論公民閱讀權(quán)利的立法配置

[摘 要]公民閱讀權(quán)利是兼具文化權(quán)利、受教育權(quán)利、圖書館權(quán)利、讀者權(quán)利和信息權(quán)利等的綜合性權(quán)利，具有自由權(quán)和社會權(quán)的雙重屬性。通過立法配置公民的閱讀權(quán)利，美國、日本、韓國、西班牙、印度、法國等國家已經(jīng)有相對成熟的經(jīng)驗。我國可結(jié)合本國實際，適當(dāng)借鑒上述國家的立法經(jīng)驗，在《全民閱讀促進條例》立法中對公民閱讀權(quán)利進行總體配置，加大對未成年人閱讀權(quán)利的保障，制定以保障公民閱讀權(quán)利為核心的“全國圖書推廣規(guī)劃”，建立保障公民閱讀權(quán)利的國家補助制度，以實現(xiàn)對公民閱讀權(quán)利的最優(yōu)配置。

[關(guān)鍵詞]全民閱讀 閱讀權(quán)利 立法

[分類號]G252.1；D922.16

1 引言

自黨的十六大提出推進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)以來，開展全民閱讀活動就成為黨和國家建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的工作重點[1]。黨的二十大報告進一步明確要求深化全民閱讀活動，這昭示著全民閱讀高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)[2]。為充分保障公民閱讀權(quán)利，深圳市、吉林省、廣東省、貴州省、山西省、湖北省等13個省市已經(jīng)先行制定地方性全民閱讀促進立法，以將保障公民閱讀權(quán)利的理念落到實處。2014年，國務(wù)院將《全民閱讀促進條例》納入立法工作計劃，明確由原新聞出版廣電總局負責(zé)起草[3]。2019年，全國人大教科文衛(wèi)委員會明確提出“2013年3月，原國家新聞出版廣電總局正式啟動全民閱讀促進條例的起草工作，目前已形成了一定成果，正在研究進一步加強全民閱讀法治保障的措施。[4]”然而，從2014年到2023年，《全民閱讀促進條例》共5次被納入國務(wù)院立法工作計劃，而立法工作卻一再被擱置。究其原因，可能是尚未從理論上完全厘清如何在全民閱讀促進立法中更好地配置公民閱讀權(quán)利。學(xué)界則更多聚焦于公民閱讀權(quán)利內(nèi)涵的探討[5]，對公民閱讀權(quán)利配置研究不足。因此，有必要以全民閱讀促進立法為契機，厘清公民閱讀權(quán)利的內(nèi)涵，通過立法的方式合理配置公民的閱讀權(quán)利。

2 何為公民閱讀權(quán)利

國家通過立法促進全民閱讀，并非代替公民進行閱讀選擇，而是將閱讀權(quán)利賦予公民，并為公民開展閱讀活動創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。但學(xué)界對何為公民閱讀權(quán)利卻眾說紛紜，并形成以下幾種代表性觀點：一是以蔣永福教授為代表的“文化權(quán)利說”，認為閱讀權(quán)利是人們通過文化活動獲得利益的權(quán)利，也是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的核心價值，國家發(fā)展圖書館事業(yè)的目的就是保障公民的閱讀權(quán)利，因而公民的閱讀權(quán)利實質(zhì)上是文化權(quán)利的一項子權(quán)利[6]。二是以李國新教授為代表的“圖書館權(quán)利說”，認為圖書館作為館藏圖書的公共文化機構(gòu)，承擔(dān)著保障公民利用圖書館開展閱讀活動的法定職責(zé)，公民享有自由閱讀圖書的權(quán)利[7]。三是以譚小軍為代表的“基本人權(quán)說”，認為閱讀權(quán)是一項基本人權(quán)，來源于我國憲法中的受教育權(quán)和文化權(quán)，是公民享有的、被憲法所保障的、以閱讀利益為追求的行為自由，內(nèi)容主要包括閱讀自由選擇權(quán)、平等享有閱讀機會權(quán)、閱讀保障請求權(quán)、閱讀救濟權(quán)等[8]。四是以陳恩倫為代表的“學(xué)習(xí)權(quán)說”，認為學(xué)習(xí)權(quán)是由學(xué)習(xí)自由權(quán)、學(xué)習(xí)條件保障權(quán)和個性發(fā)展權(quán)為一體的權(quán)利束，公共圖書館等公共文化機構(gòu)承擔(dān)著尊重公民學(xué)習(xí)自由、保障公民學(xué)習(xí)權(quán)利、促進人自由全面發(fā)展的法定職責(zé)[9]。此外，還有諸如“讀者權(quán)利說”[10]等觀點。

