhuān)門(mén)的包干制項(xiàng)目管理辦法并提出了很多具體和個(gè)性化的管控手段，但是僅僅一個(gè)管理辦法只是做了原則性的框架建設(shè)和搭建，很多個(gè)性化管控手段或管控流程并沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。如S單位包干制管理辦法中明確要強(qiáng)化誠(chéng)信建設(shè)及信用管理、實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中具體可操作的只有項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制和承諾書(shū)，其余沒(méi)有任何具體的細(xì)則或措施涉及誠(chéng)信建設(shè)和管理。也就是說(shuō)關(guān)于包干制科研項(xiàng)目的誠(chéng)信體系建設(shè)這塊，在現(xiàn)實(shí)的推行過(guò)程中，還是比較單薄和空泛，有制度宣傳和精神約束，但是缺乏具體的監(jiān)管手段和獎(jiǎng)罰措施。辦法中明確管控權(quán)責(zé)涉及不同的部門(mén)和人員，但缺乏具體的操作流程和規(guī)范，相互的銜接與配合全憑個(gè)人理解，所以執(zhí)行效果因人而異，因部門(mén)而異。

（三）管控手段的操作性和效率性相對(duì)落后

雖然S單位內(nèi)部已經(jīng)實(shí)現(xiàn)辦公電子化政務(wù)平臺(tái)，財(cái)務(wù)核算已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)一體化。但電子辦公平臺(tái)與財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)是兩個(gè)不相干的電子化平臺(tái)，開(kāi)發(fā)主體不一致，功能模塊不一致。就S單位目前一體化建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)平臺(tái)與財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的互聯(lián)互通不是短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的。雖然包干制科研項(xiàng)目的管理辦法已經(jīng)實(shí)施，但針對(duì)包干制項(xiàng)目的政務(wù)管理流程電子化開(kāi)發(fā)與財(cái)務(wù)核算電子監(jiān)管功能設(shè)置尚處空白，所以包干制項(xiàng)目相關(guān)的審批與管控目前仍處于紙質(zhì)的流轉(zhuǎn)階段。現(xiàn)行的管控手段主要還是以靜態(tài)的紙質(zhì)備案書(shū)、承諾書(shū)、計(jì)劃書(shū)和項(xiàng)目報(bào)告為主。

五、包干制科研項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑探究

包干制科研項(xiàng)目的政策邏輯和政策優(yōu)勢(shì)告訴我們，原有的項(xiàng)目管理模式已經(jīng)不適用，包干制科研項(xiàng)目的管控模式必須是精細(xì)分類(lèi)前提下的科學(xué)管控。結(jié)合S單位包干制科研項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的困惑和難點(diǎn)。本文從以下幾個(gè)方面對(duì)包干制科研項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管路徑進(jìn)行了初步探析。

（一）搭建圍繞績(jī)效的指標(biāo)管控體系

科研項(xiàng)目“放管服”改革政策中始終強(qiáng)調(diào)一個(gè)主旨：以績(jī)效為導(dǎo)向。突出了績(jī)效在科研項(xiàng)目管理中的戰(zhàn)略主導(dǎo)地位。隨著近幾年財(cái)務(wù)管理實(shí)踐與理論的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，財(cái)務(wù)管理職能已經(jīng)從原有的成本、預(yù)算管理不斷向營(yíng)運(yùn)、戰(zhàn)略以及績(jī)效管理擴(kuò)展和轉(zhuǎn)換。適應(yīng)新時(shí)代變化，對(duì)于包干制科研項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管也要打破原有預(yù)算為主的管控模式，結(jié)合科研項(xiàng)目自身發(fā)展特點(diǎn)，構(gòu)建以績(jī)效為主的管控模式。

首先，應(yīng)完善基于項(xiàng)目績(jī)效引導(dǎo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：圍繞項(xiàng)目績(jī)效這一戰(zhàn)略核心，科學(xué)分類(lèi)與量化績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)，合理分解中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)，并轉(zhuǎn)化為承擔(dān)單位科研項(xiàng)目可操作的年度評(píng)價(jià)指標(biāo)，搭建起績(jī)效主導(dǎo)下的項(xiàng)目評(píng)價(jià)管理體系。其次，要?jiǎng)?chuàng)新事業(yè)單位物資管控和成本核算的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提倡精細(xì)化物資記錄及流程備案，使項(xiàng)目執(zhí)行的精準(zhǔn)化核算與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)成為可能。最后，要提升精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)的學(xué)習(xí)型指標(biāo)管理體系，這需要實(shí)時(shí)根據(jù)項(xiàng)目戰(zhàn)略、營(yíng)運(yùn)或項(xiàng)目績(jī)效的需求及時(shí)調(diào)整基礎(chǔ)評(píng)價(jià)指標(biāo)。從而形成分解績(jī)效-執(zhí)行調(diào)整-考核評(píng)價(jià)三位一體的閉環(huán)管理體系。

