高質(zhì)量教育體系建設(shè)背景下職普融通的內(nèi)涵、困境與破解路徑

摘 要 職普融通既是我國教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和教育體系完善的關(guān)鍵內(nèi)容，也是推進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。運(yùn)用歷史制度主義分析范式，以職普融通政策文本為基礎(chǔ)，分析發(fā)現(xiàn)：職普融通政策經(jīng)歷前期滲透、探索推進(jìn)、體系構(gòu)建和深化發(fā)展四個(gè)時(shí)期；制度環(huán)境、社會(huì)需求和文化觀念等構(gòu)成職普融通政策變遷的深層結(jié)構(gòu)；受退出成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期影響，職普融通政策變遷體現(xiàn)出強(qiáng)勁的路徑依賴特征，同時(shí)存在以重大事件為表現(xiàn)形式的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。故政策制定者在推進(jìn)職普融通政策創(chuàng)新時(shí)，需要完善配套政策體系，提升政策治理能力；健全多元主體參與機(jī)制，形成協(xié)同推進(jìn)動(dòng)力；優(yōu)化政策實(shí)施環(huán)境，強(qiáng)化政策執(zhí)行效力。

關(guān)鍵詞 歷史制度主義；職普融通；制度邏輯；政策變遷

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2024）28-0013-07

黨的二十大報(bào)告提出：“統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新，推進(jìn)職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯”，從優(yōu)先次序和語言表述來看，推進(jìn)職普融通成為新時(shí)代教育理論研究與實(shí)踐改革關(guān)注的重要課題。目前，研究職普融通的視角大體有兩類。一類是偏理論的視角，主要是從教育哲學(xué)[1]、公民素質(zhì)培養(yǎng)[2]、政策工具[3]、歷史分析[4]、比較分析[5][6]等視角，或論述政策價(jià)值，展望變革趨勢(shì)；或總結(jié)經(jīng)驗(yàn)啟示，指導(dǎo)實(shí)踐改革。另一類是偏實(shí)踐的視角，主要是從政策執(zhí)行與實(shí)踐改革等視角[7][8][9]，聚焦職普融通政策的實(shí)施成效或案例經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)策略?？傮w來看，先行文獻(xiàn)關(guān)注職普融通政策的靜態(tài)分析較多，對(duì)職普融通政策變遷的動(dòng)態(tài)分析相對(duì)較少，特別是對(duì)不同歷史階段職普融通政策的形成、變更和迭代背后所蘊(yùn)含的深層結(jié)構(gòu)因素，以及變遷過程中的路徑依賴、動(dòng)力機(jī)制等問題探討稀缺。因此，本研究從歷史制度主義視角出發(fā)，旨在通過考察新中國成立以來職普融通政策變遷的脈絡(luò)、政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，為建立縱向銜接、橫向貫通的現(xiàn)代教育體系提供歷史鏡鑒，為職普融通政策的未來發(fā)展提供參考。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

歷史制度主義是在批判與繼承舊制度主義和行為主義的基礎(chǔ)上，融合了理性制度主義與社會(huì)學(xué)制度主義有益觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。歷史制度主義作為新制度主義的三大流派之一，在制度和政策變遷分析中具有重要價(jià)值。歷史制度主義以時(shí)間為軸標(biāo)、以制度為變量，通過厘清制度變遷的歷史脈絡(luò)，解析制度產(chǎn)生與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，展現(xiàn)制度作為因變量和自變量所具備的顯著特征，形成“宏觀結(jié)構(gòu)—中觀制度—微觀行動(dòng)者”的分析范式。其一，深層結(jié)構(gòu)分析。從宏觀背景出發(fā)，強(qiáng)調(diào)制度包括政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式規(guī)則，以及社會(huì)規(guī)范、習(xí)俗、慣例等非正式制度，因而需要通過“長時(shí)段歷史觀”來分析影響制度演變的宏觀環(huán)境，以闡釋制度特殊的、復(fù)雜的變遷軌跡。其二，路徑依賴分析。從中觀制度視角，認(rèn)為理性行動(dòng)主體受退出成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等影響，在現(xiàn)行制度中行動(dòng)者能夠獲得“回報(bào)遞增”，更傾向于維持原有制度，這樣制度本身就會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化甚至鎖定現(xiàn)象，使得制度變遷表現(xiàn)出歷史繼承性和延續(xù)性特征。其三，動(dòng)力機(jī)制分析。從微觀行動(dòng)者視角，強(qiáng)調(diào)一旦制度供給與制度需求失衡達(dá)到一個(gè)“閾值臨界點(diǎn)”，會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)行制度復(fù)制受阻，特定制度場域中各行動(dòng)集團(tuán)力量基于“算計(jì)路徑”考慮，采取行動(dòng)以推動(dòng)或阻礙制度變遷，其中“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”決策對(duì)制度路徑選擇具有重要作用，為制度創(chuàng)新提供漸進(jìn)式或斷裂式變遷轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

