立足人口流動趨勢實現(xiàn)榆林南部縣區(qū)農(nóng)村發(fā)展路徑再謀劃

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。伴隨著人口向榆林市外先進區(qū)域、市內(nèi)發(fā)達縣區(qū)遷移，留守人口老齡化、少子化與既有基礎(chǔ)設(shè)施維護周期的到來，以及即將到來的“十五五”規(guī)劃時期，如何在人口布局的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)模、項目謀劃、資金爭取等問題，成為了擺在榆林南部縣區(qū)面前的新問題。

一、南部縣區(qū)人口布局現(xiàn)狀

（一）數(shù)量與分布

榆林市南部六縣共有59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1606個行政村，常住人口為817848人，占全市總?cè)丝跀?shù)22.56%（“七普”公報數(shù)據(jù)）。去除縣城所在6個街道及轄區(qū)，共有59個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)1424個行政村。當前主要人口統(tǒng)計數(shù)值主要有，公安系統(tǒng)戶籍人口數(shù)1119651人、“七普”公報數(shù)450321人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)288060人。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，南部六縣農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個，常住人口低于5000人的15個、5000—10000人的35個、高于10000人的9個；以行政村來看，南部六縣農(nóng)村行政村1424個。

（二）遷移方向

數(shù)量上表現(xiàn)為全部農(nóng)村凈流出。據(jù)2010年“六普”公報、2020年“七普”公報，榆林市域人口“南出北入、南少北多”遷移和分布趨勢明顯，南部六縣整體上保持了人口凈流出?！捌咂铡惫珗箫@示，南部六縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口占戶籍人口比為25.6%，流出人口占到了戶籍人口數(shù)的約3/4。范圍上表現(xiàn)為市域內(nèi)部大遷移。調(diào)查問卷統(tǒng)計，南部六縣農(nóng)村流出人口中，流向榆林城區(qū)和各縣城的占比55%，流向神府礦區(qū)的占比20%，流向西安的占比19%，流向其他地區(qū)的占比6%。

二、南部縣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）明確產(chǎn)業(yè)振興主攻方向

南部各縣均能夠立足各自區(qū)位特點、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，每個縣確立了2個主導產(chǎn)業(yè)和1個特色產(chǎn)業(yè)。以2023年為例，全市累計謀劃布局了總投資14.18億元的10個項目，力爭到2025年，每個縣集中打造2—3個能形成競爭力的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

（二）形成了比較有力的政策保障體系

在政策方面，榆林市委市政府出臺18條支持政策，制定了《專項資金管理辦法》《專項資金申報指南》《企業(yè)梯次培育機制》等一系列配套政策。在資金方面，設(shè)立支持南部縣產(chǎn)業(yè)振興專項資金5億元，并建立逐年增長機制，目前已撥付2.9億元。2023年各類資金疊加支持南部縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展25億元左右，平均每縣至少支持4億元。

三、南部縣區(qū)產(chǎn)業(yè)及人口發(fā)展存在問題

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在問題

1、思想認識水平亟待提升。一是思想重視不到位。有的縣對產(chǎn)業(yè)振興的重要性認識不足，仍沒有將這項工作上升到戰(zhàn)略的高度。二是政策研究不透徹。有的縣對支持政策學習研究不到位、不深入，有求多求全傾向，主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不堅定、重點不聚焦。三是專業(yè)團隊力量不足。部分縣習慣以行政決策代替項目謀劃，缺乏效益測算、市場研究等專業(yè)的可行性分析。

2、要素保障不夠到位。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足。南部縣屬黃土丘陵溝壑區(qū)，地理條件比較差，集中連片的地塊比較少，平整土地難度大、成本高，極大地制約了規(guī)?；庸I(yè)的布局和建設(shè)。二是基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多。由于長期投入不足和缺乏科學性前瞻性規(guī)劃，南六縣發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)配套設(shè)施不夠健全，導致重點要素保障上差距較大，未能為主導產(chǎn)業(yè)留足發(fā)展指標。