盡管上述觀點都從某一個側(cè)面揭示了公民閱讀權(quán)利的應(yīng)有之義，然而并不全面。從閱讀對象看，圖書本身是一種文化資源，閱讀圖書的權(quán)利自然是公民的文化權(quán)利。從閱讀功能看，閱讀能夠?qū)崿F(xiàn)文化育人的社會目標(biāo)，公民當(dāng)然享有通過閱讀接受教育的權(quán)利。從提供閱讀設(shè)施的主體看，圖書館承擔(dān)著保障公民閱讀圖書的法定職責(zé)，圖書館必須確保公民享有自由閱讀的權(quán)利。從讀者本身看，閱讀本身是服務(wù)于讀者的，是讀者的一項權(quán)利。從圖書所承載信息看，閱讀權(quán)利就是公民獲取知識信息的權(quán)利。也就是說，公民的閱讀權(quán)利并非一項單一性質(zhì)的文化權(quán)利，而是兼具文化權(quán)利、受教育權(quán)利、圖書館權(quán)利、讀者權(quán)利和信息權(quán)利等的綜合性權(quán)利。

這一權(quán)利作為公民行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)，屬于公民的基本權(quán)利，具有基本權(quán)利的雙重屬性[11]。作為“自由權(quán)”的公民閱讀權(quán)利，要求國家不得進行隨意干擾和侵害，應(yīng)當(dāng)確保公民享有充分的閱讀自由，自主地開展閱讀活動；而在公民閱讀自由權(quán)遭到侵害之時，可以向法院提起訴訟，尋求司法保護。作為“社會權(quán)”的公民閱讀權(quán)利，則要求國家必須積極履行其提供閱讀所需基本條件的義務(wù)，以保障公民可以自由獲取基本的閱讀資源，具體包括推進圖書館等公共閱讀設(shè)施建設(shè)、提供公益性圖書資料、改善閱讀空間、組織開展全民閱讀活動和制定輔助性的閱讀政策等。實際上，作為“自由權(quán)”的公民閱讀權(quán)和作為“社會權(quán)”的公民閱讀權(quán)之間是相輔相成的，前者必須借助于后者的保障才能實現(xiàn)，否則公民的閱讀自由權(quán)利將因缺乏國家強制力作為后盾而淪為“一紙空文”；后者必須以前者為基礎(chǔ)，否則失去自由的閱讀權(quán)利，國家的閱讀保障也無法發(fā)揮最大化效益。

3 立法配置公民閱讀權(quán)利的國外經(jīng)驗

3.1 以保障初等或中等受教育者閱讀權(quán)利為核心的美國《卓越閱讀法案》

一般來說，相比于成年人或者接受高等教育的學(xué)生，正在接受初等或者中等教育的受教育者相對缺乏閱讀自主性，屬于閱讀上的弱勢群體[12]。因此，早在1965年，美國《初等和中等教育法案》就將《卓越閱讀法案》設(shè)為新的一章，并于1997年通過該法案的修正案。該法案旨在教會每個孩子在準(zhǔn)備好閱讀時即進行閱讀，或一入學(xué)就能閱讀，最遲不得晚于三年級[13]。具體措施包括：一是運用可靠的、可復(fù)制的閱讀研究發(fā)現(xiàn)，提升閱讀授課教師的教學(xué)實踐。二是擴展高質(zhì)量家庭讀寫能力計劃，以幫助孩子閱讀。三是開展針對孩子的社區(qū)閱讀，營造閱讀氛圍。四是實施閱讀導(dǎo)師計劃，由政府提供援助補助。五是鼓勵高校勤工助學(xué)的學(xué)生和家庭合作，提升孩子閱讀能力。六是加強閱讀補助的管理，建立相應(yīng)的評估制度。聯(lián)邦政府授權(quán)各州政府制定符合各州實際的閱讀促進規(guī)定，各州教育機構(gòu)可開展相關(guān)閱讀促進課程，制定評估方案和考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 以保障少年兒童閱讀權(quán)利為核心的日本《少年兒童讀書活動推進法》

