美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》實(shí)施成效不及預(yù)期對(duì)我國(guó)啟示及建議

近期，美國(guó)白宮發(fā)布《芯片與科學(xué)法案》（以下簡(jiǎn)稱《法案》）實(shí)施兩周年所取得的成績(jī)。2022年8月，美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過(guò)《法案》，計(jì)劃為美國(guó)半導(dǎo)體的研究和生產(chǎn)提供約527億美元的政府補(bǔ)貼，其中390億美元用于擴(kuò)建和新建半導(dǎo)體工廠、132億美元用于研發(fā)和勞動(dòng)力培養(yǎng)，法案還授權(quán)撥款約2000億美元用于促進(jìn)未來(lái)10年美國(guó)人工智能、量子計(jì)算等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新?？傮w來(lái)看，受美國(guó)行業(yè)人才缺乏、建廠成本較高、政策預(yù)期不穩(wěn)等因素制約，在美半導(dǎo)體投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度出現(xiàn)不同程度延期，兩年來(lái)《法案》實(shí)施效果不及預(yù)期。在美國(guó)積極推動(dòng)半導(dǎo)體制造業(yè)回流本土并意圖進(jìn)一步加大對(duì)我國(guó)打壓遏制的背景下，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化集成電路領(lǐng)域人才引育，構(gòu)建更加包容、開(kāi)放和安全的區(qū)域供應(yīng)鏈，加大對(duì)國(guó)產(chǎn)替代的政策支持力度。

一、《法案》實(shí)施兩周年進(jìn)展

（一）推動(dòng)半導(dǎo)體制造業(yè)回流美國(guó)

美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會(huì)（SIA）發(fā)布報(bào)告稱，截至今年7月，美國(guó)芯片項(xiàng)目（CPO）辦公室已向15家企業(yè)提供308.76億美元的補(bǔ)貼和258億美元的貸款，涉及15個(gè)州的23個(gè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)將在今年年底前將390億美元補(bǔ)貼全部發(fā)放。美國(guó)商務(wù)部宣布，目前美國(guó)已擁有世界上所有五家領(lǐng)先的邏輯、內(nèi)存和先進(jìn)封裝供應(yīng)商，而其他任何經(jīng)濟(jì)體都擁有兩家以上的供應(yīng)商?！斗ò浮穼?shí)施以來(lái)，已經(jīng)吸引了超過(guò)3950億美元投資，美國(guó)有望到2032年生產(chǎn)全球近30%的領(lǐng)先芯片。

（二）為美國(guó)工人創(chuàng)造就業(yè)渠道

美國(guó)商務(wù)部宣布，《法案》推動(dòng)創(chuàng)造了超過(guò) 11.5萬(wàn)個(gè)建筑和制造業(yè)崗位，其中超過(guò) 2.5億美元的資金專門用于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)勞動(dòng)力發(fā)展。聯(lián)邦政府在紐約州北部、亞利桑那州鳳凰城和俄亥俄州哥倫布市啟動(dòng)了“投資美國(guó)”勞動(dòng)力中心，以支持當(dāng)?shù)匦屡d行業(yè)（包括蓬勃發(fā)展的半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)）所需的培訓(xùn)。美國(guó)商務(wù)部預(yù)計(jì)將向國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心（NSTC）的技術(shù)人員培訓(xùn)工作投資數(shù)億美元，包括勞動(dòng)力卓越中心，該中心將與工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、工會(huì)、勞工部和教育部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和地方政府合作伙伴合作，解決從獲取到采用端到端的勞動(dòng)力培訓(xùn)需求。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）推出了“未來(lái)半導(dǎo)體（FuSe）”計(jì)劃，投資4560萬(wàn)美元開(kāi)展前沿研究并培養(yǎng)未來(lái)的微電子領(lǐng)域技術(shù)人員。

