多措并舉推動(dòng)我國城市應(yīng)急物流配送高質(zhì)量發(fā)展

城市應(yīng)急物流配送是指為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件，由政府部門主導(dǎo)，以城市為主要服務(wù)范疇，追求時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化的特種物流配送活動(dòng)，具有突發(fā)性、不確定性、弱經(jīng)濟(jì)性和非常規(guī)性等特點(diǎn)。2020年2月，習(xí)近平總書記在《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》中提出，要建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系，對應(yīng)急救援物資實(shí)行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動(dòng)應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)更加高效安全可控。2022年10月，黨的二十大報(bào)告提出，要加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，完善國家應(yīng)急管理體系，建立大安全大應(yīng)急框架。城市作為人口產(chǎn)業(yè)高度聚集的地區(qū)，是應(yīng)急處突的“主陣地”。在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件頻發(fā)的形勢下，推動(dòng)我國城市應(yīng)急物流配送高質(zhì)量發(fā)展迫在眉睫。

一、我國城市應(yīng)急物流配送呈現(xiàn)三大特點(diǎn)

（一）新技術(shù)、新設(shè)備、新模式、新服務(wù)不斷涌現(xiàn)

一是物聯(lián)網(wǎng)、5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)加快應(yīng)用。數(shù)字孿生模型被用于優(yōu)化應(yīng)急物資配送路線，傳統(tǒng)的網(wǎng)狀物流鏈路逐步變?yōu)辄c(diǎn)對點(diǎn)直達(dá)配給。二是無人機(jī)、無人車、智能快遞柜等新設(shè)備成為有效補(bǔ)充。順豐在全國100多個(gè)城市布設(shè)了超過15萬個(gè)豐巢快遞柜，同時(shí)采用無人機(jī)寄遞快件。三是無接觸配送、無人配送、公交車配送等新模式不斷涌現(xiàn)。臨時(shí)“馬路市場”的設(shè)立、流動(dòng)售菜車的布設(shè)、保供電子地圖的開發(fā)，在一定程度上緩解了城市應(yīng)急物流配送的壓力。四是同城急送、冷鏈送藥、傳統(tǒng)商超門店網(wǎng)上購等新服務(wù)備受好評。順豐依托自身專業(yè)的醫(yī)藥冷鏈物流能力，承運(yùn)各類抗病毒藥物、檢測試劑和醫(yī)療器械，為患者提供冷鏈送藥等上門服務(wù)。

（二）開辟“綠色通道”、增設(shè)“應(yīng)急窗口”成為行之有效的保暢手段

一是開辟“綠色通道”成為避免災(zāi)后交通擁堵、保障應(yīng)急物流配送時(shí)效性的有效手段。疫情期間，武漢、北京、廣州等城市紛紛開辟應(yīng)急物流配送“綠色通道”，給配送車輛發(fā)放特殊通行證并簡化通行證辦理流程，賦予應(yīng)急救災(zāi)物資和生產(chǎn)生活物資配送車輛優(yōu)先通行權(quán)。二是增設(shè)“應(yīng)急窗口”成為把握應(yīng)急處突先機(jī)的有效舉措。突發(fā)事件中，廣州市開設(shè)“應(yīng)急窗口”，提供“加急辦、預(yù)約辦、便捷辦”服務(wù)，確保及時(shí)高效辦理應(yīng)急物流配送車輛和駕駛員牌證，為應(yīng)急物流配送人員提供有效保障。

（三）政府主導(dǎo)、政企合作不斷深化

一方面，城市政府部門憑借其強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力充分發(fā)揮“主心骨、粘合劑”的作用。在編制執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案、調(diào)動(dòng)各類資源要素的同時(shí)，不斷深化與行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等不同主體的合作，逐步形成城市應(yīng)急物流配送合力。另一方面，骨干物流企業(yè)依托成熟的配送網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)的配送服務(wù)保障物資不間斷配送。河南郵政在疫情期間保障“四不中斷”，即網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)不中斷、機(jī)要通信不中斷、攬投服務(wù)不中斷、在線服務(wù)不中斷，為城市應(yīng)急物資配送作出重要貢獻(xiàn)。

二、我國城市應(yīng)急物流配送面臨四大難題

（一）配送網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性、功能性短板突出

從樞紐看，我國城市應(yīng)急物流配送中心數(shù)量不足、類型單一、分布不均衡，“平急兩用”的城郊大倉基地建設(shè)仍在起步期，陸運(yùn)配送中心占據(jù)絕對主導(dǎo)，鮮有水運(yùn)、航空配送中心，港口碼頭、通用機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施的作用未充分發(fā)揮。從通道看，部分城市忽視應(yīng)急物流配送通道建設(shè)和替代性路線選取，突發(fā)事件中交通斷路、車輛擁堵、貨物積壓等情況屢見不鮮。