（二）人口發(fā)展趨勢存在問題

1、從人口結(jié)構(gòu)來看，主要呈現(xiàn)出以下態(tài)勢。一是嚴重老齡化。南部六縣農(nóng)村常住人口中，15歲以下年齡段占比11%，15—59歲年齡段占比40%，60歲以上年齡段占比49%（遠遠超過老齡化標準），60—70歲老人成為農(nóng)村主要勞動力。以縣為單位統(tǒng)計，南部六縣農(nóng)村常住人口中60歲及以上年齡段人口占比分別為：綏德42.2%、米脂48.4%、佳縣60.2%、清澗61.8%、吳堡58.6%、子洲47.2%。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位統(tǒng)計，59個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，60歲及以上年齡段人口占比低于40%有7個、處于40%—60%之間有28個、高于60%有24個。二是男性占比高。據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，南部六縣農(nóng)村常住人口中，男性占比75%，女性占比25%。常住人口占戶籍人口比低于10%的村幾乎沒有女性村民，50歲及以下年齡段的成年女性占比很低。三是受教育程度偏低。從文化程度看，南部六縣農(nóng)村常住人口高中及以下學歷居多，占比53%，大專和本科各占29%和15%。

2、從收入結(jié)構(gòu)來看，南部六縣農(nóng)村常住人口中，主要以農(nóng)戶為主體。從戶均年收入看，收入1萬元及以下家庭占比13%，1萬—3萬元占比24%，3萬—5萬元占比38%，占總數(shù)75%的農(nóng)村家庭年收入低于5萬元。以戶均2人計算，至少37%（收入3萬元以下）的農(nóng)村常住居民人均可支配收入低于全市2022年16956元、2023年18355元的水平。

四、下一步工作建議

習近平總書記明確指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼解決發(fā)展不平衡不充分問題，全方位改善提高鄉(xiāng)村發(fā)展條件和發(fā)展能力，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化總目標，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等全面振興，著力讓廣大農(nóng)民群眾共享現(xiàn)代化成果。因此榆林市要推動鄉(xiāng)村振興，就要做好以下工作。

（一）立足人口趨勢重新厘定發(fā)展路徑

根據(jù)現(xiàn)有人口趨勢接受部分村落將會消亡的宿命，依據(jù)村落的區(qū)位條件與自然資源為外部要素，將農(nóng)村分為四大類型（區(qū)位條件和自然條件都良好的空心村、區(qū)位條件好但自然資源不好的空心村、區(qū)位條件差但自然資源好的空心村、區(qū)位條件與自然資源都不好的空心村），因村施策，以科學有序推動不同類型的空心村得以發(fā)展。堅持因村施策的總體原則，以適度集中理念推進生態(tài)搬遷和農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，以產(chǎn)村融合理念加快推動以農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)盤活農(nóng)村土地資源，打造一二三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)村融合的鄉(xiāng)村，就地就近創(chuàng)造農(nóng)民的就業(yè)機會，提高生活水平。

（二）立足縣域主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)

依托資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造蘋果、蔬菜、羊子、馬鈴薯四個百億級優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。以標準化、品牌化為核心，打造小雜糧、道地中藥材、紅棗、黑毛土豬、優(yōu)質(zhì)肉奶牛、“兩杏”、核桃、沙棘等特色產(chǎn)業(yè)集群。加快農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲藏、分級、包裝等初加工設(shè)施建設(shè)，鼓勵和支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和中小微企業(yè)等發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工，建設(shè)一批專業(yè)村鎮(zhèn)。做強農(nóng)產(chǎn)品精深加工。完善農(nóng)村物流骨干網(wǎng)絡(luò)和配送體系，建立健全冷鏈物流骨干基地—物流園區(qū)—分撥中心—配送網(wǎng)點四級節(jié)點布局體系，建設(shè)鄉(xiāng)村大型超市和特色街區(qū)，完善“菜籃子”零售網(wǎng)點布局。實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，打造一批有知名度、有影響力的鄉(xiāng)村休閑旅游網(wǎng)紅“打卡地”和精品線路。加強傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護與傳承，重點發(fā)展石雕業(yè)、石板畫業(yè)、剪紙業(yè)、柳編業(yè)、面點手工、木雕、布藝、泥塑等，開發(fā)一批具有榆林特色的傳統(tǒng)工藝美術(shù)產(chǎn)品。