本研究將歷史制度主義應(yīng)用到職普融通政策變遷分析中，不是囿于對(duì)抽象政策文本靜態(tài)、主觀的考察，而是為職普融通政策研究提供一個(gè)動(dòng)態(tài)、結(jié)構(gòu)化的分析框架。一是歷史制度主義關(guān)注深層結(jié)構(gòu)的闡釋范式，有利于將職普融通政策變遷分析置于具體的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等背景中。二是歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度變遷的路徑依賴，有利于解釋職普融通政策變遷歷程中的“慣性”問題。三是歷史制度主義注重制度變遷的動(dòng)力機(jī)制分析，有利于揭示職普融通政策“變”與“不變”的內(nèi)在發(fā)生機(jī)制。由此可見，運(yùn)用歷史制度主義分析職普融通政策變遷歷程、演進(jìn)邏輯及其發(fā)展路向具有理論參照性。

二、職普融通政策的變遷歷程

（一）以職教與普教雙軌并舉為特征的滲透時(shí)期（1949-1977年）

1949年，第一次全國教育工作會(huì)議提出，“中、小學(xué)教育，以鞏固與提高為主”“中等學(xué)校著重向中等技術(shù)學(xué)校發(fā)展”。國家為快速恢復(fù)生產(chǎn)力，促進(jìn)教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，陸續(xù)頒布系列政策：《關(guān)于高小和初中畢業(yè)生從事勞動(dòng)生產(chǎn)的宣傳提綱》（1954年）《關(guān)于組織不能升學(xué)的高小和初中畢業(yè)生參加或準(zhǔn)備參加勞動(dòng)生產(chǎn)的指示》（1954年）《小學(xué)教學(xué)計(jì)劃》（1955年）《關(guān)于普通學(xué)校實(shí)施基本生產(chǎn)技術(shù)教育的指示（草案）》（1956年）《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)校畢業(yè)生勞動(dòng)生產(chǎn)教育的通知》（1957年），特別指出中小學(xué)校不僅要開展勞動(dòng)觀念和勞動(dòng)習(xí)慣教育，而且需進(jìn)行基本生產(chǎn)技術(shù)教育。1963年，中共中央發(fā)布《關(guān)于討論試行全日制中小學(xué)工作條例草案和對(duì)當(dāng)前中小學(xué)教育工作幾個(gè)問題的指示》，規(guī)定中小學(xué)教育要貫徹執(zhí)行“兩條腿走路”的方針，堅(jiān)持普教與職教并舉。

這一時(shí)期職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境好，初步構(gòu)建了以初等、中等職業(yè)教育為主體的職教體系，逐步形成職教與普教雙軌并舉的教育格局。但職業(yè)教育在中小學(xué)教育體系中尚未受到重視，在小學(xué)和初中階段進(jìn)行勞動(dòng)、生產(chǎn)技術(shù)教育，目的在于解決高小和初中人員畢業(yè)后更好地從事生產(chǎn)勞動(dòng)；高中教育階段則是主要舉辦農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、半工（農(nóng)）半讀等中等職業(yè)學(xué)校，試圖推進(jìn)中等職業(yè)學(xué)校與普通高中并行發(fā)展。總體來看，職普融通尚未作出相應(yīng)的制度性安排。

