內(nèi)蒙古中心城市和城市群提升集聚力策略研究

摘 要：依據(jù)各地資源稟賦、承載力和區(qū)位條件，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集聚，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局結(jié)構(gòu)，能夠有效降低碳排放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)高水平保護(hù)良性互動。本文分析內(nèi)蒙古中心城市和城市群人口經(jīng)濟(jì)集聚態(tài)勢，研判進(jìn)一步增強(qiáng)集聚能力面臨的問題挑戰(zhàn)，針對性提出對策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 中心城市 城市群 人口集聚 經(jīng)濟(jì)集聚

內(nèi)蒙古是我國重要的能礦資源產(chǎn)品富集區(qū)，肩負(fù)我國北方重要生態(tài)安全屏障、祖國北疆安全穩(wěn)定屏障，國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地、農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，我國向北開放重要橋頭堡的戰(zhàn)略使命。不同城鎮(zhèn)化模式對碳排放存在顯著影響。分散型城鎮(zhèn)化會增加碳排放量，例如美國城鎮(zhèn)分散且多蔓延發(fā)展，居住、產(chǎn)業(yè)和辦公活動的郊區(qū)化特征明顯，2007年美國碳達(dá)峰時，交通能耗40%，明顯高于其他發(fā)達(dá)國家20%—30%的平均水平。日本以三大都市圈為人口經(jīng)濟(jì)集中承載地，碳達(dá)峰時人均年碳排放9.9噸，約為美國達(dá)峰時人均水平的一半。呼包鄂榆是胡煥庸線以西地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量最大、人口僅次于蘭西的城市群。新形勢下，進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)蒙古中心城市和城市群集聚經(jīng)濟(jì)和人口的能力，促進(jìn)形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化格局，有助于優(yōu)化提升基礎(chǔ)設(shè)施效率，構(gòu)建高效協(xié)同的產(chǎn)業(yè)體系，并充分發(fā)揮森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)的重要碳匯功能，推動減污降碳協(xié)同增效和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

一、內(nèi)蒙古中心城市和城市群發(fā)展特征和趨勢

（一）區(qū)域自然地理特征深刻影響人口經(jīng)濟(jì)分布

內(nèi)蒙古自治區(qū)地域廣闊，生態(tài)空間、農(nóng)牧業(yè)空間面積分別占比為72.4%、26%①，生態(tài)環(huán)境承載能力整體較低，適宜人口集聚和城鎮(zhèn)開發(fā)的國土空間有限。自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展受自然地理格局影響，呈“沿山前平原、沿較大河流流域、沿交通干線”分布特征。大興安嶺、陰山、賀蘭山西北側(cè)主要是大興安嶺林區(qū)，呼倫貝爾、錫林郭勒、烏拉特三大草原，及巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、巴音溫都爾四大沙漠，國土面積占77.8%，常住人口、GDP、財(cái)政收入占比分別為26%、27%和12%；東南側(cè)有河套平原、西遼河平原、嫩江右岸平原三大平原，國土面積占22.2%，常住人口、GDP、財(cái)政收入分別為74%、73%、88%②。2023年全區(qū)常住人口2396萬人，人口密度20.3人/平方公里，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）常住人口僅1.07萬人，地廣人稀特征明顯。

（二）資源型經(jīng)濟(jì)特征對人口集聚形成基礎(chǔ)性制約

內(nèi)蒙古具有顯著的資源型經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。草地占全區(qū)國土面積的45.92%，其中可利用草地面積7.08億畝，居全國首位。工業(yè)主要是能源、冶金、化工、裝備制造、農(nóng)畜產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)的布局與資源分布直接相關(guān)，同時也對人口分布形成基礎(chǔ)性影響。例如煤礦主要分布于鄂爾多斯、錫林郭勒、呼倫貝爾、通遼等市，阿爾山、扎蘭屯、牙克石、根河等為森工資源型城市。資源型經(jīng)濟(jì)的“嵌入型”產(chǎn)業(yè)鏈短，就業(yè)吸納能力少。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)年鑒，2022年全區(qū)制造業(yè)占GDP比重17.5%，城鎮(zhèn)制造業(yè)法人單位從業(yè)人員50.47萬人，占全區(qū)城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)法人單位從業(yè)人員的14.63%。城鎮(zhèn)公共管理、社會保障和社會組織，教育兩大公有部門行業(yè)就業(yè)占比27.74%。

（三）在“大分散”背景下的呼包鄂“小集中”

