一攬子化債工作的典型模式及未來展望

自2023年7月份中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來，地方政府債務(wù)化解工作正式提上日程。國務(wù)院先后出臺《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號）、《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發(fā)〔2023〕47號）、《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》〔國辦函（2024）14號〕，指導(dǎo)各地各部門制定實施一攬子化債方案。目前來看，各省份因地制宜制定了自身化債方案，地方隱性債務(wù)呈現(xiàn)“增量有效遏制、存量穩(wěn)步處置”的格局，地方債務(wù)風(fēng)險得到整體緩解。當(dāng)前，系統(tǒng)梳理總結(jié)各省份的化債路徑，深入剖析其優(yōu)劣勢及其適用性，對于指導(dǎo)后續(xù)化債工作具有重要的現(xiàn)實意義。

一、本輪一攬子化債工作的特點

長期以來，我國高度重視隱性債務(wù)化解工作，曾推出兩輪債務(wù)置換（2015—2018年、2019—2021年），將部分隱性債務(wù)顯性化，并取得了階段性成效。與前兩輪化債方案相比，2023年開始的一攬子化債工作在責(zé)任劃分、主體協(xié)同、化債思路等方面更加明確清晰，為化債工作的順利開展奠定了堅實基礎(chǔ)。

（一）權(quán)責(zé)明確

一攬子化債工作按照“省負(fù)總責(zé)，市縣盡全力化債”的原則進(jìn)行，切實明確了化債的責(zé)任主體。一方面，明確地方政府是化債的主要責(zé)任方，特別是省級政府承擔(dān)總體責(zé)任并在整體上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)資源、制定化債策略，有助于強化地方政府的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，避免產(chǎn)生中央政府兜底預(yù)期。另一方面，強調(diào)市縣兩級政府充分發(fā)揮自身的能力和資源，能夠避免責(zé)任不清或相互推諉。

（二）條塊結(jié)合

地方債務(wù)不僅是財政問題，而且是金融問題，還涉及到國資、自然資源等領(lǐng)域。但前兩輪化債工作主要依托財政領(lǐng)域的債務(wù)置換將隱性債務(wù)顯性化，化債手段受制約，化債成效打了折扣。本輪化債工作更加強調(diào)部門協(xié)同，充分發(fā)揮財政、金融、國資、發(fā)改等部門積極性，分別從債務(wù)管理、信貸投放、國企監(jiān)管、項目審批等環(huán)節(jié)同向發(fā)力，從融資需求端和資金供給端聯(lián)動發(fā)力，全面遏制地方政府舉債沖動。

（三）標(biāo)本兼治

化債只能解決燃眉之急，改革才能做到標(biāo)本兼治。本輪化債工作不僅引導(dǎo)金融機構(gòu)通過債務(wù)重組、債務(wù)置換等緩釋融資性平臺風(fēng)險，而且強化了地方國企融資監(jiān)管，出臺了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費特許經(jīng)營模式，避免新增隱性債務(wù)。因此，一攬子化債工作既立足短期債務(wù)風(fēng)險化解，也著眼中長期結(jié)構(gòu)化改革，推動債務(wù)管理和投融資體制機制不斷完善，引導(dǎo)地方政府走出“舊債未清、新債又起”的困局。

二、地方政府推進(jìn)一攬子化債工作的典型實踐

在一攬子化債背景下，各省份立足自身實際量身打造了一攬子化債方案，化債資源得到有效統(tǒng)籌。依據(jù)化債是否償還存量、是否優(yōu)化結(jié)構(gòu)、是否稀釋風(fēng)險的基本邏輯，可以歸納出四類七種化債模式（見表1）。

（一）模式一：財政資金償還

案例介紹。作為12個債務(wù)高風(fēng)險省份之一，青海省通過增收節(jié)支、盤活資金資產(chǎn)等渠道，圓滿完成了年度化債任務(wù)。在“開源”方面，通過緊盯重點地區(qū)、重點行業(yè)和重點稅種，深入挖掘非稅收入潛力，確保依法征收、應(yīng)收盡收。在多重因素綜合影響下，2023年青海省地方一般公共預(yù)算收入超收35.7億元①，超收收入除部分用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外，全部用于化債。在“節(jié)流”方面，制定實施進(jìn)一步加強預(yù)算管理從嚴(yán)落實“過緊日子”要求的若干措施，建立“過緊日子”負(fù)面清單，大力壓減非剛性非重點支出。

