標(biāo)準(zhǔn)化要素供給新要求下土地儲(chǔ)備資金保障機(jī)制研究

摘 要：新時(shí)期提出了“標(biāo)準(zhǔn)化土地要素供給”新要求。然而土地儲(chǔ)備資金供給不足，制約了土地儲(chǔ)備制度的新發(fā)展，亟需建立土地儲(chǔ)備資金多元保障機(jī)制，以破解土地儲(chǔ)備制度發(fā)展資金瓶頸，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：要素供給 土地儲(chǔ)備 資金短缺 多元保障

土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)土地市場(chǎng)建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。土地儲(chǔ)備制度建立20多年以來(lái)在政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)，推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)土地儲(chǔ)備提出了“土地要素市場(chǎng)化配置推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”的新的更高要求。土地儲(chǔ)備是資金需求量非常大的工作。隨著土地儲(chǔ)備資金政策的不斷調(diào)整和資金管控的不斷嚴(yán)格，加之土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自身的融資能力不足，土地儲(chǔ)備資金短缺問題日益凸顯，成為了制約土地儲(chǔ)備事業(yè)發(fā)展的重要原因。土地儲(chǔ)備制度想要持續(xù)發(fā)展，完成時(shí)代新任務(wù)，關(guān)鍵是解決土地儲(chǔ)備資金問題。

本文梳理土地儲(chǔ)備資金管理制度及政策演變過程，分析土地儲(chǔ)備資金不足原因，設(shè)計(jì)土地儲(chǔ)備資金多元保障機(jī)制，以期破解土地儲(chǔ)備發(fā)展資金制約，促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度良性發(fā)展。

一、土地儲(chǔ)備資金管理制度演變概述

《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布后，土地使用從無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)向有償使用。為適應(yīng)新的土地管理政策和深化國(guó)有土地有償使用制度，土地儲(chǔ)備制度作為改革創(chuàng)新的重要成果應(yīng)運(yùn)而生。2001年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》首次提出土地儲(chǔ)備制度概念，要求地方人民政府和金融部門為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供資金和信貸支持。從此各地紛紛設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，積極開展土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，迎來(lái)了土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的炙熱發(fā)展。

2003年6月中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，對(duì)土地儲(chǔ)備貸款采取了“審慎”態(tài)度，嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放，并對(duì)土地儲(chǔ)備貸款期限和額度作出了進(jìn)一步的規(guī)定。2004年6月中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備貸款和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》，對(duì)貸款項(xiàng)目的合法性、土地儲(chǔ)備貸款擔(dān)保主體的審查、權(quán)利質(zhì)押可實(shí)現(xiàn)價(jià)值的評(píng)估、土地儲(chǔ)備貸款還款能力的評(píng)估均提出了進(jìn)一步要求，提高了土地儲(chǔ)備貸款條件，控制了土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)。2006年至2010年銀監(jiān)會(huì)持續(xù)加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸、信托管理和監(jiān)督，從規(guī)定加強(qiáng)土地儲(chǔ)備貸款的貸前盡職調(diào)查、嚴(yán)格貸款發(fā)放條件到要求信托公司審慎發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款、限制儲(chǔ)備貸款數(shù)額和期限，再到明確信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款，不斷規(guī)范信托公司的土地儲(chǔ)備貸款發(fā)放。2012 年11月國(guó)土資源、財(cái)政、人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)委會(huì)四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，再一次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備總規(guī)模和融資規(guī)模。這一期間，土地儲(chǔ)備銀行貸款雖采取審慎態(tài)度，在額度、期限以及貸款主體資格等方面都進(jìn)行了一定的限制，但是銀行仍保持支持狀態(tài)，銀行貸款依舊是土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)源。

2016年《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《4號(hào)通知》）印發(fā)，明確指出從2016年1月1日起禁止舉借新增土地儲(chǔ)備貸款，開啟了土地儲(chǔ)備重大轉(zhuǎn)型期。2017年4月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求各地全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，同時(shí)對(duì)地方政府將儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司作出了禁止性規(guī)定。

自2001年到2016年，土地儲(chǔ)備資金管理政策從寬松到緊縮，土地儲(chǔ)備資金貸款也經(jīng)歷了從支持到規(guī)范再到禁止的演變過程。隨著土地儲(chǔ)備貸款逐步被禁止，土地儲(chǔ)備融資壓力不斷增大。由于資金短缺，土地儲(chǔ)備的功能得不到充分發(fā)揮，且這種矛盾日漸突出。

