推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑舉措

黨的二十屆三中全會明確提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求?？h域是我國基礎(chǔ)性行政單元，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，縣域可作為重要切入點。當前，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展還存在融合水平低、融合不充分、融合不順暢等問題，應(yīng)堅持因地制宜，針對不同區(qū)域、不同類型、不同發(fā)展階段的縣域，建立差別化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系，探索率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)路徑。

一、縣域?qū)Υ龠M城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮重要作用

（一）縣域是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元

縣域具有承上啟下、聯(lián)通城鄉(xiāng)的重要功能，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。一是我國治理體系中最為穩(wěn)定的基礎(chǔ)層級。2022年底，我國縣和縣級市的數(shù)量總計1866個，縣域常住人口7.40億人，占全國總?cè)丝诒壤s52.4%?！翱たh治，天下安”?？h域綜合改革幾乎涉及我國頂層設(shè)計中提及的所有改革內(nèi)容，縣域的改革實踐對于頂層設(shè)計能否落實到基層、是否可行是重要的反饋。二是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要單元。截至2023年，我國縣域貢獻了全國37%以上的GDP、39%以上的第二產(chǎn)業(yè)增加值、46%以上的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量，“千億縣”總數(shù)達到59個，有10個縣（市）GDP超2000億元。三是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場。2010—2020年，我國縣域城鎮(zhèn)化率由34.2%提升到48.7%，年均提高1.45個百分點，整體呈現(xiàn)加速態(tài)勢，但與全國水平相比低近15個百分點，目前仍處于快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化水平具有較大提升空間。

（二）縣域是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點

縣域因其城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、同質(zhì)性較強，相對于其他層級行政區(qū)域，更易形成一個有機整體。一是空間融合方面。隨著縣一級逐步具備與事權(quán)相匹配的財權(quán)和行政權(quán)，能夠統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)空間發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉(xiāng)體系。二是產(chǎn)業(yè)融合方面。通過統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導工業(yè)制造業(yè)、資源加工型產(chǎn)業(yè)逐步向開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)逐步向主產(chǎn)區(qū)集中，服務(wù)業(yè)逐步向縣城及小城鎮(zhèn)集聚，推動縣域生產(chǎn)力布局不斷優(yōu)化。三是社會融合方面。以縣級服務(wù)機構(gòu)為輻射中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點為網(wǎng)格支撐，推動公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸、社會事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，能夠形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的縣域基本公共服務(wù)體系。四是要素融合方面?？h域是城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素交換流動的基本場域，城鄉(xiāng)資源要素流通便捷頻繁。從各類要素流動的角度看，縣域都是戰(zhàn)略支點，是要素下鄉(xiāng)中轉(zhuǎn)站和關(guān)鍵節(jié)點，對于帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有核心作用。

（三）縣城是加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體

縣城作為連接城鄉(xiāng)的中間環(huán)節(jié)，是推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間載體。一是承接大城市功能外溢的重要載體。有關(guān)報告顯示，百強縣大多依托中心城市輻射發(fā)展，50%以上的百強縣位于大城市及周邊。相比大城市，縣城具有人力、土地等要素成本低、發(fā)展空間較大的優(yōu)勢，是承接大城市實體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解的最佳載體。以北京市非首都功能疏解為例，北京在河北省的制造業(yè)投資有70%分布在其周邊縣城，如廊坊大廠、三河、香河、固安等縣；北京新發(fā)地、大紅門等物流基地和批發(fā)市場轉(zhuǎn)移的首選地也在周邊的高碑店市、永清縣等地。二是吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體。當前，人口流動呈現(xiàn)短距離省域內(nèi)流動不斷增加的趨勢，部分大城市就業(yè)人員在縣城購房置業(yè)，縣域內(nèi)人口普遍向縣城集聚。從人口普查數(shù)據(jù)看，2010—2020年，十年間縣城和縣級市城區(qū)常住人口增長超過30%；2021年縣域內(nèi)超三分之一的人口集聚在縣城，全國新增1226萬城鎮(zhèn)人口，其中43.2%在縣城。