模式評述。財政資金償還債務(wù)是在保證政府職能履行的前提下，通過收入開源和支出節(jié)流的方式籌集財政資金，償還到期存量債務(wù)。從化債效果看，該模式能實質(zhì)性地償還隱性債務(wù)，是“釜底抽薪”式化債。從化債空間看，該模式受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境、地方財政能力等多重因素制約，可籌資的財政資金有限。一方面，債務(wù)風(fēng)險具有順周期性，在經(jīng)濟運行壓力較大時，償債壓力通常也會加大，收入開源、支出節(jié)流的空間會受到擠壓。另一方面，地方財政資金在扣除剛性支出外，可用于償債的財政資金規(guī)模極為有限?？傮w來看，該模式具有普遍適用性，但化債空間有限。

（二）模式二：盤活國有資產(chǎn)

案例介紹。2023年以來，重慶市系統(tǒng)開展國有資產(chǎn)盤活工作，精準(zhǔn)盤活土地、房屋、基礎(chǔ)設(shè)施等重點資產(chǎn)。對黨政機關(guān)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)，通過調(diào)劑置換、處置變現(xiàn)等方式實施盤活；對國企資產(chǎn)，采取出租、出售、處置、改擴建等方式加快閑置低效房屋盤活，并按照優(yōu)化、調(diào)整、集約等方式盤活利用企業(yè)自有土地等。同時積極引入央企、優(yōu)質(zhì)民企、外企等參與改造運營。如2023年長壽區(qū)引入中國信達(dá)等央企，通過“資產(chǎn)收購+共同處置”盤活國有企業(yè)固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)共計41.1億元。

模式評述。盤活優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)是通過優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、處置存量資產(chǎn)、增加資產(chǎn)收益等，實現(xiàn)新增資產(chǎn)配置預(yù)算安排減少、財政收入增加和資金流改善，并將節(jié)省或增加的資金用于償還債務(wù)。從化債效果看，盤活國有資產(chǎn)能夠在較短的時間內(nèi)將資產(chǎn)變現(xiàn)，用于償還存量債務(wù)。從化債空間看，該模式的前提是具備權(quán)責(zé)清晰且能快速變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)，實踐中會面臨國有資產(chǎn)流失、削弱地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ榷嘀靥魬?zhàn)。總體來看，該模式適用于具備優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的地區(qū)，化債空間與國有資產(chǎn)的數(shù)量質(zhì)量等密切相關(guān)。

（三）模式三：非標(biāo)債務(wù)置換

案例介紹。2024年3月，中國銀行寧夏分行、農(nóng)業(yè)銀行寧夏分行組成財團，用低息長期貸款置換銀川公交公司3.68億元非標(biāo)債務(wù)；國開行寧夏分行置換了銀川城發(fā)集團2只債券和4單非標(biāo)債務(wù)合計22.46億元貸款。通過本輪非標(biāo)債務(wù)的置換，寧夏有效節(jié)省了融資成本，拉長了債務(wù)期限，緩解了相關(guān)主體的債務(wù)風(fēng)險。此外，重慶，貴州等地，也進(jìn)行了多批次的非標(biāo)債務(wù)置換工作。

模式評述。非標(biāo)債務(wù)置換是將非標(biāo)債務(wù)置換為標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)，或者將高息非標(biāo)債務(wù)置換為低息非標(biāo)債務(wù)，本質(zhì)上是一種債務(wù)置換。常見方式是一家銀行牽頭、多家銀行參與完成的銀團貸款置換非標(biāo)債務(wù)。從化債效果看，該模式通過降低融資成本、壓減利息支出，從而減輕了債務(wù)付息壓力，但以低換高、以長換短的債務(wù)置換只是緩兵之計，地方政府仍面臨“債務(wù)雪球”困境。從化債空間看，該模式一定程度上會導(dǎo)致地方隱性債務(wù)風(fēng)險向金融系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，化債規(guī)模應(yīng)基于當(dāng)?shù)氐慕鹑陲L(fēng)險情況及銀團承受能力?？傮w來看，該模式主要適用于金融系統(tǒng)承受能力較強的地區(qū)，用于解決隱性債務(wù)償還的燃眉之急。

（四）模式四：發(fā)行特殊再融資置換債券

案例介紹。2023年9月，內(nèi)蒙古分三期發(fā)行663.2億元再融資債券，用于償還政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款，標(biāo)志著本輪特殊再融資債券拉開序幕。此后各地陸續(xù)啟動發(fā)行特殊再融資債券，2023年各省共發(fā)行規(guī)模超1.3萬億元。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，截至2024年6月，發(fā)行特殊再融資債1.49萬億元，分布在26個省、直轄市和自治區(qū)。從區(qū)域分布看，發(fā)行省份主要集中在債務(wù)壓力較大的地區(qū)，如貴州、天津、云南、內(nèi)蒙古和遼寧等地區(qū)。