2023年呼包鄂三市以全區(qū)11.2%的國土面積，承載了35.8%的常住人口，貢獻(xiàn)了51.3%的經(jīng)濟(jì)總量。較之2020年，人口占比提升了1.2個百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)占比下降了1.2個百分點(diǎn)。2010-2023年，呼包鄂三市常住人口增長112.85萬人，占全區(qū)比重從30.2%提高到35.8%，提高5.6個百分點(diǎn)。其中呼和浩特常住人口增至360.41萬人，增長率達(dá)到25.7%，占全區(qū)人口的比重從11.6%提高到15.0%。呼包鄂地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到82.49%，高于全區(qū)、全國平均水平12.91個、16.33個百分點(diǎn)。與之相較，2010-2023年，呼包鄂三市GDP總和占比從54.1%略降至51.33%。與成渝、關(guān)中、蘭西城市群對比發(fā)現(xiàn)，呼包鄂城市群內(nèi)中心城市人口占比為70%左右，但經(jīng)濟(jì)占比僅不足60%，表明呼包鄂經(jīng)濟(jì)聚集能力顯著落后于人口聚集能力，亟待提升中心城市經(jīng)濟(jì)集聚水平和發(fā)展效益。

（四）人口向中心城市集聚勢頭強(qiáng)勁

據(jù)最新可獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，呼和浩特市轄區(qū)常住人口占全市人口的79.8%，相比2010年提高10.71個百分點(diǎn)，表現(xiàn)出強(qiáng)勁的集聚吸引力。2010—2023年，市域常住人口空間分布“內(nèi)增外減”，賽罕區(qū)、玉泉區(qū)、新城區(qū)、回民區(qū)分別增加46.4、14.6、34.3、16.1萬人。2012以來，呼和浩特市轄區(qū)GDP占比從66.9%提高到74%，經(jīng)濟(jì)聚集力高于人口聚集力。相比2012年，包頭市人口向稀土高新區(qū)、昆都侖區(qū)、青山區(qū)、九原區(qū)集聚，人口增長率分別為37.7%、6.3%、8.6%和18.2%。鄂爾多斯市轄區(qū)人口達(dá)33萬人，占全域的15%。在東北地區(qū)人口整體流失嚴(yán)重的情況下，蒙東地區(qū)赤峰和通遼二市中心城區(qū)人口持續(xù)增加。2010-2023年間，赤峰全市域總?cè)丝跍p少 37.42萬人，但紅山區(qū)、松山區(qū)人口增長了3.4萬人、14.4萬人，增長率達(dá)7.9%、23.1%。通遼市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人口從2010的8.8萬人增長到2022年的21.5萬人，增長率高達(dá)145.15%，位居全區(qū)各縣市區(qū)榜首。

（五）涌現(xiàn)出一些有發(fā)展特色的中心城市

內(nèi)蒙古西部地區(qū)城市發(fā)展具有回旋余地和廣闊空間。比如，鄂爾多斯康巴什區(qū)憑借良好的硬件設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療供給和生活環(huán)境，吸引了大批外來人口落戶入住，其中不乏外籍教師、科學(xué)家和工程師。康巴什區(qū)每十萬人中大專以上學(xué)歷4.1萬人，是全市平均水平的2倍；老齡化率8.78%，為全市平均水平的一半。依托優(yōu)質(zhì)人力資源要素，正著力發(fā)展石墨烯、能源裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)集群。通遼霍林郭勒市10年間人口增長了35.7%，2023年人均GDP251.5億元，居民人均可支配收入5.47萬元。霍林郭勒市立足煤炭產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，著力打造“千億級煤電網(wǎng)鋁加”循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群，積極引進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈缺失、升級項(xiàng)目，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

二、強(qiáng)化內(nèi)蒙古中心城市和城市群集聚能力的問題、挑戰(zhàn)

（一）中心城市龍頭能力有待強(qiáng)化

2023年，鄂爾多斯、包頭、呼和浩特3市在全國城市百強(qiáng)GDP排序中居48、72和88位，GDP總量分別為5849.9億元、4263.9億元和3801.5億元，低于成都、西安等西部中心城市。近年來，各內(nèi)陸省份積極做大做強(qiáng)中心城市，2023年銀川、西寧、成都、西安等市GDP在省內(nèi)占比分別為50.5%、47.4%、36.7%、35.5%。相較之下，盡管2023年呼和浩特市GDP在全國百強(qiáng)市排名大幅提升10位，但僅占全區(qū)15.4%，對優(yōu)質(zhì)資源的吸引能力、對周邊中小城市的輻射帶動力仍需進(jìn)一步增強(qiáng)。

（二）產(chǎn)業(yè)對集聚人口和經(jīng)濟(jì)的支撐力不強(qiáng)