日本以教育立國著稱，向來重視少年兒童教育，而閱讀是推進少年兒童教育的重點。2001年，日本國會制定的《少年兒童讀書活動推進法》旨在使少年兒童通過讀書掌握語言、培養(yǎng)感受力、提高表現(xiàn)力、豐富創(chuàng)造力和獲得領(lǐng)悟力，為兒童營造良好讀書環(huán)境，使少年兒童能夠自主閱讀[14]。為此，國家、社會和家庭等主體都必須履行自身法定職責(zé)，其中，國家負責(zé)制定并實施推進少年兒童讀書活動相關(guān)的政策，地方公共團體負責(zé)根據(jù)本地實際情況制定并落實推進少年兒童讀書活動的具體方案，企業(yè)及組織在運營中應(yīng)當(dāng)致力于提供有益于少年兒童健康成長的書籍，父母及監(jiān)護人必須為少年兒童創(chuàng)造充分的閱讀條件并使兒童閱讀習(xí)慣化。此外，國家應(yīng)當(dāng)加強與學(xué)校圖書館的合作，制定推進少年兒童讀書活動的基本規(guī)劃和實施計劃，設(shè)立少年兒童讀書日，加強對少年兒童讀書活動的財政支持。

3.3 以保障國民閱讀權(quán)利為核心的韓國《閱讀文化振興法》

韓國將推行全民閱讀活動作為文化立國戰(zhàn)略的重點，在政府的主導(dǎo)下開展了“閱讀大著書運動”“圖書館閱讀運動”“鄉(xiāng)村文庫運動”等閱讀促進活動，并在總結(jié)全民閱讀活動經(jīng)驗的基礎(chǔ)上于2013年制定《閱讀文化振興法》[15]。該法案對保障國民閱讀權(quán)利的措施進行了規(guī)定，具體包括：一是制定振興閱讀文化的基本計劃及年度施行計劃，文化體育觀光部作為閱讀文化振興的行政主管部門，應(yīng)當(dāng)會同中央行政機關(guān)每五年協(xié)商制定并實施振興閱讀文化的基本計劃，文化體育觀光部部長、相關(guān)中央行政機關(guān)負責(zé)人、地方行政首長等應(yīng)當(dāng)依法制定年度施行計劃，確保全民閱讀文化活動順利開展。二是制定振興閱讀文化的基本措施，國家及地方自治團體都有義務(wù)為國民提供平等的閱讀教育機會，重點振興學(xué)校閱讀、職場閱讀，開展閱讀月活動，加強與圖書館、學(xué)校等文化教育機構(gòu)的合作，加大行政和財政上的支持力度。

3.4 以圖書館保障全民閱讀權(quán)利的西班牙《閱讀、圖書和圖書館法》

圖書是文化的載體，閱讀圖書是公民人格發(fā)展的基本工具和適應(yīng)社會的基本手段，因此，作為館藏圖書資源的圖書館對于公民閱讀權(quán)利的保障至關(guān)重要。西班牙于2007年制定《閱讀、圖書和圖書館法》[16]，其目的是促進閱讀、圖書和圖書館之間并行發(fā)展，推動西班牙閱讀型社會的建設(shè)。該法主要包括以下內(nèi)容：一是制定并實施閱讀推廣計劃，由文化部負責(zé)閱讀推廣計劃的提出、評估和實施，并加強和教育部等部門之間的協(xié)作，充分發(fā)揮公共圖書館、大中小學(xué)等圖書館的作用。二是鼓勵創(chuàng)作及圖書出版業(yè)的發(fā)展，支持作者直接創(chuàng)作或翻譯圖書，推進圖書之間的國際合作，加強國際書號和刊號的管理，規(guī)范圖書定價，對圖書館等文化科研機構(gòu)給予銷售折扣。三是推進全民閱讀作為圖書館的法定職責(zé)，因而國家必須推進圖書館設(shè)施建設(shè)，完善圖書館體系，確保公民可以自由平等地獲取圖書資源，并充分利用現(xiàn)代信息為讀者提供高質(zhì)量的閱讀服務(wù)。

3.5 其他國家公民閱讀權(quán)利保障的立法經(jīng)驗

印度于2011年制定《全國圖書推廣政策》[16]，此項政策以服務(wù)讀者為中心，分別從圖書寫作、圖書出版、圖書發(fā)行、讀書習(xí)慣、圖書館運動、新技術(shù)、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)等方面保障國民閱讀權(quán)利。俄羅斯制定《國民閱讀扶持與發(fā)展綱要》[16]，從圖書館、圖書產(chǎn)業(yè)、教育系統(tǒng)、閱讀普及系統(tǒng)、科學(xué)教學(xué)法保證、人員培訓(xùn)系統(tǒng)、信息交流系統(tǒng)、閱讀基礎(chǔ)領(lǐng)域管理系統(tǒng)等方面為國民開展閱讀活動實施了全方位的保障。德國、瑞典、法國、巴西、智利分別制定《促進閱讀基金會章程》《文學(xué)、文化雜志與閱讀提高活動國家財政補貼條例》《有關(guān)地方政府促進公眾閱讀和為電影院提供優(yōu)惠的法律》《關(guān)于國家圖書和閱讀計劃的規(guī)定及其他措施》《建立國家促進書籍和閱讀基金并修改相應(yīng)的法律》，為保障公民閱讀權(quán)利制定財政、稅收等優(yōu)惠措施，充分保障公民的閱讀權(quán)利[16]。