（三）推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新

由于在芯片封裝環(huán)節(jié)仍存在短板，《法案》向國(guó)家先進(jìn)封裝制造計(jì)劃（NAPMP）投資約30億美元，以建立和加速國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體先進(jìn)封裝產(chǎn)能。近期，美國(guó)計(jì)劃對(duì)安靠（Amkor）科技提供高達(dá)4億美元的直接資助，用于支持其在亞利桑那州建設(shè)美國(guó)最大的封裝設(shè)施。美國(guó)商務(wù)部宣布撥款5.04億美元用于建設(shè)12個(gè)科技中心，為美國(guó)各地區(qū)半導(dǎo)體、清潔能源、生物技術(shù)、人工智能、量子計(jì)算產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源和機(jī)會(huì)。小型企業(yè)創(chuàng)新研究（SBIR）計(jì)劃宣布提供近5400萬(wàn)美元的資金，幫助小型企業(yè)探索創(chuàng)新理念和商業(yè)微電子市場(chǎng)。7月，美國(guó)國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了由《法案》國(guó)際技術(shù)安全與創(chuàng)新（ITSI）基金支持的ITSI西半球半導(dǎo)體計(jì)劃，該計(jì)劃將增強(qiáng)墨西哥、巴拿馬和哥斯達(dá)黎加等伙伴國(guó)家的組裝、測(cè)試和封裝能力，旨在減少對(duì)亞洲半導(dǎo)體依賴，并打造替代中國(guó)供應(yīng)鏈的友岸供應(yīng)鏈。按美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和美墨科學(xué)基金會(huì)（FUMEC）所提出的規(guī)劃，相比于2022年，墨西哥各州主要自亞洲進(jìn)口的半導(dǎo)體規(guī)?？梢詼p少309.4億美元，其要求墨西哥必須在未來(lái)兩年擴(kuò)大對(duì)半導(dǎo)體業(yè)的投資。美國(guó)還宣布與越南、印度尼西亞、菲律賓和肯尼亞建立新的合作伙伴關(guān)系，以探索半導(dǎo)體供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)。

二、《法案》實(shí)施成效不及預(yù)期

（一）項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)不同程度暫停和延期

近期，《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道稱，在其追蹤的《法案》支持的總投資額為2279億美元的114個(gè)大型項(xiàng)目（主要統(tǒng)計(jì)的是《法案》實(shí)施第一年已經(jīng)宣布的投資額超過(guò)1億美元的項(xiàng)目）中，共有價(jià)值約840億美元的投資項(xiàng)目已經(jīng)推遲了兩個(gè)多月，甚至無(wú)限期延后，占比約40%。臺(tái)積電2020年5月在美建設(shè)的第一座晶圓廠至今尚未完工，三星在美投資最大的德州泰勒晶圓廠項(xiàng)目量產(chǎn)時(shí)間已由2024年下半年延遲至2026年。今年3月，英特爾提交給俄亥俄州政府官員的報(bào)告顯示，其在俄亥俄州的兩座晶圓廠生產(chǎn)將比原計(jì)劃至少晚兩年至2027—2028年投入運(yùn)營(yíng)。這意味著截至目前，在美國(guó)本土還沒(méi)有生產(chǎn)出先進(jìn)制程芯片。同時(shí)，從今年8月到年底，還有近400家《法案》補(bǔ)貼的申請(qǐng)企業(yè)只能爭(zhēng)奪剩下不到90億美元的補(bǔ)貼，這也使得許多申請(qǐng)企業(yè)可能無(wú)法獲得補(bǔ)貼，進(jìn)一步推動(dòng)更多項(xiàng)目暫?；蜓雍?。綜合目前在美半導(dǎo)體制造項(xiàng)目進(jìn)展判斷，《法案》制定的到2030年半導(dǎo)體美國(guó)本土化制造目標(biāo)大概率難以實(shí)現(xiàn)。

（二）支持提升原始技術(shù)創(chuàng)新能力的資金沒(méi)有完全到位

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）指出，根據(jù)《法案》要求，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）應(yīng)當(dāng)在法案生效的五年之內(nèi)分期分批獲得約810億美元的撥款。然而，在2024財(cái)年政府預(yù)算中，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)卻只能獲得一批約90億美元的資助，該數(shù)額僅僅達(dá)到了《法案》為2024財(cái)年設(shè)定目標(biāo)的約42%。同時(shí)，2024財(cái)年預(yù)算還削減了原本撥付給美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）和美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）的相當(dāng)一部分資金。