二、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的問題

（一）區(qū)域間差異明顯

從縣域經(jīng)濟發(fā)展看。區(qū)域分布極不均衡，長三角、珠三角地區(qū)的某個縣域乃至縣轄的一個鎮(zhèn)街，經(jīng)濟體量可與西部欠發(fā)達地區(qū)的地級市相當。據(jù)賽迪顧問《2024中國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究》，百強縣中，東部地區(qū)占66席，中部地區(qū)占18席，西部地區(qū)占13席，東北地區(qū)僅占3席。昆山市玉山鎮(zhèn)、佛山市獅山鎮(zhèn)和北滘鎮(zhèn)、仁懷市茅臺鎮(zhèn)2022年GDP均過千億元，經(jīng)濟體量已超諸多地級市。

從城鄉(xiāng)收入差距看。2015年東中西部地區(qū)、東北地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比分別是2.57、2.46、2.91和2.38；2020年東中西部地區(qū)、東北地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比分別是2.44、2.28、2.66和2.15，差距雖然有所縮小，但仍具有明顯區(qū)域間差異。

從縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展看。2020年東中西部地區(qū)、東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)常住人口分別為13134萬人、11379萬人、9809萬人和2136萬人。與2010年相比，東中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)常住人口分別增加1356萬人、298萬人、2146萬人左右，而東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)常住人口減少159萬人。其中，東部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)人口占比由39%下降至36%，中部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)人口占比由28%上升至31%，西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)人口占比由25%上升至27%，東北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)人口占比則由8%下降至6%。

（二）縣域內(nèi)發(fā)展不平衡

一是縣鄉(xiāng)村之間基礎(chǔ)設(shè)施還存差距?；A(chǔ)設(shè)施水平在縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)駐地依次遞減。2022年，縣城與村莊之間供水普及率相差11.84個百分點，燃氣普及率相差51.45個百分點。在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面，縣城和鄉(xiāng)駐地之間的污水處理率相差68.65個百分點，其中污水集中處理率相差77.19個百分點；生活垃圾處理率相差16.83個百分點，其中無害化處理率相差36.94個百分點。

二是縣城綜合承載能力有待提升。目前，一些縣城污水收集處理率不足50%，大部分縣城采用填埋法進行垃圾處理、存在二次污染風險。多數(shù)縣城的市政交通容量不足、公共停車場建設(shè)滯后、市政管網(wǎng)陳舊老化、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施短缺，一半左右的縣城缺乏數(shù)字化管理平臺。大部分縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不齊全，增加了企業(yè)生產(chǎn)、交易和物流成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本低的優(yōu)勢，制約了先進要素流入，不利于培育縣城內(nèi)生增長動力和“造血能力”。

三是城鄉(xiāng)間互聯(lián)互通亟需完善。由于缺乏統(tǒng)籌謀劃，縣鄉(xiāng)村功能未能實現(xiàn)銜接互補，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊考慮不足，導致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“最后一公里”問題突出。比如，工業(yè)品下鄉(xiāng)“最后一公里”尚未完全打通，農(nóng)村便利店、商貿(mào)綜合體等商業(yè)網(wǎng)點建設(shè)滯后，農(nóng)民還不能便利地買到質(zhì)優(yōu)價美的工業(yè)品，消費成本較高；與此同時，農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)產(chǎn)品出村進城通道還不暢通，影響城市居民的“菜籃子”“米袋子”。

（三）城鄉(xiāng)間要素流動不順暢

一是農(nóng)村對城市人才的“拉力”不足。由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、公共資源配置不足，生活質(zhì)量與城市存在明顯差異，對人才吸引力不足。與此同時，長期以來適齡勞動人口大量外流導致縣域人口年齡結(jié)構(gòu)愈加失衡，將加重縣域人力資源成本和產(chǎn)業(yè)用工難度，削弱縣域人力資源要素優(yōu)勢。