（二）以教育結(jié)構(gòu)與課程改革為特征的探索推進(jìn)時(shí)期（1978-2000年）

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，我國進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的嶄新階段，為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)各類技術(shù)技能人才的需求，職普融通政策側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中等教育結(jié)構(gòu)改革和職業(yè)教育發(fā)展上。1980年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家勞動(dòng)總局的《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》要求“從改革中等教育結(jié)構(gòu)入手，通過轉(zhuǎn)設(shè)部分高中為職業(yè)學(xué)校（農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)）、鼓勵(lì)各行各業(yè)舉辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校、辦好技工學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)?！钡却胧?，推進(jìn)普教與職教并舉發(fā)展。1983年，教育部發(fā)布《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》，對(duì)職普兩種教育的占比提出具體要求，首次提出“中等職業(yè)學(xué)校和普通高中在校生比例大體相當(dāng)”，也就是在高中階段推行職教與普教兩種教育形式。1985年，中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，重申繼續(xù)調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，明確要求“逐步建立起一個(gè)從初級(jí)到高級(jí)、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理，又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，進(jìn)一步指出要“建立相互溝通、相互銜接的職業(yè)技術(shù)教育體系的基本框架”。1994年，國家教委基礎(chǔ)教育司頒發(fā)《普通中學(xué)職業(yè)指導(dǎo)綱要（試行）》，作為我國第一個(gè)普通中學(xué)職業(yè)指導(dǎo)的綱領(lǐng)性文件，明確規(guī)定“初、高中要設(shè)置職業(yè)指導(dǎo)課程”。同年，在農(nóng)業(yè)部門推動(dòng)“綠色證書工程”背景下，部分地方探索實(shí)施了農(nóng)村初中滲透職業(yè)教育的改革試驗(yàn)。1996年9月1日，《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式實(shí)施，要求“建立健全職業(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，并與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系”，職普融通實(shí)現(xiàn)了從籠統(tǒng)模糊向具體清晰、政策意見向法治保障轉(zhuǎn)變。1999年，教育部頒布的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》則要求推進(jìn)高等教育與職業(yè)教育相互溝通，“逐步研究建立普通高等教育與職業(yè)技術(shù)教育之間的立交橋”。

這一時(shí)期職普融通政策探索涉及教育結(jié)構(gòu)改革和課程內(nèi)容滲透，重在夯實(shí)職教基礎(chǔ)，完善職教體系框架，與普教相匹配，同時(shí)探索構(gòu)建不同類型教育相互溝通、相互銜接的教育體制，為后續(xù)職普融通政策的科學(xué)化、體系化提供了路徑遵循。

（三）以縱向銜接與橫向溝通為特征的體系構(gòu)建時(shí)期（2001-2016年）

新世紀(jì)以來，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)綜合改革時(shí)期，面對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的新挑戰(zhàn)，黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略決策和走新型工業(yè)化道路的發(fā)展要求，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)人才的要求也逐漸變成“高素質(zhì)+高技能”雙重標(biāo)準(zhǔn)，這為職普融通政策發(fā)展提供了空間。2001年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和2002年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》分別從基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育兩方面，提出鼓勵(lì)發(fā)展普教與職教溝通的高級(jí)中學(xué)；在高中階段實(shí)施職教與普教相互溝通的綜合課程教育試驗(yàn)；強(qiáng)化中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育，職業(yè)教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，這些措施對(duì)職普橫向融通發(fā)揮了較大推動(dòng)作用。2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“構(gòu)建體系完備的終身教育。學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接”。綱要從終身教育角度，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)各級(jí)各類教育實(shí)現(xiàn)縱向銜接與橫向溝通，為職普融通提供了系統(tǒng)制度安排。2014年教育部等六部門印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》規(guī)定，“構(gòu)建從中職、?？?、本科到專業(yè)學(xué)位研究生的培養(yǎng)體系；建立職教和普教雙向溝通的橋梁，細(xì)化普通學(xué)校與職業(yè)院校溝通機(jī)制，以搭建人才培養(yǎng)‘立交橋’，推動(dòng)普職教育貫通協(xié)調(diào)發(fā)展”。