一方面，分類(lèi)細(xì)化的績(jī)效指標(biāo)既體現(xiàn)了包干制項(xiàng)目中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略目標(biāo)同時(shí)也讓包干制項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管具有可操作性。當(dāng)然并不是所有績(jī)效指標(biāo)都具有可操作性，一般量化指標(biāo)的財(cái)會(huì)監(jiān)管操作性更強(qiáng)，雖然非量化指標(biāo)的財(cái)會(huì)監(jiān)管操作性受限，但在定性指標(biāo)評(píng)價(jià)過(guò)程中財(cái)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有很高的參考價(jià)值。另一方面，指標(biāo)構(gòu)建過(guò)程中，有兩個(gè)點(diǎn)也很重要：一個(gè)是現(xiàn)有環(huán)境下指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值問(wèn)題，所以需要單位在指標(biāo)建設(shè)過(guò)程中細(xì)化規(guī)范業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)；另一個(gè)就是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)的更新問(wèn)題，這需要根據(jù)環(huán)境、技術(shù)和戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整變化，不斷對(duì)標(biāo)更新績(jī)效指標(biāo)。

（二）梳理項(xiàng)目管理流程完善內(nèi)控建設(shè)

內(nèi)控建設(shè)是現(xiàn)代財(cái)政管理改革的重要成果，內(nèi)控的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理理論進(jìn)化發(fā)展的產(chǎn)物，也是對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)管手段的進(jìn)一步豐富與完善。如果說(shuō)量化評(píng)價(jià)與數(shù)據(jù)管控是財(cái)會(huì)監(jiān)管的傳統(tǒng)工具，那么內(nèi)控建設(shè)就是財(cái)會(huì)監(jiān)管中定性評(píng)價(jià)與非量化管控的殺手锏，同時(shí)企業(yè)實(shí)踐證明內(nèi)控建設(shè)除了規(guī)范物的管控之外，對(duì)于人的管控也卓有成效。根據(jù)包干制科研項(xiàng)目的政策邏輯，項(xiàng)目承擔(dān)單位在自主管理項(xiàng)目的同時(shí)必須針對(duì)“包干制”項(xiàng)目制定科學(xué)完善的內(nèi)控機(jī)制。

包干制項(xiàng)目仍然在承擔(dān)單位內(nèi)控管理框架下運(yùn)行，需要接受承擔(dān)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控。首先，需要承擔(dān)單位根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)查找項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)程中關(guān)鍵的制衡點(diǎn)和牽制環(huán)節(jié)，確定項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和問(wèn)題環(huán)節(jié)，并以表格形式詳列出風(fēng)險(xiǎn)管控節(jié)點(diǎn)。其次，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)列表細(xì)化并梳理項(xiàng)目?jī)?nèi)部管控流程，對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一一詳列管控的措施與標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)控建設(shè)中這種以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向的列表分析法是比較常見(jiàn)和成熟的做法，既適用于包干制項(xiàng)目的內(nèi)控建設(shè)，同時(shí)也是包干制項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管的重要途徑。

（三）完善科研誠(chéng)信體系建設(shè)的可操控性

包干制科研項(xiàng)目政策最初是基于充分信任原則制定的，但充分信任的前提是建立在普遍誠(chéng)信的基礎(chǔ)之上。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)，人的行動(dòng)根源于經(jīng)濟(jì)誘因。也就是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看人總是利己的，是追求最大經(jīng)濟(jì)利益的。當(dāng)利益和誠(chéng)信發(fā)生沖突的時(shí)候，如果逐利行為沒(méi)有成本或者不受約束，無(wú)數(shù)的財(cái)務(wù)造假案例告訴我們，利益面前誠(chéng)信蕩然無(wú)存。所以說(shuō)，在科研項(xiàng)目“放管服”的大背景下，項(xiàng)目承擔(dān)單位作為科研項(xiàng)目具體管理的第一責(zé)任人必須建立和健全相應(yīng)的科研項(xiàng)目信用管理機(jī)制。

