全面推行水資源費改稅加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型

黨的二十屆三中全會提出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，落實水資源剛性約束制度，全面推行水資源費改稅。水資源短缺及水污染嚴重是世界難題，隨著我國城市化、工業(yè)化進程加快，水資源問題日益突出。全面推行水資源費改稅，進一步改革完善水資源稅制度，更好發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，促進人與自然和諧共生。

一、我國水資源費制度實踐及存在問題

水資源費本質(zhì)上是政府收費的一種，是基于國家管理者權(quán)力，為補償節(jié)水護水管理活動的管理成本，由水主管部門核發(fā)許可證，取水主體憑證取水，并按照規(guī)定標準繳納的政府收費。我國從1979年開始試點征收水資源費，1979年上海頒布地方性法規(guī)率先拉開征管水資源費的序幕，此后沈陽、北京、山西、山東等地區(qū)相繼推出征收水資源費的政策。在1988年《水法》明確規(guī)定水資源有償使用，將水資源費納入法律范疇，標志我國水資源費進入法治軌道，從宏觀層面為各地開征水資源費提供總依據(jù)。我國水資源費進入完善階段。1993年《取水許可制度實施辦法》標志水資源費的落實逐漸轉(zhuǎn)向微觀層面。1995年國務院發(fā)布行政法規(guī)，明確了水資源費的征收由各省自主確定。1997年進一步在《水利產(chǎn)業(yè)政策》中細化了其征管規(guī)定。2002年修訂《水法》，新《水法》更新管水理念，將節(jié)水納入總則，并明確了違反相關(guān)管理規(guī)定的法律責任和懲罰機制。到2002年底，我國已基本在全國范圍內(nèi)建立了水資源有償使用制度，在一定程度上促進了水資源的節(jié)約、保護、利用和管理。

2006年，我國絕大多數(shù)省份都先后開征了水資源費，2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》標志著我國水資源費步入改革新階段。2008年《水資源費征收使用管理辦法》繼續(xù)完善立法，將水資源費的收與支以法律法規(guī)形式明確以保證有法可依，標志著我國水資源費征管體系已經(jīng)初步成型。2013 年進一步以法律法規(guī)形式修訂征收標準和流程，標志著我國水資源費征收管理體制已經(jīng)基本成熟。

水資源費制度的形成在一定程度上促進了我國水資源的合理使用、保護和管理。但是水資源費制度在設計和執(zhí)行上還存在著一些弊端，如征收標準較低、征收主體隨意性大、實際收繳率低和收入使用不合理等問題，導致用水價格無法有效反映水資源的稀缺性，制約了水資源費制度對水資源的保護作用，使其難以適應新時代加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和促進人與自然和諧共生。

排污收費制度是中國最早對環(huán)境污染收費并且專款專用的一項生態(tài)收費制度。這項制度是運用經(jīng)濟手段有效地促進污染處理和新技術(shù)開發(fā)，又能使污染者承擔一定污染費的法律制度。中國的排污收費制度主要包含以下幾項內(nèi)容：排污申報制度、排污許可制度、排污處罰制度。自1978年開征以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，排污收費制度已經(jīng)成為一項比較成熟的環(huán)境管理制度。

目前的污水處理稅費價格政策還存在許多亟待改革的問題。例如，城市水價長期偏低，還有許多城市沒有開征污水處理費?，F(xiàn)行的包括環(huán)境考慮的水價制定，主要定價依據(jù)仍然是生產(chǎn)成本，主要關(guān)心的仍然是價格變動對生產(chǎn)成本和消費水平的影響，以及企業(yè)能夠獲得的利潤。在大多數(shù)情況下，環(huán)境定價還沒有做到完全真實地反映長期環(huán)境治理和環(huán)境損害成本。仍然是以透支環(huán)境的方式提供公共服務。這樣的價格機制無法激勵環(huán)境治理和改變生產(chǎn)者、消費者對水的過量使用和污染環(huán)境的行為?，F(xiàn)有的環(huán)境定價也沒有考慮地區(qū)間經(jīng)濟水平、環(huán)境重要性和環(huán)境效益的差異。由于中國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的不對稱關(guān)系，不考慮差異的統(tǒng)一定價，不僅不能填補市場遺留的空白，還會對市場力量推波助瀾，進一步加劇市場失效和趨利沖動。