這一時(shí)期從職普縱向與橫向“相互溝通”角度出發(fā)，既理順了職業(yè)教育和其他各類教育的關(guān)系，倡導(dǎo)構(gòu)建不同類型教育間人才成長的“立交橋”，也提出了課程互設(shè)、學(xué)分互認(rèn)、學(xué)生互轉(zhuǎn)等實(shí)踐操作，對(duì)實(shí)現(xiàn)職普融通政策進(jìn)行了系統(tǒng)改革。客觀來講，職普融通政策在理念和實(shí)踐上體現(xiàn)出從表面走向內(nèi)里、增量調(diào)整和存量優(yōu)化相互交織的態(tài)勢(shì)，職普融通政策體系初步形成。

（四）以同等地位與合法確立為特征的深化發(fā)展時(shí)期（2017年以來）

黨的十九大報(bào)告指出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期”，面對(duì)系列“強(qiáng)國”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各行各業(yè)對(duì)創(chuàng)新型、應(yīng)用型和復(fù)合型人才需求越來越緊迫，職普融通的地位和作用得到社會(huì)各界前所未有的重視。2017年，教育部等四部門聯(lián)合發(fā)布《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017-2020年）》，提出“探索發(fā)展綜合高中，完善課程實(shí)施、學(xué)籍管理、考試招生等方面支持政策，實(shí)行普職融通，為學(xué)生提供更多選擇機(jī)會(huì)”，這是國家重大教育政策中首次出現(xiàn)職教與普教“融通”的表述。2019年，國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出：“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位?！痹摱ㄎ淮_立了我國“一體兩翼”現(xiàn)代職業(yè)教育體系，標(biāo)志職普教育關(guān)系發(fā)展進(jìn)入新階段。2020年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“加大人力資本投入，增強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育適應(yīng)性，深化職普融通、產(chǎn)教融合、校企合作，探索中國特色學(xué)徒制，大力培養(yǎng)技術(shù)技能人才”，“職普融通”第一次出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)的文件中，從“普職融通”到“職普融通”，語詞優(yōu)先次序的變化體現(xiàn)了發(fā)展高質(zhì)量職業(yè)教育的亟須訴求。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》規(guī)定：“推進(jìn)不同層次職業(yè)教育縱向貫通”“促進(jìn)不同類型教育橫向融通”，明確了職普融通拓展至“基礎(chǔ)—中等—高等”教育體系的全階段。2022年，新修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》首次以法律形式再次重申了職教與普教的同等地位，為職普融通多層次、多樣化發(fā)展提供了法律支撐。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)提出要深化教育綜合改革，為加快構(gòu)建職普融通、產(chǎn)教融合的職業(yè)教育體系指明方向。

這一時(shí)期職普融通政策不僅重視縱向銜接，而且突出橫向融通的要求，并確立了職業(yè)教育的類型定位，為學(xué)生搭建了多樣化選擇、多路徑成才的“立交橋”。由此可見，職普融通政策視域趨向完整，政策載體更加豐富，重點(diǎn)解決了“融什么通什么”的難題，職普聯(lián)系程度從溝通轉(zhuǎn)向融通，所處學(xué)段從階段轉(zhuǎn)向全程，措施內(nèi)容從散點(diǎn)轉(zhuǎn)向線面。

三、職普融通政策的演進(jìn)邏輯

（一）社會(huì)基礎(chǔ)與政府主導(dǎo)：職普融通政策變遷的深層結(jié)構(gòu)

1.制度環(huán)境的宏觀約束與外部驅(qū)動(dòng)