4 我國公民閱讀權(quán)利立法配置的方案

4.1 《全民閱讀促進條例》對公民閱讀權(quán)利的總體配置

從2014年至2018年，國務(wù)院每年都將《全民閱讀促進條例》納入年度立法工作計劃。國務(wù)院法制辦公室還于2017年向社會公開發(fā)布《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），但是，迄今為止該條例仍未推出。究其原因，從《征求意見稿》的整體內(nèi)容看，該法尚未厘清“保障和促進”的關(guān)系，“保障”強調(diào)政府應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，“促進”側(cè)重于調(diào)動社會主體的積極性，《征求意見稿》明顯強調(diào)對公民閱讀權(quán)利的保障，卻相對忽視對全民閱讀活動的促進，宜進一步增加閱讀促進條款。從《征求意見稿》的具體內(nèi)容看，該法需將保障“公民閱讀權(quán)利”和構(gòu)建“閱讀型社會”寫入立法目的[17]，行政主管部門也宜由“國務(wù)院新聞出版廣電部門”轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛恐聘母锖蟮摹爸行俊保辉陂喿x保障措施上應(yīng)當(dāng)更加注重行政保障、財政保障、人才保障等保障體系的構(gòu)建；在閱讀促進措施上應(yīng)當(dāng)更加注重稅收、科技等的協(xié)同。從立法經(jīng)驗借鑒看，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收韓國、俄羅斯等國的閱讀立法經(jīng)驗。韓國要求制定閱讀文化振興的五年基本計劃和年度實施計劃，從地方閱讀、學(xué)校閱讀、職場閱讀等方面推進閱讀活動，符合中國傳統(tǒng)，值得中國借鑒。俄羅斯注重圖書出版系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、人員培訓(xùn)系統(tǒng)、閱讀普及系統(tǒng)等閱讀相關(guān)系統(tǒng)的協(xié)同，為我國系統(tǒng)化推進全民閱讀活動提供了參照。

4.2 未成年人閱讀權(quán)利的傾斜性配置

美國的《卓越閱讀法案》和日本的《少年兒童讀書活動推進法》為我國未成年閱讀權(quán)利的制度化配置提供了有益的經(jīng)驗，具體包括：一是加大對未成年閱讀的財政補助。將其用于未成年人的早期閱讀，培養(yǎng)適合未成年人的閱讀教師，實施“家庭讀寫能力服務(wù)計劃”，以有效提升未成年人的閱讀能力。二是建立國家、社會、家庭、學(xué)校四位一體的未成年閱讀權(quán)利保障機制。國家負責(zé)制定并落實推進未成年閱讀的基本計劃、建設(shè)針對未成年的公共閱讀設(shè)施等；出版單位、相關(guān)的企事業(yè)單位負責(zé)為未成年人提供有益的閱讀內(nèi)容；家庭應(yīng)當(dāng)為未成年人閱讀創(chuàng)造良好的閱讀環(huán)境并促使其形成良好的閱讀習(xí)慣；學(xué)校應(yīng)當(dāng)利用圖書館等閱讀設(shè)施加強對未成年的閱讀指導(dǎo)[18]。三是完善少年兒童圖書館體系。既要加大少年兒童圖書館設(shè)施的覆蓋面，又要為少年兒童提供多樣化的閱讀服務(wù)。

4.3 推進以圖書館為核心的公民閱讀權(quán)利保障設(shè)施建設(shè)