當(dāng)前，內(nèi)蒙古能源資源產(chǎn)業(yè)形成一定優(yōu)勢特色。例如全區(qū)現(xiàn)代煤化工發(fā)展在全國處于領(lǐng)先水平，電石、聚氯乙烯、天然氣、原煤、電解鋁、鈦合金、多晶硅、乳制品等主要產(chǎn)品產(chǎn)量占全國比重較高。但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)整體規(guī)模比重較小，尚未形成有效支撐。煤炭、電力、有色金屬、乳肉絨等傳統(tǒng)初級產(chǎn)品在全國市場具有一定知名度，但高附加值的知名品牌較少。2023年全區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率約68%，低于全國平均水平；全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)59家，占全國1959家的3%，與農(nóng)牧大區(qū)地位不匹配。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展力度有限，對服務(wù)業(yè)帶動不充分。蒙東地區(qū)赤峰、呼倫貝爾等市旅游業(yè)形成亮點(diǎn)、特色，但存在旅游產(chǎn)品質(zhì)量不高、基礎(chǔ)設(shè)施短板、管理不規(guī)范、游客復(fù)游率低、季節(jié)影響大等問題。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板突出

城際基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通欠賬較多，高鐵建設(shè)滯后。呼和浩特作為西部地區(qū)距離北京、天津最近的首府城市，目前蒙中、蒙東地區(qū)僅有呼和浩特市與烏蘭察布市之間開通了高鐵，呼包鄂之間仍是動車組運(yùn)行，距離實(shí)現(xiàn)“1小時快速鐵路客運(yùn)圈”還有差距①。銜接呼包鄂榆城市群和寧夏沿黃城市群還沒有鐵路客運(yùn)專線。蒙西地區(qū)烏海、巴彥淖爾等市與周邊中心城市需2—4小時車程。部分建成區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。教育、醫(yī)療、托幼、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量不高。呼包鄂有的市轄區(qū)存在義務(wù)教育學(xué)位不足等問題。

（四）提升城市品質(zhì)任務(wù)艱巨

中心城市建設(shè)普遍存在建筑特色不明顯、管理精細(xì)化程度不高等問題。老舊城區(qū)改造任務(wù)量較大，一些背街小巷、老舊小區(qū)、城中村等存在環(huán)境衛(wèi)生短板。城市交通擁堵也是影響市民生活品質(zhì)的突出問題。據(jù)高德地圖城市交通報(bào)告，呼和浩特高峰擁堵延時指數(shù)在1.8左右。據(jù)《中國主要城市道路網(wǎng)密度與運(yùn)行狀態(tài)監(jiān)測報(bào)告》顯示，呼和浩特路網(wǎng)總體密度4.9km/km2，低于全國36個主要城市6.4km/km2的平均水平。部分地市大氣季節(jié)性、區(qū)域性污染還未得到根本解決，水環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)仍然艱巨，烏海、巴彥淖爾、鄂爾多斯等市荒漠化沙化問題突出。

（五）跨省區(qū)協(xié)作有待進(jìn)一步突破

呼包鄂城市空間距離較大，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系僅限于狹窄的交通沿線的城市鎮(zhèn)之間，共生作用尚弱。內(nèi)蒙古南北縱深距離較短，特別是赤峰、通遼、鄂爾多斯、烏海等蒙東、蒙西的區(qū)域中心城市，南北經(jīng)濟(jì)腹地較為有限，難以對中心城市建設(shè)形成強(qiáng)有力的支撐作用。因此，中心城市和城市群發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)有效的跨省區(qū)合作。城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動性弱，城市群產(chǎn)業(yè)存在布點(diǎn)重復(fù)、同質(zhì)化建設(shè)問題。例如，鄂爾多斯以煤炭、化工、羊絨和天然氣為支柱產(chǎn)業(yè)，與烏海、銀川、石嘴山、榆林等市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相似，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作不足，難以形成競爭力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群。

三、對策建議

（一） 壯大提升呼包鄂城市群

充分發(fā)揮呼包鄂城市群龍頭帶動作用，進(jìn)一步壯大中心城市規(guī)模和能級，培育高質(zhì)量發(fā)展動力源。積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，完善京蒙協(xié)作機(jī)制。深度參與西部城市群分工協(xié)作體系，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢。優(yōu)化各中心城市功能定位，緊扣產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈布局創(chuàng)新鏈，提升協(xié)同創(chuàng)新能力。大力建設(shè)呼和浩特創(chuàng)新型首府城市，提升城市首位度，不斷增強(qiáng)綜合競爭力和引領(lǐng)帶動力。深化包頭市、鄂爾多斯市、烏海市、阿拉善盟等資源型盟市與黃河“幾”字彎都市圈及周邊地區(qū)戰(zhàn)略合作，跨行政區(qū)統(tǒng)籌謀劃風(fēng)光電和儲電基地建設(shè)，一體化推進(jìn)新能源“西電東送”大通道建設(shè)。