二是土地要素流動城鄉(xiāng)有別。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場還未形成，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整導致不能平等交易，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益保障強度不高，農(nóng)村資產(chǎn)要素權(quán)益流轉(zhuǎn)不同步，農(nóng)村土地制度與返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的需求還不相適應(yīng)。

三是資本要素雙向流動動力不足。由于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)潛在盈利空間不足，農(nóng)村吸引資本的對接載體不強，資本下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展貢獻不夠。因此，縣域發(fā)展面臨的資金問題較為突出，其中既有金融服務(wù)供給不足的原因，也有財政資金支持不足、社會資本入鄉(xiāng)面臨障礙等因素。

四是數(shù)據(jù)信息技術(shù)等要素交換傳遞不暢?？h域產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施普遍不足，特別是數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)村居民應(yīng)用數(shù)據(jù)信息的能力不足，缺乏承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。有的產(chǎn)業(yè)項目落地后，由于后續(xù)的人才、技術(shù)等方面保障不力，甚至造成資源閑置浪費。

三、促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策建議

（一）因地制宜推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展

一是不同區(qū)域各有側(cè)重。東部地區(qū)加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互促互補、空間有機交融、設(shè)施互聯(lián)互通、服務(wù)普惠均等、生活質(zhì)量等值。中部地區(qū)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合能力建設(shè)，縮小縣域城鄉(xiāng)發(fā)展差距。西部地區(qū)重點破解城鎮(zhèn)化水平低、農(nóng)村發(fā)展滯后的雙重難題，提高縣城和中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平與輻射帶動能力，同步推進縣域城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。二是分類引導縣域發(fā)展。精準選擇產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h域，特別是位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣域，使之成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間。對于區(qū)位條件、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等一般的縣域，強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。

（二）強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展縣域統(tǒng)籌

一是統(tǒng)籌空間布局。強化縣域統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體設(shè)計、一并推進。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用。二是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點的縣域經(jīng)濟體系，擴大縣域就業(yè)容量。壯大縣域經(jīng)濟，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育支柱產(chǎn)業(yè)。三是統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。強化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，推動公共資源在縣域內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置。梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源，發(fā)展城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務(wù)類設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和管護，有條件的地區(qū)推動市政管網(wǎng)、鄉(xiāng)村微管網(wǎng)等往戶延伸。

（三）完善城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置政策

一是人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)政策。提升縣城人口承載力和吸引力，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化。實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，加大鄉(xiāng)村本土人才培養(yǎng)，有序引導城市各類專業(yè)技術(shù)人才下鄉(xiāng)服務(wù)，全面提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。允許入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并保障其享受相關(guān)權(quán)益。二是產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策。推動縣域產(chǎn)業(yè)配套性設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮聯(lián)動城鄉(xiāng)經(jīng)濟紐帶的作用，對于有條件的縣，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價值鏈提升，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)發(fā)展平臺，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)融合服務(wù)方式，促進城市物流、金融信息等專業(yè)服務(wù)向農(nóng)村拓展?jié)B透。三是金融服務(wù)政策。鼓勵在風險可控前提下，推廣“整村授信”等主動授信、批量授信業(yè)務(wù)模式，加大高素質(zhì)農(nóng)民信貸支持，擴大農(nóng)戶小額信用貸款投放，更好滿足農(nóng)戶“短、小、頻、急”資金需求。支持有條件的地方推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的金融支持方式。四是公共資源共建共享政策。加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，推動基本公共服務(wù)供給由注重機構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變。推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準統(tǒng)一、制度并軌。

〔本文系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2024年度重點課題“‘十五五’統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興研究”（編號：2024A01）成果轉(zhuǎn)化〕

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究部主任、研究員）