二、水資源費改稅試點及政策效果

水資源稅本質(zhì)上是資源稅的一種，是基于國家政治權(quán)力，為了保護水資源和促進節(jié)約用水、糾正用水外部性、由稅務部門按照規(guī)定稅率征收的稅，其具有強制、固定和無償三性，實行“?？顚Ｓ谩薄?016年我國頒布《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》，明確提出將水資源納入到資源稅的征稅體系中，將地表水和地下水作為征稅對象，針對高耗水行業(yè)以及計劃外采水行業(yè)適當提高稅率標準。通過試點實施的方式。2016年7月1日起，河北省率先實行了水資源稅試點政策。水資源費改稅明顯增加了當?shù)厮Y源稅收入，提高了水資源利用效率，取得了初步成效。2017年11月，我國又印發(fā)了《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，將天津、河南、北京、四川等9個省區(qū)市納入水資源費改稅試點地區(qū)。2019年8月26日頒布的《資源稅法》中，僅對地熱水和礦泉水規(guī)定了資源稅征稅標準，但對地表和地下水資源并沒有做出規(guī)定，對水資源的使用依然沿用原先水資源費的征收標準。

試點實踐表明，相較于水資源費，水資源稅制度優(yōu)勢明顯。第一，征收主體的明確性。我國水資源費在征收管理實踐過程中利益牽扯較為復雜，存在著征收部門混亂等問題。相較于水資源費，水資源稅進一步明確了征收主體，水資源稅的征收主體只有稅務部門，打破“九龍治水”的混亂局面，為政策實施奠定良好基礎(chǔ)。第二，征收稅費的調(diào)節(jié)性。水資源稅通過調(diào)整稅率進而促進水資源利用的合理化。一方面，對于超采用水和特定行業(yè)的情況，水資源稅從高征收，旨在轉(zhuǎn)變企業(yè)用水方式；另一方面，對于使用污水處理再生水等非常規(guī)水源的企業(yè)免征水資源稅，旨在通過稅收手段鼓勵節(jié)水行為。第三，征收過程的智慧化。在水資源稅改革試點中將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)應用于征收管理過程，構(gòu)建“企業(yè)信息共享—后臺智能歸集—稅務部門立體管理”三方聯(lián)動平臺，智慧城市建設中智慧稅務一環(huán)的擴展能夠有效緩解企業(yè)與監(jiān)管部門之間的信息傳導不暢。隨著數(shù)字化平臺的搭建以及信息披露的完善，企業(yè)更容易獲得外部投融資機構(gòu)的支持，由此形成良性循環(huán)，為企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的內(nèi)外部環(huán)境。第四，突出生態(tài)文明建設理念。水資源稅通過稅收杠桿調(diào)節(jié)資源開發(fā)和利用行為，兼顧社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護。稅收的綠色生態(tài)效益以水資源稅的征收管理為載體日益凸顯，在推動生態(tài)文明建設的過程中，更快實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第五，增進公眾參與力度。水資源費改稅試點政策的實施不僅向社會傳達了綠色發(fā)展理念，而且對于企業(yè)尤其是重污染企業(yè)而言，形成了除官方監(jiān)管途徑以外的第二條監(jiān)管路徑—社會公眾監(jiān)督，此舉將刺激企業(yè)加快生產(chǎn)綠色轉(zhuǎn)型。

學術(shù)界研究表明，水資源費改稅擴圍試點政策效用明顯。王喜峰（2020）認為通過試點水資源稅改革，我國已有效促進了企業(yè)的節(jié)水降耗和技術(shù)革新的主動性。趙艾鳳等（2021）以水資源稅試點擴圍為準自然實驗，利用雙重差分法對各試點省區(qū)市的用水結(jié)構(gòu)及用水效率展開實證研究，發(fā)現(xiàn)水資源費改稅能夠有效促進工業(yè)節(jié)約用水。吳正等（2021）利用開放式水資源嵌入型 CGE 模型分析了水資源費改稅的經(jīng)濟效果和節(jié)水效果，實行稅收改革能夠有效地推動水資源的保護和利用，提升了企業(yè)的用水效率。姜昕等人（2021）在調(diào)研了試點區(qū)域的部分公司之后發(fā)現(xiàn)，為了節(jié)省生產(chǎn)費用，減輕稅收負擔，公司將會積極地改變過去的粗放式的用水方式，并在內(nèi)部積極地提高公司的管理水平，從而使公司在生產(chǎn)和加工中的用水行為更加規(guī)范化，培養(yǎng)員工節(jié)水意識，改善公司的產(chǎn)品質(zhì)量，引入或研究節(jié)約用水的技術(shù)和設備，并且在內(nèi)部進行投資，將污水再利用系統(tǒng)進行提升，從而提高水資源的循環(huán)利用效率，從而達到可持續(xù)的生產(chǎn)運營目的，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在此基礎(chǔ)上，羅雨森等（2022）利用合成控制方法，探討了開征水資源稅后我國農(nóng)業(yè)用水量與用水強度的變化規(guī)律。但是陳少克等人（2018）則指出，目前我國的水資源稅試點制度在稅收制度上還存在著一些制約，削弱了水資源稅的調(diào)控和保護功能。