三、對(duì)我國(guó)啟示

美國(guó)安全與新興技術(shù)中心（CSET）報(bào)告顯示， 1990—2020年，美國(guó)晶圓廠從開(kāi)始建設(shè)到投產(chǎn)的平均時(shí)間為736天，遠(yuǎn)高于全球平均水平（682天），僅次于東南亞（781天）。相比之下，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為654天，韓國(guó)為620天，而日本僅為584天。臺(tái)積電、美光等企業(yè)反映，美國(guó)建筑和技術(shù)人才缺口較大、建設(shè)成本高于預(yù)期、工作文化差異、環(huán)保審批、補(bǔ)貼延遲、政策前景不明朗等因素導(dǎo)致其暫?；蜓雍笸顿Y計(jì)劃。

（一）人才缺口大導(dǎo)致項(xiàng)目推遲或延期

麥肯錫8月發(fā)布報(bào)告顯示，2025—2029年美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)將存在5.9萬(wàn)至7.7萬(wàn)名工程師缺口。按照美國(guó)的巨額投資和籌劃，未來(lái)將新增16萬(wàn)個(gè)芯片有關(guān)的職位空缺，但每年卻只有約1500名工程師和1000名新技術(shù)人員加入芯片行業(yè)。到2029年，工程師和技術(shù)人員的缺口或?qū)⒏哌_(dá)14.6萬(wàn)人。為緩解人才缺口，英特爾承諾向俄亥俄州80所高等教育機(jī)構(gòu)提供5000萬(wàn)美元資金。這些資金將幫助大學(xué)和社區(qū)學(xué)院升級(jí)課程、培訓(xùn)和聘用教職員工，并提供設(shè)備，英特爾還計(jì)劃提供實(shí)習(xí)、指導(dǎo)和研究機(jī)會(huì)。臺(tái)積電也與亞利桑那州當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)學(xué)院合作開(kāi)設(shè)半導(dǎo)體技術(shù)員速成班。隨著國(guó)產(chǎn)替代進(jìn)程持續(xù)加速，我國(guó)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體企業(yè)也面臨人才和用工缺口大的問(wèn)題。據(jù)中國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)測(cè)，2024年中國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)特別是芯片設(shè)計(jì)和制造業(yè)人才缺口預(yù)計(jì)達(dá)23萬(wàn)人。由于部分出國(guó)留學(xué)人才畢業(yè)后選擇海外工作，人才流失率較高，而培養(yǎng)高水平工程師周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體人才缺口明顯。

（二）市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)一定程度分化了美國(guó)及其盟友對(duì)華出口管制陣營(yíng)

今年以來(lái)，美國(guó)不斷向包括荷蘭、日本、德國(guó)和韓國(guó)在內(nèi)的盟友施壓加碼，要求它們進(jìn)一步收緊對(duì)中國(guó)獲得半導(dǎo)體技術(shù)的限制措施。但荷蘭阿斯麥并未按照美國(guó)意愿暫停為中國(guó)客戶在今年實(shí)施銷售限制之前購(gòu)買的敏感芯片制造設(shè)備提供服務(wù)和維修，日本東京電子等公司也沒(méi)有進(jìn)一步限制部分用于芯片生產(chǎn)的高端化學(xué)品的對(duì)華出口。8月，加州民主黨人呼吁拜登政府凍結(jié)就美國(guó)對(duì)華技術(shù)出口實(shí)施新限制的計(jì)劃，并稱單邊制裁有利于外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，反而損害了美國(guó)企業(yè)的利益。我國(guó)巨大的市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)和基于自身現(xiàn)實(shí)利益的考量使得日本、荷蘭等國(guó)不愿意追隨美國(guó)繼續(xù)加碼對(duì)華出口管制措施，使得我國(guó)在半導(dǎo)體國(guó)際供應(yīng)鏈中仍具備騰挪轉(zhuǎn)圜空間。2024年第二季度，阿斯麥實(shí)現(xiàn)營(yíng)收62.4億歐元，中國(guó)大陸地區(qū)收入占比達(dá)49%，仍是其最大的客戶。東京電子2025財(cái)年第一財(cái)季（2024自然年二季度）財(cái)報(bào)也顯示，其近50%營(yíng)收來(lái)自中國(guó)大陸。外資企業(yè)在美投資半導(dǎo)體制造項(xiàng)目遇挫受阻將推動(dòng)其重新權(quán)衡中國(guó)市場(chǎng)的重要性。