（二）先進(jìn)技術(shù)裝備規(guī)?；瘧?yīng)用不足

一是通信設(shè)施易損。在突發(fā)事件中，因通信設(shè)施受損而導(dǎo)致災(zāi)區(qū)信息中斷、救災(zāi)指令傳達(dá)不暢的情況較為常見，瀘定地震中災(zāi)區(qū)通信一度癱瘓。二是信息共享不足。政府部門、物流企業(yè)搭建了諸多信息平臺(tái)，但尚未形成統(tǒng)一的指揮調(diào)度和信息交換機(jī)制。三是智能化水平不高。我國城市應(yīng)急物流配送基本依賴勞動(dòng)力，無人機(jī)、無人車、無人倉等智能化設(shè)施設(shè)備應(yīng)用不足，無人機(jī)配送訂單量占比不足萬分之一。

（三）專業(yè)化人才隊(duì)伍有待培育壯大

一是專業(yè)能力要求較高。不同于常規(guī)物流配送，應(yīng)急物流配送往往作業(yè)條件復(fù)雜、配送任務(wù)艱巨，對配送人員的專業(yè)能力提出了更高要求。二是專業(yè)人才存在缺口。物流企業(yè)重常規(guī)物流而輕應(yīng)急物流，對從業(yè)人員的培訓(xùn)力度不夠，培訓(xùn)內(nèi)容更新不及時(shí)，導(dǎo)致應(yīng)急物流配送的專業(yè)化人才存在較大缺口。三是宣傳教育有待增強(qiáng)。人民群眾對應(yīng)急物流配送認(rèn)識(shí)不足、了解不深，捐贈(zèng)物資存在未注明種類數(shù)量的情況，導(dǎo)致物資接收點(diǎn)工作人員重復(fù)拆裝作業(yè)，影響了配送效率、增加了配送成本。

（四）應(yīng)急物流配送運(yùn)行機(jī)制不完善

一是既有預(yù)案實(shí)操性不足。我國城市對應(yīng)急物流配送的重視程度總體不高，既有突發(fā)公共事件總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案對應(yīng)急物流配送多為原則性表述，缺乏實(shí)施細(xì)則指引，實(shí)操性大打折扣。二是標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)有所欠缺。應(yīng)急物流配送在指揮流程、單位協(xié)作、職責(zé)分工、動(dòng)員補(bǔ)償、第三方評估等方面缺乏標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，部分地方政府缺乏指揮大規(guī)模應(yīng)急物資配送的經(jīng)驗(yàn)。三是配送合力有待增強(qiáng)。不同物流企業(yè)各自為政，導(dǎo)致配送車輛、駕駛?cè)藛T等資源難以共享共用、靈活調(diào)度。

三、高質(zhì)量推進(jìn)我國城市應(yīng)急物流配送發(fā)展的政策建議

（一）完善城市應(yīng)急物流配送的運(yùn)行機(jī)制

一是科學(xué)借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，合理制定權(quán)責(zé)劃分清晰、實(shí)用性高、指導(dǎo)性強(qiáng)的城市應(yīng)急物流配送預(yù)案。借鑒日本東京、神戶，美國紐約、洛杉磯等城市的經(jīng)驗(yàn)，搭建層次化的配送架構(gòu)，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌應(yīng)急物資調(diào)撥分配和配送運(yùn)力供給保障，針對災(zāi)害的不同階段采取差異化的配送策略。災(zāi)情初期以快速配送本市既有儲(chǔ)備物資為主，災(zāi)情中期以不定期配送市外支援物資為主，災(zāi)情后期逐步擴(kuò)大配送物資品類以滿足受災(zāi)群眾日趨豐富的物資需求。二是優(yōu)化完善監(jiān)督考評機(jī)制，推動(dòng)正向激勵(lì)與反向倒逼雙管齊下。成立監(jiān)督與審計(jì)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法，從配送的時(shí)效性、再配送率、送達(dá)物資規(guī)模等方面建立評價(jià)指標(biāo)體系，將應(yīng)急物流配送工作納入績效考核，對成績突出的單位和個(gè)人予以正向激勵(lì)，對未完成工作任務(wù)的進(jìn)行通報(bào)批評并責(zé)其限期整改。

（二）補(bǔ)齊城市應(yīng)急物流配送網(wǎng)絡(luò)的短板弱項(xiàng)