模式評述。與普通再融資債券只能用于“借新還舊”不同，特殊再融資債券可以用于償還存量債務(wù)，包括到期的地方政府債券本金，以及納入隱性債務(wù)的非標(biāo)和城投債券等。從化債成效看，該模式通過發(fā)行特殊再融資債券實現(xiàn)了隱性債務(wù)的顯性化，短期內(nèi)緩解了流動性壓力。但該模式僅為治標(biāo)之策，并未根本上償還債務(wù)。從化債空間看，特殊再融資債券的發(fā)行上限取決于地方債務(wù)限額與債務(wù)余額之差，發(fā)行規(guī)模有限。截至2023年末，全國地方政府債務(wù)余額為40.7萬億元，限額為42.1萬億元，結(jié)存限額為1.4萬億元②，并且限額空間的分布并不均衡，集中在債務(wù)壓力較小的省份?？傮w來看，該模式適用于債務(wù)風(fēng)險壓力較大的重點地區(qū)。

（五）模式五：債務(wù)展期重組

案例介紹。2022年12月30日，遵義道橋建設(shè)（集團）有限公司與各銀行類金融機構(gòu)友好平等協(xié)商，明確相關(guān)重組安排，重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。

模式評述。債務(wù)展期重組是地方政府與債權(quán)人之間通過協(xié)商調(diào)整債務(wù)的還款期限，以緩解債務(wù)壓力、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的化債方式。從化債效果看，債務(wù)展期通過以時間換空間，可以緩解短期償債壓力，避免出現(xiàn)債務(wù)違約。但是，由于只是通過債務(wù)推遲將潛在風(fēng)險后移，地方化債實踐中并未出現(xiàn)大規(guī)模展期情況。從化債空間看，該模式在一定程度上增加了金融機構(gòu)的流動性壓力，是否開展展期重組應(yīng)綜合考量地方債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行風(fēng)險承受能力，并合理設(shè)計展期期限和償付方式?？傮w來看，該模式僅適用于流動性壓力較大的高風(fēng)險地區(qū)。

（六）模式六：債務(wù)降息重組

案例介紹。內(nèi)蒙古自治區(qū)從債務(wù)付息著手，自治區(qū)層面成立專項工作組與金融機構(gòu)開展降息談判，以“一債一策”的方式，推動金融結(jié)構(gòu)對存量貸款降息。最終，財政部門組織銀行與12個盟市簽約降低存量貸款利率，涉及貸款加權(quán)平均利率降幅為31BP。通過壓降存量貸款利息，每年可節(jié)省利息支出約10.7億元，到2027年將累計節(jié)省利息支出38億元。

模式評述。債務(wù)降息重組是地方政府與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，將存量債務(wù)的利息進(jìn)行調(diào)降，直接減輕其利息支出，改善現(xiàn)金流狀況的化債方式。由于債務(wù)降息重組會降低債權(quán)人的利息收入，降息重組談判中可能存在一定的難度，實踐中通常需要省級層面進(jìn)行統(tǒng)籌或出面協(xié)調(diào)。從化債成效看，壓降高息債務(wù)不僅有利于直接降低付息支出，緩解未來償債壓力，而且避免了債務(wù)置換等途徑產(chǎn)生的操作成本。從化債空間看，債務(wù)降息的空間并不是無限的，降息重組過程應(yīng)保障債權(quán)人的基本權(quán)益，不宜低于同期限的平均利率水平?？傮w來看，該模式僅適用于債權(quán)人財務(wù)狀況穩(wěn)定健康的地區(qū)。

（七）模式七：整合城投平臺

案例介紹。一攬子化債政策背景下，為緩解城投平臺債務(wù)壓力，山東省濰坊市加快國企的戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，將17家市屬國企中產(chǎn)業(yè)相近、業(yè)務(wù)相近的整合組建為6大集團，分別對應(yīng)城投、產(chǎn)投、金融、產(chǎn)業(yè)運營、資產(chǎn)管理、化債紓困領(lǐng)域。整合后的6大集團業(yè)務(wù)范圍和能力顯著增強，競爭力得到了顯著提升。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，2023年10月至2024年6月，全國城投平臺通過整合重組等方式退出383家。

模式評述。平臺整合是通過資產(chǎn)重組或股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式將區(qū)域內(nèi)城投平臺等融資主體進(jìn)行整合，重新組建行政管理級別更高、財務(wù)狀況更好的信用主體。該模式使得弱資質(zhì)城投平臺的資產(chǎn)負(fù)債率降低，稀釋了債務(wù)風(fēng)險，同時提升了城投平臺的經(jīng)營實力和信用資質(zhì)，進(jìn)而增強其在資本市場的融資能力。從化債效果看，平臺整合有利于城投平臺明確主責(zé)主業(yè)，厘清發(fā)展邊界，增強主業(yè)競爭力和產(chǎn)業(yè)協(xié)同力，是標(biāo)本兼治的化債方式。從化債空間看，平臺整合不僅是形式上的拼湊做大，而且要促進(jìn)平臺業(yè)務(wù)之間的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補，增強內(nèi)生發(fā)展動力?？傮w來看，該模式是標(biāo)本兼治之舉，具有普遍的適用性。