新中國成立以來，第一次全國教育工作會(huì)議確定了教育工作總方針，隨即教育事業(yè)進(jìn)行整頓與發(fā)展工作，發(fā)展相對(duì)獨(dú)立的職業(yè)教育成為政策制定者的理性選擇，職教與普教雙軌并行發(fā)展的制度形態(tài)逐步形成。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開放的重大決策，國內(nèi)外宏觀環(huán)境明顯改善，政策制定者旨在通過開展中等教育結(jié)構(gòu)和農(nóng)村教育綜合改革，推進(jìn)實(shí)施素質(zhì)教育，并以此強(qiáng)化職教和普教配套程度，逐步建立職業(yè)教育的初等、中等和高等教育三個(gè)階段，分別對(duì)應(yīng)普教初中、高中和高等教育的辦學(xué)體系，職普教育在融通路徑與內(nèi)容探索上打開了新局面。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國加入世界貿(mào)易組織，人才強(qiáng)國戰(zhàn)略寫進(jìn)《中國共產(chǎn)黨章程》和黨的十七大報(bào)告之中，為加快從人口大國轉(zhuǎn)向人力資源強(qiáng)國，迫切需要培養(yǎng)不同層次與不同類型的高質(zhì)量人才，職普融通政策也要進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，“構(gòu)建職普溝通的職業(yè)教育體系”成為教育發(fā)展的重點(diǎn)。2012年，黨的十八大提出要“努力辦好人民滿意的教育”，滿足社會(huì)對(duì)不同類型教育需求，通過加速教育領(lǐng)域綜合改革，加強(qiáng)教育體系內(nèi)循環(huán)，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，把“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)”列入全面深化改革戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容之一，明確職教與普教同等重要地位，有效促進(jìn)了職普縱向銜接與橫向融通。黨的二十大報(bào)告更是提出要加快高質(zhì)量教育體系、學(xué)習(xí)型社會(huì)和學(xué)習(xí)型大國建設(shè)，為職普融通政策體系的完善與創(chuàng)新指明了方向。因而職普融通政策變遷受到制度環(huán)境的深刻影響，體現(xiàn)出政策驅(qū)動(dòng)的典型特征。

2.社會(huì)需求的有效表達(dá)與內(nèi)生激活

新中國成立以來，我國逐步確立了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為滿足國家建設(shè)、國民生存和促進(jìn)就業(yè)的需求，國家對(duì)大中專院校實(shí)行“統(tǒng)包統(tǒng)分”的就業(yè)制度模式，普通教育占據(jù)了主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于各類職業(yè)和技術(shù)人才的數(shù)量與層次需求尚未充分釋放，職普融通前期滲透聚焦于中小學(xué)教育階段。改革開放以來，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立與深化發(fā)展，各類高素質(zhì)技術(shù)技能人才的供需矛盾越來越凸顯，政府運(yùn)用政策工具大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，為黨的事業(yè)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了人才支撐。隨著國家推行普及九年制義務(wù)教育制度，初等職業(yè)教育開始淡出歷史舞臺(tái)，中等職業(yè)教育逐漸成為“職業(yè)基礎(chǔ)教育”，高等職業(yè)教育逐步占據(jù)高等教育“半壁河山”，此時(shí)積極發(fā)展與普教相互溝通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系成為政策指向，職普融通政策重心也從職教元素的課程滲透和高中階段的職普溝通，轉(zhuǎn)向職普融通的路徑貫通。黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，“單向度”職普分離的教育結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)“高素質(zhì)+高技能”人才數(shù)量與層次的需求，全面推進(jìn)職普融通成為我國實(shí)現(xiàn)教育體系與經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系良性互動(dòng)的政策載體。另外，隨著社會(huì)成員流動(dòng)性的增強(qiáng)，以及學(xué)習(xí)者個(gè)體需求的多樣化與個(gè)性化，亟須優(yōu)化職普縱橫關(guān)系，暢通職普教育通道，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與終身發(fā)展的教育現(xiàn)代化目標(biāo)。因而，職普融通政策變遷不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也要滿足人民群眾對(duì)“好就業(yè)”與“就好業(yè)”的教育需求。