印度學(xué)者阮岡納贊提出了以讀者為中心的圖書館五定律，強調(diào)圖書館作為一個生長著的有機體必須圍繞讀者的需求與時俱進地提升服務(wù)效能，保障讀者的閱讀權(quán)利[19]。印度的《全國圖書推廣政策》就在此理論指導(dǎo)下制定，該政策內(nèi)容中明確要求開展以培養(yǎng)讀者閱讀習(xí)慣為核心的圖書館運動。我國可適當(dāng)借鑒印度在圖書推廣中的政策經(jīng)驗，根據(jù)我國國情，制定以保障公民閱讀權(quán)利為核心的“全國圖書推廣規(guī)劃”。具體內(nèi)容包括：一是發(fā)揮公共圖書館在推進社會閱讀中的作用。我國《公共圖書館法》已將保障公民基本文化權(quán)益作為立法目的，公共圖書館應(yīng)當(dāng)充分利用其館藏圖書資源和宣傳資源，通過線上或者線下方式，積極向社會推廣閱讀，充分保障社會公眾借閱圖書的權(quán)利。二是發(fā)揮大中小學(xué)圖書館在推進學(xué)校閱讀中的作用。學(xué)生是圖書閱讀的重要群體，各大中小學(xué)圖書館應(yīng)當(dāng)采取各種方式引導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成閱讀習(xí)慣，培養(yǎng)學(xué)生的閱讀能力，提升自身的服務(wù)水平。三是發(fā)揮專業(yè)圖書館在保障特定群體閱讀中的作用。加大對兒童圖書館、盲人圖書館、少數(shù)民族圖書館、科學(xué)圖書館等專業(yè)圖書館設(shè)施的建設(shè)，提高其服務(wù)特定群體的能力。

4.4 建立保障公民閱讀權(quán)利的國家補助制度

開展全民閱讀活動，是國家的一項公益性文化教育事業(yè)，必須得到政府的支持。一是建立閱讀基金會制度。我國可借鑒德國制定的《促進閱讀基金會章程》，由中宣部負責(zé)制定《促進閱讀基金會辦法》，主要目的是幫助少年兒童和成年人掌握閱讀相關(guān)媒介運用的關(guān)鍵技能并享受閱讀利益，閱讀基金會的主要職責(zé)是制定閱讀推廣計劃、組織開展全民閱讀活動、加強全民閱讀活動的評估與監(jiān)督、提升公民的讀寫能力。二是構(gòu)建促進全民閱讀的專項財政補貼制度。我國可借鑒瑞典的《文學(xué)、文化雜志與閱讀提高活動國家財政補貼條例》和法國的《有關(guān)地方政府促進公眾閱讀和為電影院提供優(yōu)惠的法律》，由中宣部和財政部等部門聯(lián)合制定《促進全民閱讀的專項財政補貼管理辦法》，明確對出版單位、圖書館、書店、志愿者組織等企事業(yè)單位開展全民閱讀活動的補助標(biāo)準(zhǔn)和補助條件，加強對財政補助款項的審計和監(jiān)督。

5 結(jié)語

習(xí)近平總書記指出，閱讀是人類獲取知識、啟智增慧、培養(yǎng)道德的重要途徑，可以讓人得到思想啟發(fā)，樹立崇高理想，涵養(yǎng)浩然之氣[20]。據(jù)第二十次全國國民閱讀調(diào)查顯示，2022年我國成年國民包括書報刊和數(shù)字出版物在內(nèi)的各種媒介的綜合閱讀率為81.8%，保持增長態(tài)勢。人均紙質(zhì)圖書閱讀量為4.78本，高于2021年的4.76本；人均電子書閱讀量為3.33本，高于2021年的3.30本[21]。然而，與英美日韓等國家相比，我國國民的閱讀率仍然偏低，推進全民閱讀的工作任重道遠。究其原因，政策化配置公民閱讀權(quán)利缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，使得圖書的供給端和需求端失衡，難以滿足公民日益增長的閱讀需求。為此，應(yīng)盡快推進全民閱讀立法[22]，配置給公民更大的閱讀權(quán)利，在充分尊重公民閱讀自由的基礎(chǔ)上，推進保障公民閱讀權(quán)利的公共閱讀設(shè)施建設(shè)，開展全民閱讀活動，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)平衡圖書供給端和圖書館需求端的矛盾，滿足公民多層次、多樣化的閱讀需求。同時，也要注意到，我國是社會主義國家，全民閱讀立法既要貫徹憲法規(guī)定的社會主義原則，又要借鑒國外成熟的閱讀立法經(jīng)驗，還要充分吸收現(xiàn)行地方閱讀立法的成果，更要將黨和國家制定的全民閱讀政策精神法定化，通過配置給公民更大的閱讀權(quán)利，推動學(xué)習(xí)型社會和閱讀型社會的建設(shè)，促進馬克思所稱的“人的自由全面發(fā)展”的社會理想目標(biāo)的實現(xiàn)。

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王星星 男，1992年生。博士，講師。研究方向：文化法學(xué)。

李巖昭 男，1998年生。本科生在讀。研究方向：翻譯學(xué)。

（收稿日期：2023-11-18；責(zé)編：婁明輝。）