承擔(dān)單位科研項(xiàng)目信用管理機(jī)制的建立：應(yīng)建章立制，針對(duì)項(xiàng)目管理主體、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人確立信用職責(zé)和權(quán)限，確立信用執(zhí)行主體、信用監(jiān)督主體和信用評(píng)價(jià)主體；結(jié)合項(xiàng)目管理和崗位管理具體化及制定“信用負(fù)面清單”；確立及量化信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立項(xiàng)目信譽(yù)檔案及項(xiàng)目“黑名單”制度；建立信用評(píng)價(jià)獎(jiǎng)罰制度，尤其對(duì)于失信項(xiàng)目，要明確失信主體的懲罰，甚至懲罰力度對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和監(jiān)管團(tuán)隊(duì)現(xiàn)有科研權(quán)益和未來(lái)信譽(yù)備案都有長(zhǎng)期影響。通過(guò)這一機(jī)制，形成一種無(wú)形的約束力，并以制度和管理手段的方式固化下來(lái)，讓項(xiàng)目信用也成為一種有成本的項(xiàng)目資源，一旦喪失重塑或者重建的代價(jià)是很大的，這既懲戒了違規(guī)者，又警醒了現(xiàn)行者。

（四）借助數(shù)字化和業(yè)財(cái)融合工具推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)管技術(shù)升級(jí)

新時(shí)代信息技術(shù)的爆炸式發(fā)展和財(cái)務(wù)管理理論的不斷擴(kuò)容，為包干制科研項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管的創(chuàng)新帶來(lái)了更多新的思路。包干制科研項(xiàng)目管控模式迫切需要突破原有技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，這也決定了承擔(dān)單位在升級(jí)包干制項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管手段的過(guò)程中，一要升級(jí)財(cái)會(huì)監(jiān)管的工具，即借助信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目數(shù)字化管理，利用業(yè)財(cái)融合的工具推動(dòng)項(xiàng)目財(cái)會(huì)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)型；二要升級(jí)監(jiān)管主體財(cái)會(huì)人員的技術(shù)儲(chǔ)備及職業(yè)素養(yǎng)。

案例中包干制項(xiàng)目的執(zhí)行涉及業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、采購(gòu)、資產(chǎn)、科研、人事等多個(gè)部門(mén)，常常出現(xiàn)信息交叉或割裂，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各行其政的現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管控的智能化和高效性需要建設(shè)基于業(yè)財(cái)融合的電子化共享平臺(tái)。對(duì)于S單位而言，就是要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)辦公系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)通，打通數(shù)據(jù)線上流轉(zhuǎn)通道，跨部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)包干制項(xiàng)目業(yè)務(wù)流、資金流和信息流的實(shí)時(shí)共享和電子化傳遞。這個(gè)平臺(tái)的構(gòu)建過(guò)程是深度融合財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)工作進(jìn)行的電子流程再造過(guò)程，這一過(guò)程不僅實(shí)現(xiàn)了業(yè)財(cái)融合下的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享，同時(shí)圍繞項(xiàng)目績(jī)效的管控指標(biāo)以及內(nèi)控流程被內(nèi)置于項(xiàng)目管理模塊設(shè)計(jì)中，使包干制項(xiàng)目的過(guò)程管控、信息共享、數(shù)據(jù)提取、在線審核流轉(zhuǎn)顯得更便捷和高效。只是目前來(lái)看，理想狀態(tài)的電子化共享平臺(tái)建設(shè)取決于承擔(dān)單位數(shù)字化建設(shè)的戰(zhàn)略進(jìn)程，而且建設(shè)初期的技術(shù)和資金投入很高。所以比較現(xiàn)實(shí)的做法，還是要基于單位客觀存在的電子化系統(tǒng)，最大化實(shí)現(xiàn)包干制項(xiàng)目管控流程電子化。僅有如此才能推動(dòng)包干制項(xiàng)目的財(cái)會(huì)監(jiān)管手段貼合業(yè)務(wù)、與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)時(shí)高效。

最關(guān)鍵的是財(cái)會(huì)監(jiān)管主體財(cái)會(huì)人員的技術(shù)升級(jí)。首先，財(cái)會(huì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備升級(jí)，現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理發(fā)展對(duì)財(cái)務(wù)人員提出了很高的要求：除了基礎(chǔ)的財(cái)會(huì)技能，財(cái)會(huì)人員更應(yīng)該掌握管理技能，了解業(yè)務(wù)流程，有目標(biāo)管控意識(shí)，熟悉電子化技能，能實(shí)時(shí)跟進(jìn)財(cái)會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)。其次，財(cái)會(huì)人員的職業(yè)道德素養(yǎng)，尤其是承擔(dān)財(cái)會(huì)監(jiān)管職責(zé)的財(cái)會(huì)人員更需要有堅(jiān)定的職業(yè)信仰和職業(yè)操守。

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（作者單位：云南省地震局）