川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺路徑研究

2020年1月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議上指出，要推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出，要“強化區(qū)域中心城市互動和毗鄰地區(qū)協(xié)同，優(yōu)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展格局”“推動建設(shè)廣安—渝北等一批跨省市毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)”。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展，既需要發(fā)揮成渝雙城的核心帶動作用，也要看到川渝毗鄰地區(qū)在過去較長一段時期內(nèi)，由于缺少重大合作平臺等原因，跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力較弱，要素集聚能力不強，發(fā)展機會不足，導(dǎo)致毗鄰地區(qū)成為發(fā)展薄弱區(qū)域的現(xiàn)實問題，這已經(jīng)成為成渝地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點。亟需加快在毗鄰地區(qū)探索行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)分離新機制，合作建設(shè)區(qū)域發(fā)展功能平臺，提升為成渝中心城區(qū)服務(wù)配套能力，補齊成渝地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展短板。

一、川渝毗鄰地區(qū)長期缺乏區(qū)域發(fā)展功能平臺帶來的弊端

由于川渝毗鄰地區(qū)缺少跨省發(fā)展功能平臺，放大了行政區(qū)劃分隔、行政權(quán)力差異等方面影響，毗鄰地區(qū)開展深層次合作更加困難，造成了基礎(chǔ)設(shè)施連通不暢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作不足等問題，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，區(qū)域發(fā)展失衡現(xiàn)象突出。

（一）川渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱現(xiàn)象明顯

以位于川渝核心區(qū)的成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)的毗鄰地區(qū)為例，其人均地區(qū)生產(chǎn)總值約為7.05萬元，低于四川?。?.19萬元）、重慶市（9.45萬元）平均水平，與成渝雙核的差距較大，僅為成都市（10.31萬元）的68%、重慶中心九區(qū)（11.47萬元）的62%。其中，部分城市（區(qū)縣）人均生產(chǎn)總值與本?。ㄊ校┢骄讲罹噍^大，如四川資陽僅為全省的63%，重慶開州僅為全市的61%。川渝毗鄰地區(qū)與兩核之間的經(jīng)濟(jì)差距較大，甚至已經(jīng)超過了我國東西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，特別是在如此相近的地理空間內(nèi)，存在如此之大的經(jīng)濟(jì)落差，說明此前區(qū)域發(fā)展已呈現(xiàn)出失衡態(tài)勢，不利于成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通不暢

毗鄰地區(qū)的主城區(qū)之間已實現(xiàn)高速公路連接，縣城與成渝兩市、上級城市的主城區(qū)間快速交通聯(lián)系也較為暢通，但受行政區(qū)劃分割等方面因素影響，在規(guī)劃設(shè)計、投資計劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實施時序等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，毗鄰區(qū)之間支線聯(lián)系通達(dá)程度不足，斷頭路、寬窄路、瓶頸路現(xiàn)象普遍存在，阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化的建設(shè)。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四川省某市至重慶市某區(qū)的1條四級公路，在四川境內(nèi)為路寬4.5m的水泥混凝土道路，而在重慶境內(nèi)為路寬6.5m的瀝青混凝土道路，類似的情況較為普遍。與此同時，毗鄰地區(qū)的垃圾和污水處理、燃?xì)?、供水等市政設(shè)施共享不足，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出。

（三）產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展不足

當(dāng)前，毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作普遍不夠充分，各區(qū)（縣）各自為政、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象依然存在，往往同質(zhì)競爭大于協(xié)同合作，不能充分發(fā)揮兩地在生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈條上的互補性。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶某區(qū)正在打造電鍍?nèi)a(chǎn)業(yè)鏈，已經(jīng)建設(shè)了電鍍園區(qū)，而毗鄰的四川某市也在建設(shè)電鍍產(chǎn)業(yè)園。由于毗鄰區(qū)各地普遍處于工業(yè)化發(fā)展中期階段，都更希望在本地集聚更多產(chǎn)業(yè)項目，將本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源與周邊地區(qū)共享的動力不足，此前更多采取了“各自為政”的發(fā)展策略，這種行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)重合的發(fā)展模式，不利于形成發(fā)展合力。

二、“一區(qū)一策”共建10個區(qū)域發(fā)展功能平臺

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確提出，要探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制，推動省際毗鄰地區(qū)合作發(fā)展。川渝毗鄰地區(qū)是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的難點，在突出成渝雙核引領(lǐng)作用下，需要通過合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺，積極探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離新模式，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，實現(xiàn)川渝毗鄰地區(qū)突破發(fā)展。建議在重慶市人民政府辦公廳、四川省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺推進(jìn)方案》的基礎(chǔ)上，繼續(xù)支持川東北渝東北、成渝中部、川南渝西三個地區(qū)10個功能平臺深化合作，分領(lǐng)域打造跨省市合作標(biāo)桿。