三、完善水資源稅制度建議

（一）科學定位水資源稅征收目的

科學定位水資源稅征收目的是其能發(fā)揮稅收杠桿作用的前提。水資源是人類生存發(fā)展的剛需資源，水資源稅要以調(diào)節(jié)為主聚財為輔。調(diào)節(jié)功能的實現(xiàn)要體現(xiàn)我國的水資源稟賦和綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。

從稅率設置看，我國的水資源稅率可以由全國統(tǒng)一基本稅率、一級水資源區(qū)級差稅率、各省自主調(diào)節(jié)稅率三部分構(gòu)成，各部分稅率主要取決于各級區(qū)劃的用水人口、人均水資源量、經(jīng)濟發(fā)展水平、水資源污染等情況按照權(quán)重確定。

從計稅方式設置看，我國的水資源稅應采取從價計稅和從量計稅相結(jié)合的方式，對于商業(yè)性飲用水或礦泉水行業(yè)、高耗水特種行業(yè)采取從價計征方式，可以更好發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。

從稅收優(yōu)惠看，我國的水資源稅應對農(nóng)林牧漁業(yè)、公共服務用水、生態(tài)用水、應急用水等給予減免外，還應該對綠色技改技術(shù)使用、節(jié)水技術(shù)及設備升級、優(yōu)化用水工藝、增加節(jié)水研發(fā)投入、安裝符合國家規(guī)定的計量或回流設備的用水戶給予減免。對高耗水的特殊用水行業(yè)應該特別加征，高耗水行業(yè)用水量持續(xù)減少的加大減征力度，充分發(fā)揮高耗水行業(yè)的節(jié)水潛力。

（二）水資源稅專款專用和加強監(jiān)管

水資源稅實行?？顚９軐Ｓ靡殉蔀楣沧R。從政策內(nèi)容看，財稅〔2016〕55 號和〔2017〕80 號文件都明確規(guī)定水資源稅款要?？顚９軐Ｓ?，但并沒有細化具體稅款使用規(guī)定，而各省的文件強調(diào)經(jīng)費支出由財政保障，同樣沒有公開明確的水資源稅款管理和使用細則。水資源稅為保護節(jié)約人類不可替代的生存資源而生，其保護與管理必須做到專門機構(gòu)專門管理，因此水資源稅的管理與使用也必須做到專款專管專用，不能簡單納入統(tǒng)一的財政預算模糊其專門性。從稅款管理看，水資源稅款應該設立專門水資源稅基金納入單獨賬戶，由專門機構(gòu)的專業(yè)人士管理以保值增值。從水資源稅款使用看，稅款只能專用于對水資源的保護與節(jié)約，嚴格控制稅款支出范圍，從收支兩條線建立起水資源稅款“綠色賬戶”，為節(jié)水、護水提供財力保障，以保證水資源保護能力和管理水平。

加強對違規(guī)用水的排查和監(jiān)管，加強水資源稅源管理。若在實地核查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)用水現(xiàn)象，須及時為企業(yè)辦理取用水許可證，對符合條件的納稅人可設置進行簡易辦理程序，要求企業(yè)及時安裝用水計量設施，確保企業(yè)足額繳納水資源稅。同時，針對違規(guī)用水的企業(yè)應當制定合理的處罰條款，通過進行強有力的處罰規(guī)范企業(yè)用水。水利部門和稅務部門應當通力合作，密切監(jiān)測企業(yè)用水數(shù)據(jù)和水資源稅繳納數(shù)據(jù)的異常變化，對異常企業(yè)及時進行實地調(diào)查，確保水資源稅制度得到有效執(zhí)行。