3.文化觀念的認(rèn)知發(fā)展與催生作用

一方面，我國社會(huì)存在“重學(xué)輕術(shù)”“學(xué)而優(yōu)則仕”的濃厚觀念，認(rèn)為“勞心者治人，勞力者治于人”，一定程度上導(dǎo)致“普尊職卑”成為社會(huì)輿論主流。這種傳統(tǒng)文化觀念也映射到社會(huì)對(duì)職教和普教的態(tài)度上，一般認(rèn)為普教注重傳授學(xué)科文化知識(shí)，屬于素質(zhì)和涵養(yǎng)的教育；職教側(cè)重傳授實(shí)用技能、專業(yè)技藝，更多被看作是“普教補(bǔ)充”，而且畢業(yè)后文化層次和社會(huì)地位也不高。在教育實(shí)踐中，從職教轉(zhuǎn)到普教實(shí)現(xiàn)學(xué)歷提升的較多，與之相對(duì)從普教轉(zhuǎn)到職教的則相對(duì)較少。另一方面，社會(huì)公眾存在“升學(xué)主義”至上思想，在認(rèn)知上尚未確立“職普等值”觀念，認(rèn)為普教處于強(qiáng)勢(shì)地位，職教居于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致職教社會(huì)形象淪為“次等教育”。社會(huì)公眾在觀念上習(xí)慣用書面考試分?jǐn)?shù)來評(píng)價(jià)人才質(zhì)量，漠視學(xué)生在實(shí)操能力上的表現(xiàn)，認(rèn)同考不了高分的學(xué)生，才去上中專或高職高專，從而造成職教“低人一等”的片面印象。另外，1986年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》明確規(guī)定高等職業(yè)學(xué)校主要培養(yǎng)高等?？茖哟蔚膶ｉT人才，致使職教體系結(jié)構(gòu)層次不完整，職教辦學(xué)層次長期被局限在專科層次，這也使職教在公眾心中深陷“二等教育”的內(nèi)生邏輯。因而從政策演進(jìn)軌跡看，職普融通政策受到社會(huì)文化觀念的深遠(yuǎn)影響。雖然改革開放以來職業(yè)教育在政策設(shè)計(jì)上逐步取得與普通教育同等重要的類型地位，但是從法律法規(guī)轉(zhuǎn)變成社會(huì)共識(shí)依然任重道遠(yuǎn)。

（二）多種效應(yīng)與工具理性：職普融通政策變遷的路徑依賴

歷史制度主義認(rèn)為，先前制度結(jié)構(gòu)模式對(duì)后續(xù)制度的形成與發(fā)展具有抑制作用，使得制度變遷過程表現(xiàn)出慣性依賴與自我強(qiáng)化特征。其一，高昂制度沉沒成本傾向維持原制度。為構(gòu)建職普融通教育體系，政府及其職能部門通過政策頒布、機(jī)構(gòu)設(shè)立、課程互選、資源互通等措施，保障職普融通有序運(yùn)行，相應(yīng)地各級(jí)各類學(xué)校也從組織領(lǐng)導(dǎo)、管理運(yùn)行和資源支持等方面健全相關(guān)措施，投入了大量的人力、財(cái)力和物力資源，形成了一套完整的制度框架。因而扭轉(zhuǎn)或退出這種制度供給模式，勢(shì)必增加實(shí)施和摩擦成本，政策決策者更加傾向于對(duì)政策進(jìn)行適應(yīng)性修訂與調(diào)整，這樣職普融通政策變遷總體上體現(xiàn)出漸進(jìn)式的特點(diǎn)。其二，學(xué)習(xí)效應(yīng)降低了制度變遷的積極性。職普融通政策作為一種歷時(shí)性制度安排，政策制定與實(shí)施嵌入于國家政策行動(dòng)框架之中，具有典型的政府供給性特征。在國家層面政策發(fā)布后，各利益相關(guān)者常常會(huì)被動(dòng)或主動(dòng)地學(xué)習(xí)已有政策，不斷積累制度學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。此外，政府遵循職普融通政策自上而下的推進(jìn)邏輯，按照先試點(diǎn)再推廣、先單項(xiàng)再綜合的實(shí)施策略，積極推動(dòng)社會(huì)接受和認(rèn)同，這種“報(bào)酬遞增”的學(xué)習(xí)效應(yīng)強(qiáng)化了職普融通政策的繼承性與延續(xù)性。其三，協(xié)調(diào)效應(yīng)強(qiáng)化了既定制度的穩(wěn)固性。職普融通政策通過我國特色的制度高位推動(dòng)方式，按照層級(jí)性治理和多屬性治理形式予以貫徹落實(shí)。政策實(shí)踐中逐步形成了系列法律法規(guī)和配套政策，他們相互嵌套、補(bǔ)充強(qiáng)化，衍生出相對(duì)穩(wěn)定的制度矩陣結(jié)構(gòu)，形成了“共生共榮”的政策網(wǎng)絡(luò)體系。因而“搭便車”成為制度創(chuàng)新主體的理性選擇，更愿意維持原有政策路徑模式。其四，適應(yīng)性預(yù)期阻滯制度創(chuàng)新的可能性。在職普融通政策變遷的四個(gè)歷史時(shí)期，不同時(shí)期政策在實(shí)施過程中發(fā)揮了指引和調(diào)節(jié)功能，通過明確利益相關(guān)者的權(quán)力配置和政策參與責(zé)任，各利益相關(guān)者接受并認(rèn)同了職普融通政策的良好實(shí)施效果，更加傾向于該項(xiàng)政策在未來繼續(xù)發(fā)揮積極作用，因而職普融通政策由于政策行動(dòng)者的趨同行為得以強(qiáng)化并趨于穩(wěn)定。