二、土地儲(chǔ)備資金短缺原因分析

（一）土地儲(chǔ)備資金規(guī)定來(lái)源供給不充分

根據(jù)現(xiàn)行法律，土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)源渠道有四種，即從已經(jīng)供應(yīng)的土地出讓收益中供應(yīng)、國(guó)有土地收益基金中安排、發(fā)行地方政府債券募集以及批準(zhǔn)的其他財(cái)政資金。

財(cái)政預(yù)算資金保障有限。根據(jù)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“資金管理辦法”）和《土地儲(chǔ)備管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”），儲(chǔ)備資金主要由財(cái)政部門的預(yù)算資金保障。然而財(cái)政預(yù)算資金有其自身局限性。首先財(cái)政預(yù)算安排有嚴(yán)格的時(shí)間規(guī)定。財(cái)政預(yù)算資金并非即用即申請(qǐng)即安排，而是需要按規(guī)定的時(shí)間統(tǒng)一申請(qǐng)?jiān)儆韶?cái)政部門統(tǒng)一撥付，靈活性較低，這會(huì)影響土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施。其次，財(cái)政預(yù)算資金的數(shù)額有限。財(cái)政預(yù)算資金保障面廣泛，涉及社會(huì)管理各方面，不可能一方面獨(dú)多或完全保障。土地儲(chǔ)備資金需求量較大，屬于資金密集型業(yè)務(wù)，單靠財(cái)政預(yù)算資金很難得到充足保障。

國(guó)有土地出讓收益基金計(jì)提制度執(zhí)行不到位。2006年12月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定從地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中劃出一定比例資金設(shè)立國(guó)有土地收益基金，主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備，關(guān)于計(jì)提比例未明確。根據(jù)各地相關(guān)規(guī)定，有些地區(qū)計(jì)提比例2.5%，大多數(shù)地方執(zhí)行5%，最高不超過10%。國(guó)有土地收益基金制度本意在于為土地儲(chǔ)備設(shè)計(jì)一個(gè)可長(zhǎng)期供應(yīng)的資金池，促進(jìn)土地儲(chǔ)備持續(xù)發(fā)展。但是國(guó)有土地收益基金的計(jì)提非強(qiáng)制性規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中大打折扣，導(dǎo)致除了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)較好、金融市場(chǎng)相對(duì)成熟的地區(qū)執(zhí)行外，很多地方未能嚴(yán)格執(zhí)行。即使建立國(guó)有土地收益基金的地方，亦存在計(jì)提比例較低且各地執(zhí)行不一的情況。此外，國(guó)有土地收益基金管理制度不完善、法律層面的設(shè)計(jì)不健全，導(dǎo)致國(guó)有土地收益基金計(jì)提制度執(zhí)行不到位，在保障土地儲(chǔ)備資金、促進(jìn)土地儲(chǔ)備長(zhǎng)期良性發(fā)展方面作用甚微。

（二）融資制度不合理

《4號(hào)通知》規(guī)定，新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金納入政府預(yù)算統(tǒng)籌安排仍不足的，在核定的限額內(nèi)，由省級(jí)政府發(fā)地方政府債券籌集資金予以解決。2017年5月頒布的《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法》提出，設(shè)立和發(fā)行地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券以保障土地儲(chǔ)備融資需求。2018年1月出臺(tái)的《資金管理辦法》第五條規(guī)定“發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲(chǔ)備資金”為土地儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道之一。這是土地儲(chǔ)備制度建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，本應(yīng)為土地儲(chǔ)備資金緊張問題尋求有效出路，卻又半路夭折。2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確將土地儲(chǔ)備排除在專項(xiàng)債資金使用范圍外。2020年5月16日，財(cái)政、發(fā)改、住建三部印發(fā)《關(guān)于梳理新增專項(xiàng)債券棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金需求的通知》再次規(guī)定，各地發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券用于棚改項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，不得用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目和房地產(chǎn)項(xiàng)目。2020年7月27日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，明確新增專項(xiàng)債券資金堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。2021年9月28日，財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)通知列出地方政府專項(xiàng)債券資金的禁投類領(lǐng)域目錄清單，“租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備”就是其中一項(xiàng)。2021年12月7日，財(cái)政部下達(dá)2022年新增債務(wù)限額和2021年剩余新增債務(wù)限額時(shí)規(guī)定，專項(xiàng)債券不安排用于租賃房屋以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。