三、政策建議

在充分肯定一攬子化債工作取得積極成效的同時，應(yīng)充分認(rèn)識到地方債務(wù)風(fēng)險化解不是一蹴而就的。當(dāng)前，地方債務(wù)風(fēng)險得到整體緩釋，在堅持既有化債策略的同時，應(yīng)更多地從中長期視角完善和落實地方一攬子化債方案，既立足當(dāng)下，也著眼長遠(yuǎn)；既化解存量，也遏制增量。

（一）及時調(diào)整優(yōu)化一攬子化債思路

隨著地方債務(wù)規(guī)模的壓降和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，一攬子化債工作的重點應(yīng)從短期“救急”更多轉(zhuǎn)向中長期“排雷”。一方面，應(yīng)優(yōu)化完善化債模式，梳理總結(jié)一批化債典型案例，并剖析不同化債模式的成功關(guān)鍵及其利弊得失，形成一批影響較大、效果明顯、可復(fù)制可推廣的有效做法和寶貴經(jīng)驗。另一方面，適度調(diào)整化債重點，在“借新還舊、以低換高、以長換短”等改善短期流動性的化債手段的基礎(chǔ)上，著眼中長期發(fā)展，通過增強經(jīng)濟發(fā)展動能、償還存量債務(wù)、整合平臺資源等，在發(fā)展改革中實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的收斂。

（二）推動在高質(zhì)量發(fā)展中化債

由于高風(fēng)險地區(qū)自身財力有限，在封堵其違規(guī)融資后門的同時，需打開前門，引導(dǎo)形成合法合理的融資模式。支持用好、用足、用活地方政府債券，合理分配債券限額并適度增加地區(qū)一般債額度。通過超長期特別國債、中央轉(zhuǎn)移支付、未來年度債務(wù)限額等，給予化債成效顯著地區(qū)一定的傾斜。地方政府應(yīng)積極推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，根據(jù)自身稟賦特征，提升自我發(fā)展能力，找到地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之路。

（三）統(tǒng)籌防范風(fēng)險與建章立制

加快推進(jìn)隱性債務(wù)與顯性債務(wù)“合并監(jiān)管”，按一定時間頻次、可比統(tǒng)計口徑持續(xù)進(jìn)行信息公開，加快推進(jìn)地方財政透明化、隱性債務(wù)顯性化，主動接受監(jiān)督，合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期。進(jìn)一步完善地方政府政績考核體系，徹底糾正地方政府錯誤的發(fā)展觀、政績觀，可考慮對地方政府GDP增速和債務(wù)水平聯(lián)動考核，繼續(xù)完善地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財政金融風(fēng)險處置機制，充分發(fā)揮領(lǐng)航定向、協(xié)調(diào)凝聚作用。健全現(xiàn)代財稅體制，合理調(diào)整中央與地方共享稅分成比例，逐步后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，健全地方稅體系，夯實地方基本財力和自我發(fā)展能力；適當(dāng)上收事權(quán)，按照適宜匹配原則再次劃分共同事權(quán)，進(jìn)一步明確事權(quán)歸屬主體和執(zhí)行主體，將外部性和信息處理復(fù)雜性較高的部分歸于上級政府。

（四）創(chuàng)造條件分類推進(jìn)城投平臺轉(zhuǎn)型

積極推進(jìn)城投平臺分類轉(zhuǎn)型，對于缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、僅具有純粹融資功能的，應(yīng)及時清理；對于擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、具有經(jīng)營性功能的，通過剝離政府融資職能，注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，增強自身“造血”能力。轉(zhuǎn)型后的城投平臺應(yīng)本著政企分開原則開展業(yè)務(wù)，自主決策、自主項目投融資和建設(shè)運營、自行承擔(dān)項目風(fēng)險。在做好風(fēng)險管控前提下，城投平臺承攬公益性項目的建設(shè)和運營業(yè)務(wù)，必須以市場化方式、市場化主體身份與其他市場主體進(jìn)行平等競爭，并與政府簽訂項目協(xié)議，明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險收益分擔(dān)機制。

注：

①青海省財政廳《青海省2023年預(yù)算執(zhí)行情況和2024年預(yù)算草案的報告》。

②根據(jù)財政部《關(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報告》計算得到。

〔本文系中國宏觀經(jīng)濟研究院2024年度國家高端智庫重點課題“推進(jìn)新一輪財稅體制改革研究”（A2024011011）研究成果〕

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟所助理研究員）