2019年,為切實履行地方承擔(dān)的城際鐵路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營等職責(zé),廣東省在全國率先推動城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營改革。先后自主運(yùn)營廣清、廣州東環(huán)、莞惠、佛肇4條城際鐵路,極大提升城際鐵路服務(wù)水平、便利人民群眾快捷出行、強(qiáng)化多層次軌道高效銜接、促進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)主體多元化和適度競爭?;浉郯拇鬄硡^(qū)城際鐵路自主運(yùn)營在全國開辟先河,積累了落實主體、分區(qū)分步、完善配套、服務(wù)導(dǎo)向四大經(jīng)驗做法,對全國其他地區(qū)具有重要啟示和借鑒意義。
一、粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營四大經(jīng)驗
(一)落實主體、明確城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營職責(zé)
一是將城際鐵路建設(shè)運(yùn)營職責(zé)由廣東省調(diào)整到都市圈城市。為充分調(diào)動廣州、深圳兩個中心城市的積極性,結(jié)合粵港澳大灣區(qū)“極點帶動、軸帶支撐”空間形態(tài)和城際鐵路主要服務(wù)廣州、深圳兩大都市圈特點,廣東省將城際鐵路牽頭單位由原省鐵投集團(tuán)調(diào)整為廣州、深圳兩市。二是由地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營具體工作。廣州、深圳地鐵集團(tuán)建設(shè)運(yùn)營城市軌道里程達(dá)653公里和576公里,客運(yùn)強(qiáng)度達(dá)1.37萬人次/公里日和1.33萬人次/公里日,在全國排第一、第二位。為充分發(fā)揮兩大地鐵集團(tuán)在投融資、公交化運(yùn)營、跨地市互聯(lián)互通等方面優(yōu)勢,廣東省將城際鐵路建設(shè)運(yùn)營交由廣州、深圳地鐵集團(tuán)承擔(dān)。其中,廣州地鐵集團(tuán)成立全資子公司廣東城際鐵路運(yùn)營有限公司,2020年10月正式獲得鐵路運(yùn)輸許可證,成為國內(nèi)第一家運(yùn)營城際鐵路的地方企業(yè)。深圳地鐵集團(tuán)也成立深莞惠城際鐵路運(yùn)營有限公司,目前正在申請城際鐵路運(yùn)營資質(zhì)。
(二)分區(qū)分步、有序推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營
一是按所處區(qū)位、分區(qū)域推進(jìn)自主運(yùn)營。廣東省城際鐵路主要分布在廣州、深圳兩大都市圈,兩大都市圈面積占粵港澳大灣區(qū)的65%,運(yùn)營和批復(fù)建設(shè)城際鐵路均超過粵港澳大灣區(qū)的90%。兩大都市圈內(nèi)城際鐵路由廣州、深圳兩市牽頭,兩大都市圈內(nèi)城市參與,分別推進(jìn)廣州、深圳都市圈城際鐵路的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等工作。二是按開通時間、分步驟推進(jìn)自主運(yùn)營。廣州地鐵集團(tuán)取得城際鐵路運(yùn)營許可證后,按照已運(yùn)營線路有序過渡、新開通線路全面承接的原則分步驟推進(jìn)自主運(yùn)營,其中,2020年11月運(yùn)營新開通的廣清城際、廣州東環(huán)城際鐵路,2024年1月從國鐵集團(tuán)廣州鐵路局接管運(yùn)營莞惠、佛肇城際鐵路,開創(chuàng)國內(nèi)鐵路運(yùn)營行業(yè)兩個主體“不停運(yùn)”移交的先河。
(三)完善配套、建立自主運(yùn)營監(jiān)管及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系
一是建立自主運(yùn)營城際鐵路監(jiān)管體系。明確廣東省交通運(yùn)輸廳為自主運(yùn)營城際鐵路行業(yè)主管部門,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理省內(nèi)城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營等相關(guān)事務(wù)。明確城際鐵路開通前各項行政審批主體和監(jiān)管部門,包括衛(wèi)生防疫、治安、消防驗收等監(jiān)督管理部門。二是制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。按照硬件設(shè)施滿足互聯(lián)互通、票務(wù)系統(tǒng)適應(yīng)公交化運(yùn)營、信號制式科學(xué)合理統(tǒng)籌等要求,組織制定城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),出臺建管、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、造價、變更、竣工驗收等政策文件。
(四)服務(wù)導(dǎo)向、提升城際鐵路服務(wù)水平和旅客出行體驗