（二）培育蒙東和蒙西區(qū)域中心城市

打造赤峰市、通遼市成為蒙東地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展增長極，引導(dǎo)農(nóng)牧區(qū)、生態(tài)功能區(qū)人口向城區(qū)轉(zhuǎn)移。推動赤峰市積極融入京津冀經(jīng)濟(jì)圈和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶，重點(diǎn)發(fā)展綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工、文化旅游、新能源和生物制藥產(chǎn)業(yè)，建設(shè)區(qū)域性物流中心，有效吸納人口和集聚產(chǎn)業(yè)。增強(qiáng)通遼市區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)承載能力，推動霍林郭勒市與扎魯特旗一體化發(fā)展。推動蒙西地區(qū)次區(qū)域一體化發(fā)展，構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)共生鏈，促進(jìn)高關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)臨近布局，將烏海市建成蒙寧交界區(qū)域中心城市。

（三）圍繞特色資源型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化集聚能力

依托能源資源特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，利用充足的可再生能源和環(huán)境容量，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，形成支撐人口經(jīng)濟(jì)集聚的全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢。依托風(fēng)電光伏清潔能源優(yōu)勢，大力承接適宜的高載能產(chǎn)業(yè)、新建硅材料等產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目。聚焦優(yōu)質(zhì)能源資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，推動延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，發(fā)展“煤電網(wǎng)鋁加”等實(shí)體經(jīng)濟(jì)和循環(huán)產(chǎn)業(yè)。依托“包頭-鄂爾多斯”國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)，推進(jìn)煤電化冶等產(chǎn)業(yè)上下游整合重組。打造現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地和清潔能源輸出基地。發(fā)揮風(fēng)光電等新能源優(yōu)勢，吸引新能源裝備制造等特色加工制造業(yè)入駐，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對人口集聚的支撐作用。依托赤峰、呼倫貝爾等市旅游業(yè)亮點(diǎn)、特色，提高旅游產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高中心城市作為旅游綜合接待集散中心的集聚帶動作用。

（四）以交通一體化為重點(diǎn)增強(qiáng)城市群基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平

建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)，推動城市群交通運(yùn)輸率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。針對呼包鄂城市群基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平較低的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建銜接順暢、便捷高效的綜合交通體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間客運(yùn)“零距離”換乘和貨運(yùn)“無縫化”銜接，有效促進(jìn)各類要素流動。依托呼包鄂城市群共同打造國內(nèi)重要干線機(jī)場、一類航空口岸機(jī)場、首都機(jī)場的主備降機(jī)場、大型區(qū)域性樞紐機(jī)場。加快高速鐵路與寧夏沿黃、關(guān)中平原、山西中部等城市群快速聯(lián)通。構(gòu)建呼包鄂中心城區(qū)2小時公路圈，推動市區(qū)通往周邊主要城市和域內(nèi)城鄉(xiāng)通道建設(shè)。通過智能化手段提升交通整體效率，做強(qiáng)智慧物流。

（五）提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給和現(xiàn)代化建設(shè)水平

以公共服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，建設(shè)舒適便利的宜居城市，提升以公共服務(wù)“容人”“聚人”的能力。按照常住人口規(guī)模結(jié)構(gòu)合理均衡配置教育資源，協(xié)同擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育供給。加快優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容和區(qū)域均衡布局，在呼包鄂建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心。積極探索在包頭市、赤峰市布局建設(shè)重大疫情救治基地、生物安全實(shí)驗(yàn)室和醫(yī)療衛(wèi)生物資儲備基地。加快建設(shè)城鎮(zhèn)托育體系，降低城鎮(zhèn)養(yǎng)育成本。深化呼和浩特市、包頭市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，增加養(yǎng)老服務(wù)多元化供給。積極發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，推動老年產(chǎn)品市場提質(zhì)擴(kuò)容。提升城市宜居環(huán)境、公共安全和管理建設(shè)水平，提升精細(xì)化治理能力，以城市品質(zhì)提升吸引人口經(jīng)濟(jì)集聚。加強(qiáng)全區(qū)生態(tài)屏障建設(shè)，提升藍(lán)綠碳匯能力。

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（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