從上述政策的調(diào)整過程不難看出，國(guó)家對(duì)于專項(xiàng)債券從探索支持到規(guī)范化、法制化，再到明令禁止用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，采取了非常決絕的態(tài)度。這種不合理的“一刀切”的禁止措施，阻斷了土地儲(chǔ)備通過專項(xiàng)債券融資的路徑，使土地儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道變得更加狹窄。

（三）自身融資能力差

一方面，融資是指通過金融媒介機(jī)制形成資金流，以此達(dá)到融資目的。自身資產(chǎn)儲(chǔ)蓄能力較厚或經(jīng)濟(jì)效益良好，持續(xù)盈利或者有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，資產(chǎn)負(fù)債率低，還款付息能力較強(qiáng)，是融資能力的核心要件之一。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金主要來(lái)源渠道為財(cái)政資金，融資形式單一，資金儲(chǔ)蓄量低，加之很多儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)遺留銀行貸款還款壓力大，負(fù)債率高，還款付息能力較差，導(dǎo)致融資能力低、融資風(fēng)險(xiǎn)高。另一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自身性質(zhì)，為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)籌融資帶來(lái)了很多阻礙?！豆芾磙k法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為事業(yè)單位。這種性質(zhì)無(wú)法自行操作商業(yè)化融資，在運(yùn)用金融手段擴(kuò)展資金來(lái)源方面受到掣肘，降低了儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自身的融資造血能力。

除上述主要原因之外，土地成本核算不科學(xué)，前期開發(fā)投入大、不規(guī)范等也加大了土地儲(chǔ)備資金壓力。

三、建立土地儲(chǔ)備資金多元保障機(jī)制

（一）穩(wěn)定保障規(guī)定的資金來(lái)源

1.加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算保障力度。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控土地市場(chǎng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提供要素保障方面的重要作用，加大土地儲(chǔ)備資金財(cái)政預(yù)算投入，保障土地儲(chǔ)備資金。此外，要建立財(cái)政部門與自然資源、土地儲(chǔ)備部門之間的有效溝通機(jī)制，在政策范圍和法律框架內(nèi)合理調(diào)整土地儲(chǔ)備財(cái)政預(yù)算資金撥付時(shí)間，盡量匹配預(yù)算資金撥付和土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間。

2.充分發(fā)揮國(guó)有土地收益基金供應(yīng)制度的作用，從國(guó)有土地出讓收益中依法依規(guī)足額計(jì)提部分資金，保障國(guó)有土地收益基金專門用于土地儲(chǔ)備工作。有效運(yùn)用國(guó)有土地收益基金制度，首先要嚴(yán)格立法，落實(shí)計(jì)提制度，以防被架空。其次要完善國(guó)有土地收益基金計(jì)提范圍、計(jì)提流程、計(jì)提比例、浮動(dòng)范圍、使用方式、計(jì)提監(jiān)督機(jī)制等，使國(guó)有土地收益基金制度化、流程化、規(guī)范化，做到應(yīng)提盡提。最后鼓勵(lì)有條件的地區(qū)適當(dāng)提高國(guó)有土地收益基金計(jì)提比例，保障長(zhǎng)期的土地儲(chǔ)備資金來(lái)源。

（二）建立聯(lián)合儲(chǔ)備機(jī)制

從現(xiàn)行土地儲(chǔ)備相關(guān)立法規(guī)定看，儲(chǔ)備資金主要由財(cái)政安排，且普遍做法是同級(jí)財(cái)政部門保障相應(yīng)級(jí)別土地儲(chǔ)備資金。單個(gè)地方政府財(cái)政預(yù)算供給能力有限，且不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)力狀況存在差異。要建立政府間聯(lián)合儲(chǔ)備機(jī)制，聚集多方財(cái)力，夯實(shí)土地儲(chǔ)備財(cái)政預(yù)算供給基礎(chǔ)。聯(lián)合儲(chǔ)備機(jī)制可從省內(nèi)多級(jí)政府聯(lián)合儲(chǔ)備和省際間政府聯(lián)合儲(chǔ)備兩個(gè)方面設(shè)計(jì)。前者指同一個(gè)省內(nèi)省政府、市政府和縣政府三級(jí)政府聯(lián)合儲(chǔ)備。后者指不同省政府，即跨省聯(lián)合儲(chǔ)備。聯(lián)合儲(chǔ)備的優(yōu)勢(shì)在于“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，能激發(fā)不同政府的投資積極性和調(diào)動(dòng)參與土地儲(chǔ)備的主動(dòng)性，政府間可互通有無(wú)，有效利用政府間不同的財(cái)力，做大盤子，合理擴(kuò)大儲(chǔ)備資金池。