一是實施公交化靈活運(yùn)輸組織。廣州地鐵集團(tuán)從中國鐵路廣州局集團(tuán)接管運(yùn)營佛肇、莞惠城際鐵路后,實施“站站停+大站停”停站方式,開行列車對數(shù)增加一倍以上,延伸服務(wù)時長1.5小時以上,平均行車間隔分別壓縮到23分鐘、25分鐘。二是推動票務(wù)系統(tǒng)路地共融。廣東省自主運(yùn)營線路采用“12306+省方自主公交化(AFC)”雙票務(wù)系統(tǒng),實現(xiàn)“驗檢合一”的便利購檢票服務(wù),旅客可通過羊城通、嶺南通、廣州地鐵乘車碼等多種支付方式進(jìn)站乘車,實現(xiàn)隨到隨走。三是實施安檢互認(rèn)。廣州地鐵集團(tuán)與中國鐵路廣州局集團(tuán)打通“國鐵—城際”的安檢政策和監(jiān)管體系,2024年4月起,佛山西站、花都等4個與國鐵換乘的車站已實現(xiàn)安檢互認(rèn)。此外,廣州地鐵集團(tuán)推出手機(jī)免費加油站、自助行李寄存、便民雨傘、圖書館、失物招領(lǐng)“粵城達(dá)”、城際花都站圖書館、愛心直通車等12項暖心增值服務(wù)。
二、推進(jìn)城市群城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展的啟示
(一)堅持屬地導(dǎo)向
一是發(fā)揮城市積極性。城際鐵路建設(shè)運(yùn)營作為地方事權(quán),要明確省、市職責(zé),結(jié)合城際鐵路發(fā)展階段、城市群空間形態(tài)特點,省級層面做好頂層設(shè)計,充分發(fā)揮城市群地市的積極性,尤其是發(fā)揮好城市群中心城市、省會城市等積極性。二是發(fā)揮地方城市軌道企業(yè)優(yōu)勢。依托城市群內(nèi)中心城市軌道運(yùn)營企業(yè),引進(jìn)具備城際鐵路J7駕駛證的鐵路司機(jī),加強(qiáng)調(diào)度、值班、車輛檢修等關(guān)鍵崗位人才培養(yǎng),有序推進(jìn)城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營。
(二)創(chuàng)新運(yùn)營模式
一是推進(jìn)運(yùn)營管理創(chuàng)新。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)多家運(yùn)營主體,打破行政和行業(yè)壁壘,做好調(diào)度指揮、過軌運(yùn)輸、應(yīng)急管理,同步推進(jìn)車輛、檢修、司機(jī)資源共享,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)軌道交通一體化運(yùn)營管理。二是提升運(yùn)營服務(wù)水平。結(jié)合城際鐵路功能定位和出行特征,優(yōu)化城際鐵路購票、進(jìn)出站等環(huán)節(jié)和流程,有序推行站臺區(qū)候車、不固定車次、不對號入座等措施,最大程度便利群眾出行。充分運(yùn)用新技術(shù),推進(jìn)城際鐵路與城市軌道交通等支付兼容、安檢互認(rèn)、信息共享。
(三)完善配套標(biāo)準(zhǔn)
一是制定軌道交通互聯(lián)互通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以標(biāo)準(zhǔn)兼容和車輛統(tǒng)型等為重點,結(jié)合城際鐵路、市域(郊)鐵路等技術(shù)規(guī)范,從“互聯(lián)、互通、互運(yùn)、互維”等角度,制修訂軌道交通互聯(lián)互通技術(shù)規(guī)范,推進(jìn)裝備技術(shù)、工程建設(shè)和運(yùn)輸服務(wù)等互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)出臺。二是制定自主運(yùn)營相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。結(jié)合城市群工程建設(shè)和運(yùn)營實際,出臺城際鐵路信號、通信、驗收等鐵路建設(shè)驗收運(yùn)營相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則,城際鐵路車輛、信號相應(yīng)技術(shù)認(rèn)證及與城市軌道崗位互容、資質(zhì)互認(rèn)等相關(guān)規(guī)定,有效指導(dǎo)和規(guī)范城際鐵路自主運(yùn)營。
(四)健全體制機(jī)制
一是建立路地協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)地方與國鐵集團(tuán)溝通銜接,建立鐵路接軌、自主運(yùn)營及行圖安排等規(guī)范化溝通銜接渠道,建立公開透明、公平合理的清算機(jī)制,推進(jìn)地方自主運(yùn)營城際鐵路與干線鐵路實現(xiàn)跨線運(yùn)營。二是健全綜合開發(fā)機(jī)制。借鑒城市軌道綜合開發(fā)經(jīng)驗,在城際鐵路規(guī)劃、項目可行性研究階段,同步編制以公共交通為導(dǎo)向的土地利用綜合開發(fā)規(guī)劃,合理確定綜合開發(fā)規(guī)模和實施方案,創(chuàng)新收益分配機(jī)制,優(yōu)化土地供應(yīng),規(guī)范分層確權(quán)登記,推進(jìn)站點分層規(guī)劃、分層開發(fā)。
三、結(jié)論與建議
隨著我國新型城鎮(zhèn)化不斷向縱深方向發(fā)展,部分地區(qū)城際鐵路已逐步成網(wǎng),“軌道上的城市群”已經(jīng)逐步成為現(xiàn)實,城際鐵路自主運(yùn)營被越來越多的地區(qū)提上日程,但與城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展要求相比差距仍較大。本文總結(jié)的粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營經(jīng)驗及啟示,可為其他地區(qū)推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營提供重要參考。
〔王新寧、潘昭宇、劉花(通訊作者),中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心〕