（一）川東北渝東北地區(qū)建設(shè)3個功能平臺

探索建立一體化發(fā)展體制機制，協(xié)同打造北向東向出渝出川綜合交通樞紐，合作開發(fā)利用礦產(chǎn)、生態(tài)、紅色文化等優(yōu)勢資源，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果。

1、萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)。萬（州）達(dá)（州）開（州）地處川東北渝東北的地理中心，歷史上為落實重大國家戰(zhàn)略作出較大貢獻(xiàn)。挖掘萬達(dá)開腹地廣闊、資源豐富的潛力，共同開發(fā)利用天然氣、鋰鉀等資源，依托現(xiàn)有經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等發(fā)展平臺聯(lián)合創(chuàng)建國家級高新區(qū)，發(fā)揮新區(qū)土地、人力、能源等要素成本低的優(yōu)勢，推動重大產(chǎn)業(yè)項目集聚，提升產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模，協(xié)同建設(shè)國家綜合交通樞紐城市，構(gòu)建川東北渝東北區(qū)域新興增長極。

2、明月山綠色發(fā)展示范帶。推動梁平、墊江、達(dá)川、大竹、開江、鄰水等環(huán)明月山地區(qū)協(xié)同發(fā)展，突出生態(tài)資源優(yōu)勢，加強農(nóng)文體旅融合，推進(jìn)交通互聯(lián)互通，打通跨區(qū)域旅游線路，打造共享旅游產(chǎn)品。協(xié)同建設(shè)成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶合作園區(qū)，建設(shè)環(huán)明月山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。推動百里竹海等重點片區(qū)探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，實施綠色金融等改革。

3、城口宣漢萬源革命老區(qū)振興發(fā)展示范區(qū)。推動城口、宣漢、萬源協(xié)同保護(hù)挖掘利用紅色文化資源，傳承弘揚革命精神，依托大巴山生態(tài)資源，協(xié)同發(fā)展川陜蘇區(qū)紅軍文化旅游，建設(shè)愛國主義教育基地，打造革命老區(qū)振興樣板。加強縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補齊產(chǎn)業(yè)配套、市政公用、公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等設(shè)施短板弱項，協(xié)同建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)，增強內(nèi)生發(fā)展動力。

（二）成渝中部地區(qū)建設(shè)4個功能平臺

聚焦服務(wù)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，推進(jìn)成渝中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局一體謀劃，主動承接成渝地區(qū)和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強化為成渝“雙核”配套服務(wù)能力。

1、廣安渝北高灘茨竹新區(qū)。發(fā)揮重慶主城區(qū)引領(lǐng)帶動作用，拓展重慶都市圈輻射空間，依托廣安高灘等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，強化廣安與渝北產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，拓展渝北區(qū)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)政策和服務(wù)范圍，發(fā)展適空產(chǎn)業(yè)，完善配套設(shè)施，增強經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。探索用地指標(biāo)市場化調(diào)劑和有償使用，推動建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省市交易。

2、合川廣安長壽環(huán)重慶中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。加強重慶都市圈主要交通通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施向廣安方向延伸，推動廣安與重慶中心城區(qū)同城化發(fā)展。加強產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、公共服務(wù)等領(lǐng)域共建，完善政策標(biāo)準(zhǔn)體系，建立招商引資協(xié)同推介機制，構(gòu)建土地指標(biāo)、土地儲備統(tǒng)一管理機制。探索集成管理、產(chǎn)業(yè)共建、投入分配深度合作。

3、遂寧潼南一體化發(fā)展先行區(qū)。遂寧潼南地處成渝發(fā)展主軸，距離成渝主城區(qū)較近，地處高速公路網(wǎng)樞紐區(qū)位，主城區(qū)相距僅35公里，一體化發(fā)展意愿強烈、條件較好。建議按照一體化發(fā)展要求，統(tǒng)籌共同謀劃經(jīng)濟(jì)社會、國土空間發(fā)展，共同培育清潔能源、智能制造、生態(tài)農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，共享遂寧陸港型國家物流樞紐承載城市優(yōu)勢，構(gòu)建成渝主軸中部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極和動力源。

4、資陽大足文旅融合發(fā)展示范區(qū)。挖掘歷史文化資源豐富、生態(tài)資源良好的潛力，發(fā)揮大足石刻聯(lián)合國“世界文化遺產(chǎn)”品牌價值、政策優(yōu)勢，共同推進(jìn)川渝石刻文化公園規(guī)劃建設(shè)，提升川渝石刻文化世界知名度和影響力，創(chuàng)建文旅融合發(fā)展示范區(qū)，聯(lián)合打造巴蜀文旅走廊規(guī)劃。協(xié)同打造成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶。以交通設(shè)施、公共服務(wù)、重要政策互聯(lián)互通為重點，推進(jìn)成都資陽同城化發(fā)展。

（三）川南渝西地區(qū)建設(shè)3個功能平臺

加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作共興，合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，協(xié)同承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，探索區(qū)域融合、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展新機制。