（三）合理設(shè)計(jì)融資制度

土地儲(chǔ)備政府專項(xiàng)債券曾為土地儲(chǔ)備提供資金保障、促進(jìn)土地儲(chǔ)備發(fā)展等方面作出了重要的貢獻(xiàn)，然而在2019年被國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議叫停有其一定的原因。從專項(xiàng)債券政策適用領(lǐng)域及其變化不難看出，其目的通過發(fā)放政府專項(xiàng)債券拉動(dòng)短期內(nèi)的有效基礎(chǔ)建設(shè)投資，形成當(dāng)期實(shí)物工程量。政府專項(xiàng)債券發(fā)行的前幾年大部分投向土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域，未能形成有效投資。因?yàn)橥蝗缙鋪?lái)的新冠肺炎疫情等，國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)下滑，為了引導(dǎo)政府專項(xiàng)債券投向能夠形成實(shí)物的基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域，有效拉動(dòng)投資，助力經(jīng)濟(jì)增速回升，故停發(fā)了土地儲(chǔ)備政府專項(xiàng)債券。作為經(jīng)濟(jì)下行壓力下的應(yīng)急之舉，可在短期內(nèi)限制或禁止政府專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控目的，但不宜長(zhǎng)期堅(jiān)持。如今，新冠肺炎疫情等突發(fā)影響逐漸變?nèi)?，?jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，且各地政府財(cái)政壓力變大，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益減少，土地儲(chǔ)備資金缺乏，對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券仍有較大需求，有必要考慮放松政策，改變禁發(fā)土地儲(chǔ)備政府專項(xiàng)債券的一刀切做法，有條件地恢復(fù)土地儲(chǔ)備政府專項(xiàng)債券， 增加土地儲(chǔ)備融資渠道，緩解儲(chǔ)備資金壓力。

（四）探索土地儲(chǔ)備融資新方式

探索土地儲(chǔ)備商業(yè)籌資新方式，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備自身融資能力。筆者認(rèn)為可探索土地儲(chǔ)備基金融資方式，政府投入部分引導(dǎo)資金設(shè)立土地儲(chǔ)備基金。設(shè)立土地儲(chǔ)備基金具有以下政策依據(jù)和運(yùn)行優(yōu)勢(shì)。

1.政策依據(jù)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，在符合區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)、投資、國(guó)家宏觀管理等各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府資金在特定領(lǐng)域的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，有效提高政府資金使用效率，并可投資于包括生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域等。為了促進(jìn)社會(huì)資本積極參與到生態(tài)建設(shè)中，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)更好發(fā)揮政府作用，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力，強(qiáng)調(diào)建立市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)秩序，讓社會(huì)資本進(jìn)出有路，暢通社會(huì)資本參與和獲益渠道，激發(fā)社會(huì)資本投資潛力和創(chuàng)新動(dòng)力，并提出了相應(yīng)的保障機(jī)制。

土地儲(chǔ)備是區(qū)域發(fā)展、城市更新、土地綜合整治等重點(diǎn)領(lǐng)域中的重要制度安排，同時(shí)，隨著國(guó)家對(duì)新能源發(fā)展的戰(zhàn)略部署，土地儲(chǔ)備范圍延伸到新能源領(lǐng)域在供地方面發(fā)揮著重要作用。《暫行辦法》和《意見》為土地儲(chǔ)備參照社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)的做法，有效發(fā)揮政府資金杠桿作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土地儲(chǔ)備，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備融資能力提供了政策依據(jù)。

2.運(yùn)行優(yōu)勢(shì)。一是可采取市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)行專業(yè)化管理；二是可投向國(guó)家扶持重點(diǎn)領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府資金在特定領(lǐng)域的引導(dǎo)作用和對(duì)所投產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)效果；三是發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引社會(huì)資本參與土地儲(chǔ)備，有效提高政府資金使用效率，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值；四是可向多個(gè)具有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承受能力的具備一定管理經(jīng)驗(yàn)的投資者募集，投向多個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。此外，土地前期開發(fā)應(yīng)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范支出，嚴(yán)格控制并降低開發(fā)成本，以緩解土地儲(chǔ)備資金壓力。

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[8]李金光，張毅.以高質(zhì)量土地儲(chǔ)備管理保障城市土地要素供給—以鄭州市為例[J].中國(guó)土地，2021（09）：59.

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲(chǔ)備中心）

責(zé)任編輯：張莉莉