（三）立足群眾就業(yè)增收拓展渠道

全力推進以工代賑，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及管護、環(huán)境綠化美化、鄉(xiāng)村公路管護、新型集體林場建設(shè)等要充分吸納本地農(nóng)村勞動力就業(yè)；加大對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及集體企業(yè)的支持力度，發(fā)展鄉(xiāng)村特色手工業(yè)，帶動農(nóng)民就地就業(yè)；穩(wěn)步擴大農(nóng)村公益崗位規(guī)模，強化對農(nóng)村就業(yè)困難人員的托底安置；以提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力為目標，開展多種形式的職業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓。結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，修訂新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)有關(guān)管理措施，允許有條件、有意愿的農(nóng)戶開展適度規(guī)模、封閉管理的生態(tài)養(yǎng)殖。支持企業(yè)穩(wěn)定擴大就業(yè)參保、促進農(nóng)村勞動力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)就業(yè)參保、推進公共服務(wù)崗位就業(yè)參保、規(guī)范鄉(xiāng)村公益性崗位就業(yè)參保、引導多途徑就業(yè)參保、鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)參保等。

（四）立足供養(yǎng)能力推進公共服務(wù)均等化

推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，調(diào)整布局縣鄉(xiāng)公路網(wǎng)，加強通村公路與村內(nèi)道路銜接。優(yōu)化鄉(xiāng)村電網(wǎng)布局，推進高速寬帶向偏遠山區(qū)、農(nóng)村覆蓋，加快實施農(nóng)村飲用水達標提標行動。合理確定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管護運行模式，提升有效管護水平。推進義務(wù)教育階段城鎮(zhèn)學校與鄉(xiāng)村學校建設(shè)新時代教育共同體，推進幼兒園托幼一體化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)基本全覆蓋，城鎮(zhèn)“15分鐘托幼圈”基本形成。深化城鄉(xiāng)醫(yī)聯(lián)體、縣域醫(yī)共體建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施和村級衛(wèi)生服務(wù)水平，加大鄉(xiāng)村全科醫(yī)生定向培養(yǎng)力度。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，推動醫(yī)康養(yǎng)融合發(fā)展，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)功能，建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心。

（五）立足宜居環(huán)境提升生態(tài)環(huán)境治理

實施土壤環(huán)境質(zhì)量分類管理，推進“肥藥兩制”改革，強化測土配方施肥技術(shù)應(yīng)用，推廣環(huán)境友好型肥料應(yīng)用和水肥一體化等高效施肥模式。推進生活垃圾分類處理，合理布點建設(shè)生活垃圾分類中轉(zhuǎn)站、分揀中心，推動城鎮(zhèn)再生資源回收體系向農(nóng)村延伸。推進農(nóng)村廁所革命，對接縣域村莊布點規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，以社區(qū)綜合服務(wù)中心、文化活動中心、中小學、集貿(mào)市場等公共場所為重點，合理布局農(nóng)村公共廁所。推進農(nóng)村生活污水治理，開展綠色處理設(shè)施和污水零直排村試點，推動城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向城郊村、鎮(zhèn)區(qū)周邊村、人口密集村延伸。實施“村莊清潔”行動，推進農(nóng)村“四旁”綠化美化，積極建設(shè)村莊小微公園和公共綠地，推進村莊綠化彩化美化。

（六）立足發(fā)展?jié)摿﹂_展體制機制改革

深入推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，探索流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證和土地流轉(zhuǎn)風險保障金等制度，提升土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量。探索推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，健全入市交易規(guī)則和監(jiān)管制度，建立土地增值收益合理分配機制。深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，完善城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為。鼓勵以鎮(zhèn)村聯(lián)建統(tǒng)營、股份合作等方式盤活農(nóng)村資產(chǎn)，集聚土地、資金、資源等要素，因地制宜發(fā)展“飛地經(jīng)濟”、物業(yè)經(jīng)濟和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，區(qū)域內(nèi)村集體和村民通過股份制或合作制參與發(fā)展混合制經(jīng)濟項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立投資公司或?qū)I(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營，建立“保底收益+按股分紅”機制，帶動村集體和村民共同增收致富。鼓勵以強村為核心，多個村集體經(jīng)濟組織共同出資組建經(jīng)濟聯(lián)合體，抱團發(fā)展集體經(jīng)濟。

（傅永強、王玨，榆林市發(fā)展和改革委員會。高樂，榆陽區(qū)發(fā)展改革和科技局）