（三）全面推行水資源費改稅，適時出臺水資源稅法

加快推進試點征收轉(zhuǎn)向全國征收，先試點后推廣是我國改革發(fā)展的一條重要經(jīng)驗。從實證部分的政策效果可以看出，我國已經(jīng)試點的兩批次10個省份確實釋放了不同層次不同程度的節(jié)水效果，也積累了一定的改革經(jīng)驗。水資源稅從試點到全國推廣具有可行性，從征管制度優(yōu)化和政策效果看，水資源費改稅是適合我國當前國情水情的，水資源稅是能夠更好發(fā)揮節(jié)水功能的，其征管鏈條更加完善，節(jié)水效果更加明顯，可以在全國推廣。

強化水資源稅法的權(quán)威性，提高水資源稅法律級次，適時出臺水資源稅法。通過立法的方式將水資源同其他資源一起納入到法律保障下，并通過法的形式約束居民和企業(yè)更合理地用水，減少水資源浪費，提高用水效率。

四、完善水權(quán)交易配套措施，加強制度協(xié)調(diào)性

2002年10月1日實施的《水法》基于當時對自然資源和市場經(jīng)濟的認識，對水的所有權(quán)進行了規(guī)定，并設定了取水許可制度這一獲取涉及水資源開發(fā)利用權(quán)利的機制，但是對相關(guān)的所有權(quán)、使用權(quán)及其他權(quán)利、義務和責任沒有清晰界定，對宏觀配置和微觀管理制度的規(guī)定也不完善。明晰水權(quán)，完善用水權(quán)初始分配制度，確立明確的用水權(quán)主體將有助于提高水資源的利用效率，通過用水者之間的平等協(xié)商，由國家進行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮用水者的積極性，利用市場機制來達到水資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)水生產(chǎn)力的提高。

第一，確立水權(quán)交易的要件。只有符合以下要件的水權(quán)才可交易：一是須為土地使用人因其生活或生產(chǎn)必需，如果不能獲得額外的水資源將嚴重影響其生產(chǎn)生活；二是除非花費巨大的財力及大量的勞力才可能獲得水資源，如果很便利就可獲得水資源，便沒有水權(quán)交易的必要，且失去了其經(jīng)濟性；三是相鄰土地使用人有多余的水資源；四是須支付相應的對價；五是轉(zhuǎn)入方為使用水資源已經(jīng)做了實質(zhì)性的投資，如已修筑導水工程、水庫等。

第二，建立完善的水權(quán)交易市場政府規(guī)制體系。完善的水權(quán)交易市場規(guī)制體系主要包括具有內(nèi)在聯(lián)系的幾個方面的內(nèi)容：一是頒布《水權(quán)交易法》；二是建立獨立運行的跨流域調(diào)水管理機構(gòu)；三是建立嚴密科學的水權(quán)交易實施細則。

第三，注重培育水權(quán)交易市場主體。國家應制定水權(quán)交易市場設立的法規(guī)和進入水權(quán)交易市場的規(guī)則，以促進水權(quán)交易主體的形成。我國目前應主要培育如下幾種水權(quán)交易主體：一是基層水權(quán)交易組織；二是水利設施運營公司；三是市場化的供水公司。

第四，建立水權(quán)交易市場調(diào)節(jié)基金。為防止對環(huán)境造成負面影響，針對中國旱澇災害多發(fā)、市場機制不健全、水市場容易波動等特點，國家應建立水權(quán)交易市場調(diào)節(jié)基金，國家以指定代理人的形式積極參與水權(quán)交易，在市場中低買高賣，以市場運作的方式來實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目的，起到市場“微調(diào)”的作用。受水資源年際、年內(nèi)變化的影響，當水價達到價格下限，繼續(xù)降低會造成水資源浪費時，水權(quán)交易市場調(diào)節(jié)基金即可入市購買，引導水價回升，用可以收到的贏利，補償其在災年時低價拋售所帶來的資金虧損，最終起到平衡水價的作用，避免市場交易盲目性導致水價過低等水資源浪費現(xiàn)象。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心研究員）