（三）《法案》支持政策可持續(xù)性前景不明影響企業(yè)投資預(yù)期

由于美國(guó)大選臨近，美國(guó)政界以及企業(yè)界還在考量大選后政策的穩(wěn)定性，這也對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展產(chǎn)生了一定影響。特朗普曾批評(píng)《法案》并表示若他重新執(zhí)政將考慮縮減或廢除該法案。三星、臺(tái)積電等企業(yè)擔(dān)心，若特朗普重新執(zhí)政對(duì)非美企業(yè)的支持規(guī)?？赡軙?huì)大幅減少。臺(tái)積電等企業(yè)赴美建廠的成本至少是其在臺(tái)灣地區(qū)本土建廠的4倍，若失去《法案》補(bǔ)貼對(duì)其影響巨大。更為重要的是，特朗普一旦當(dāng)選，可能會(huì)逼迫臺(tái)積電將先進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到美國(guó)，并讓其改注冊(cè)成為美國(guó)公司。而哈里斯當(dāng)選雖會(huì)延續(xù)《法案》補(bǔ)貼，但將出臺(tái)更多細(xì)則，要求獲得補(bǔ)貼企業(yè)必須承擔(dān)更多“義務(wù)”，包括限制對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的投資和供應(yīng)，提交產(chǎn)能以及合格率等機(jī)密信息，甚至超額利潤(rùn)共享等。這些無(wú)疑都影響了半導(dǎo)體企業(yè)在美投資預(yù)期。

四、政策建議

（一）加大對(duì)集成電路領(lǐng)域人才引育力度

支持華為、中芯等企業(yè)與高校合作設(shè)立集成電路大學(xué)和學(xué)院，加大對(duì)集成電路學(xué)科建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入和政策支持，有步驟擴(kuò)大集成電路人才培養(yǎng)數(shù)量和比例，并逐步擴(kuò)大對(duì)全球留學(xué)生的招生比例，拓寬與境外高校、科研機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)的交流和合作研究。針對(duì)全球集成電路等領(lǐng)域人才實(shí)施更具吸引力的技術(shù)移民計(jì)劃。對(duì)于參與集成電路相關(guān)重大專項(xiàng)集中攻關(guān)的尖端領(lǐng)軍人才和工程師人才建立完善的激勵(lì)機(jī)制。

（二）推動(dòng)構(gòu)筑包容、開(kāi)放和安全的區(qū)域供應(yīng)鏈

鼓勵(lì)中外企業(yè)和科研人員在技術(shù)上的聯(lián)合開(kāi)發(fā)及共同專利申請(qǐng)，形成在關(guān)鍵技術(shù)上的跨國(guó)合作。探索采取財(cái)政專項(xiàng)、低息補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)的支持方式，加大對(duì)全球半導(dǎo)體設(shè)備和材料龍頭企業(yè)的引培力度，打造中歐、中日、中韓、中以集成電路示范園區(qū)，提升與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈的相互嵌入程度，通過(guò)讓渡部分市場(chǎng)換取國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接口。推動(dòng)中資企業(yè)在新加坡、馬來(lái)西亞、沙特、阿聯(lián)酋等“一帶一路”共建國(guó)家采取第三方市場(chǎng)合作等方式設(shè)立半導(dǎo)體海外制造基地。

（三）加大對(duì)國(guó)產(chǎn)替代的政策支持力度

針對(duì)美國(guó)對(duì)我國(guó)“脫鉤斷鏈”的重點(diǎn)技術(shù)和供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)，加強(qiáng)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和財(cái)稅等政策工具的協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有半導(dǎo)體投資基金的整合，引導(dǎo)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本聯(lián)合建立集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、VC基金和天使基金。強(qiáng)化國(guó)產(chǎn)替代引導(dǎo)，對(duì)國(guó)產(chǎn)存儲(chǔ)芯片采購(gòu)方和生產(chǎn)方給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)電動(dòng)汽車、手機(jī)制造商購(gòu)買國(guó)產(chǎn)芯片。針對(duì)集成電路設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、封測(cè)、裝備、材料企業(yè)制定差別化的增值稅加計(jì)抵減稅率，提高符合條件的集成電路企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例，鼓勵(lì)集成電路生產(chǎn)企業(yè)提升自主研發(fā)裝備、材料的應(yīng)用比例，加大對(duì)集成電路裝備企業(yè)開(kāi)發(fā)具備世界領(lǐng)先技術(shù)的首臺(tái)（套）重大裝備的補(bǔ)貼力度。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)地所）