1、內(nèi)江榮昌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。合作共建農(nóng)業(yè)高新技術(shù)園區(qū)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)惠政策共享，共同培育農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌。優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施通道，串聯(lián)主要發(fā)展載體，加強與成渝兩地的便捷聯(lián)系，構(gòu)建成渝南線經(jīng)濟(jì)走廊。依托榮昌與重慶主城區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，增強內(nèi)江與重慶經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，發(fā)揮成渝鐵路隆昌站樞紐優(yōu)勢，建設(shè)面向西部陸海新通道的物流通道，加強人口、貨物、資金、技術(shù)等資源要素便利流動，推動川南渝西協(xié)同發(fā)展。

2、瀘州永川江津融合發(fā)展示范區(qū)。整合三地開放平臺、開放通道，共同建設(shè)南向開放通道。以西部（重慶）科學(xué)城為載體，按照“一城多園”模式，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作園區(qū)，建設(shè)國家級重點實驗室、工程技術(shù)中心、技術(shù)創(chuàng)新中心，共建協(xié)同創(chuàng)新中心。發(fā)揮瀘州特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，完善產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，構(gòu)建區(qū)域特色消費品產(chǎn)業(yè)集群。建設(shè)跨區(qū)域重大公共服務(wù)設(shè)施，聯(lián)合開展重大展會，創(chuàng)建重要賽事品牌。

3、川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)。推動“兩兩結(jié)對”發(fā)展，宜賓、瀘州、江津培育特色產(chǎn)業(yè)集群，宜賓、永川加強職業(yè)教育合作，瀘州、江津共建水陸聯(lián)運樞紐，瀘州、永川加強頁巖氣合作，宜賓、永川共建動力電池產(chǎn)業(yè)集群。打造承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，設(shè)立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項基金，支持跨區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。推動江津、永川、綦江、大足、銅梁、榮昌共建面向西部陸海新通道的互聯(lián)互通交通物流體系，構(gòu)建支點型物流節(jié)點。

三、優(yōu)化區(qū)域功能平臺支撐體系

打破行政區(qū)劃壁壘，加強改革系統(tǒng)集成探索，構(gòu)建平臺市場化運營新機制，加大政策和要素支持力度，促進(jìn)合作各方良性互動、互利共贏，構(gòu)建有利于功能平臺高質(zhì)量發(fā)展的新機制體系、新政策體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系。

（一）建立合作平臺運營新機制

堅持市場化導(dǎo)向，構(gòu)建合作平臺市場化運營機制。一是聯(lián)合組建合作平臺公司，整合毗鄰地區(qū)國有平臺公司資源，明確合作區(qū)域，進(jìn)行封閉式運營，根據(jù)不同發(fā)展階段，成立開發(fā)建設(shè)主體和運營主體，分別承擔(dān)土地開發(fā)與建設(shè)，以及招商、經(jīng)營與管理等市場化運作功能。二是組建毗鄰地區(qū)協(xié)作發(fā)展基金，川渝兩地在省級層面共同發(fā)起設(shè)立毗鄰地區(qū)發(fā)展投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)大型金融機構(gòu)及企業(yè)等各類資本參與，按市場化運營機制，采用股權(quán)投資方式，重點投資毗鄰地區(qū)功能平臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及跨區(qū)域交通、能源、信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，毗鄰地區(qū)地方政府配套設(shè)立平行基金和協(xié)同基金。三是構(gòu)建合理的收益共享模式，探索稅收增量跨省分享模式，根據(jù)園區(qū)共建、新設(shè)企業(yè)投資占比等因素，動態(tài)調(diào)整分享比例。四是探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離機制，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政區(qū)負(fù)責(zé)公共服務(wù)和社會管理的協(xié)同工作機制。

（二）實施功能平臺發(fā)展新政策

一是推進(jìn)政策共通，強化毗鄰地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、土地、人才、社保等政策和標(biāo)準(zhǔn)的銜接協(xié)同，構(gòu)建試點優(yōu)惠政策延伸互享機制，在重大合作平臺內(nèi)實施產(chǎn)業(yè)和人才補貼“就高不就低”，要素成本“就低不就高”等優(yōu)惠措施。二是改革規(guī)劃管理體制，探索發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和各類專項規(guī)劃共同編制、共同報批、聯(lián)合印發(fā)，構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃實施管理平臺。三是加強要素支撐，加大對重點產(chǎn)業(yè)項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目在土地指標(biāo)、融資等方面的政策支持力度。

（三）補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)區(qū)支撐體系，率先推進(jìn)毗鄰地區(qū)“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，做到協(xié)同規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、共同投資、同步建設(shè)，提升毗鄰地區(qū)之間的交通通達(dá)程度。合作建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建互聯(lián)互通的一體化綜合交通體系，共同推進(jìn)鐵路、公路、機場、港口、能源、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享共管。共同建設(shè)5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓線路等新型基礎(chǔ)設(shè)施，推動區(qū)域信息平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)共享。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）