一是完善應(yīng)急物流配送中心的空間布局。統(tǒng)籌考慮城市人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、空間結(jié)構(gòu)等因素，圍繞車站園區(qū)、港口碼頭、通用機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建布局合理、層級分明、類型多樣的城市應(yīng)急物流配送中心架構(gòu)，積極推進(jìn)集倉儲(chǔ)、分揀、加工、包裝等功能于一體的城郊大倉基地建設(shè)。二是積極推進(jìn)應(yīng)急物流配送通道建設(shè)。依托既有城市路網(wǎng)，前瞻性謀劃應(yīng)急物流配送通道，鼓勵(lì)沿線加油站、充電站、加氫站等對配送車輛優(yōu)先供能。重視替代性路線選取，提高迂回繞行能力。根據(jù)突發(fā)事件中的道路損毀情況，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整路線。通過開設(shè)“綠色通道”、增設(shè)“應(yīng)急窗口”等方式，賦予配送車輛優(yōu)先通行權(quán)。三是提高應(yīng)急物流配送網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)韌性和服務(wù)功能。對配送中心和配送通道進(jìn)行全生命周期管理，著力提高樞紐通道的抗損毀、抗老化能力，全面增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的抗災(zāi)性。以“平時(shí)服務(wù)，災(zāi)時(shí)應(yīng)急”為導(dǎo)向，拓展應(yīng)急物流配送中心的功能，挖掘其在非災(zāi)時(shí)期的使用價(jià)值。

（三）豐富拓展先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用場景和范圍

一是加快推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用。推動(dòng)配送中心、避難場所等實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星通信功能，將配送中心打造成物資需求和供給信息交換樞紐，及時(shí)準(zhǔn)確地收集災(zāi)民需求并反饋給救災(zāi)指揮部和捐贈(zèng)地政府有關(guān)部門。二是建設(shè)城市應(yīng)急物流配送公共信息平臺(tái)。推動(dòng)受災(zāi)情況、物資需求、物資儲(chǔ)備、配送運(yùn)力、站點(diǎn)分布、通道路況等信息在相關(guān)主體間共享共用。三是不斷拓展新型設(shè)備的使用場景。積極架設(shè)庫存管理系統(tǒng)，采用自動(dòng)搬運(yùn)和揀貨機(jī)器人，提高應(yīng)急物資出入庫效率。加快無人車、無人機(jī)、無人船、智能快遞柜等新型設(shè)備的應(yīng)用。扶持一批在應(yīng)急物流配送領(lǐng)域擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)的重點(diǎn)企事業(yè)單位，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和設(shè)備研制。

（四）不斷凝聚增強(qiáng)政企民等各方合力

完善物流企業(yè)、生產(chǎn)制造企業(yè)參與應(yīng)急處突的資質(zhì)評定和準(zhǔn)入機(jī)制。與物流企業(yè)簽訂配送協(xié)議，由其負(fù)責(zé)應(yīng)急物資的配送和運(yùn)力供給；與生產(chǎn)制造企業(yè)簽訂采購協(xié)議，由其保障災(zāi)時(shí)應(yīng)急物資的供給。推動(dòng)受災(zāi)地區(qū)有條件的商店、超市、批發(fā)市場等復(fù)商復(fù)市，合理布設(shè)移動(dòng)售貨車和臨時(shí)店鋪，豐富物資獲取渠道，減小應(yīng)急物流配送壓力。鼓勵(lì)常規(guī)物流公司增強(qiáng)應(yīng)急物流配送能力，培育壯大一批專業(yè)化的應(yīng)急物流公司。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，采用政府主導(dǎo)、社會(huì)成員廣泛參與的模式，建立專業(yè)化應(yīng)急物流配送志愿者隊(duì)伍。

（五）重視逆向物流并加強(qiáng)配送演練和宣傳教育

一是積極推動(dòng)逆向應(yīng)急物流發(fā)展。在突發(fā)事件中，既需要大量的應(yīng)急物資快速支援災(zāi)區(qū)，也需要把災(zāi)區(qū)大批廢棄物運(yùn)送出來。同時(shí)，配送過程中容易出現(xiàn)各個(gè)受災(zāi)點(diǎn)應(yīng)急物資分布不均衡的現(xiàn)象，即當(dāng)某些受災(zāi)點(diǎn)的應(yīng)急物資仍然供不應(yīng)求時(shí)，另外一些受災(zāi)點(diǎn)的災(zāi)情已經(jīng)逐漸得到控制，且應(yīng)急物資的擁有量超過了需求量。這時(shí)，可以通過回收、轉(zhuǎn)運(yùn)“漸控地區(qū)”的過剩救災(zāi)物資，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的優(yōu)化配置。二是強(qiáng)化宣傳推介和專業(yè)培訓(xùn)。充分利用廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等媒體，廣泛開展宣傳教育，幫助群眾學(xué)習(xí)掌握應(yīng)急物流配送的基本知識(shí)和專業(yè)技能，提高群眾根據(jù)突發(fā)事件類別、具體受災(zāi)情況、災(zāi)民實(shí)際需求等信息，針對性提供支援的意識(shí)和能力。

（作者為國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所助理研究員）