（三）主體博弈與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：職普融通政策變遷的動(dòng)力機(jī)制

歷史制度主義運(yùn)用生物學(xué)“間斷均衡”理論，認(rèn)為制度演進(jìn)由制度存續(xù)“穩(wěn)定時(shí)期”和制度斷裂“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”組成，也就是說在制度按照歷史慣性穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”能夠打破平衡狀態(tài)進(jìn)而影響制度變遷的方向。在職普融通政策演進(jìn)過程中，政府主導(dǎo)下多元主體利益博弈深描出職普融通政策變遷的動(dòng)力機(jī)制邏輯，政府、學(xué)校與社會(huì)等組成了政策協(xié)同主體，他們的權(quán)力非對(duì)稱性表現(xiàn)為政府、學(xué)校與社會(huì)等所代表不同利益行動(dòng)集團(tuán)之間的交疊博弈與改革張力，此間“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”決策對(duì)政策的大方向調(diào)整發(fā)揮重要作用，由此促成政策變遷。檢視職普融通政策變遷的四個(gè)時(shí)期可以發(fā)現(xiàn)，漸進(jìn)中有斷裂，斷裂中有漸進(jìn)，具體有四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。第一次制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》。改革開放以來，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟須大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，《決定》重申“職普比大體相當(dāng)”的政策要求，前瞻性地提出“快速發(fā)展”中等職業(yè)教育，“積極發(fā)展”高等職業(yè)教育，以及構(gòu)建與普教相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系，為職普融通的實(shí)踐探索提供了科學(xué)指引。第二次制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的實(shí)施。黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，新形勢(shì)下政府迫切希望多出人才、出好人才，不同類型學(xué)校教育也需要在原有基礎(chǔ)上尋求新突破。《中華人民共和國職業(yè)教育法》強(qiáng)調(diào)推進(jìn)職教與普教相互溝通、協(xié)調(diào)和發(fā)展，為職普融通政策實(shí)施的法治化提供保障。第三次制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。隨著人力資源強(qiáng)國戰(zhàn)略對(duì)高質(zhì)量人才需求的增加，高等教育規(guī)模和學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)張，以及人民群眾對(duì)差異化、多樣化教育的訴求和愿望日益彰顯。職普融通也需要全面深入的政策方針進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)劃，《綱要》從滿足學(xué)生發(fā)展和終身教育需求的角度，為后續(xù)職普融通政策體系構(gòu)建提供了指南。第四次制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2019年國務(wù)院出臺(tái)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》。黨的十九大報(bào)告首次提及“高質(zhì)量發(fā)展”，教育高質(zhì)量發(fā)展是教育強(qiáng)國的生命線，在建設(shè)高質(zhì)量教育體系的政策框架下，教育結(jié)構(gòu)和教育機(jī)制迫切需要作出相應(yīng)的制度調(diào)整?！斗桨浮氛矫鞔_職教作為一種教育類型，與普通教育具有同等重要地位，要求統(tǒng)籌推進(jìn)職教與普教協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)教育體系的開放性、靈活性和適應(yīng)性，預(yù)示著職普融通政策步入系統(tǒng)性考量與總體性設(shè)計(jì)的軌道。

四、職普融通政策的發(fā)展路向

（一）完善職普融通配套政策體系，提升政策治理能力

“教育改革是教育政策的邏輯展開”[10]，高質(zhì)量政策供給很大程度上決定了教育改革的功效。歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷模式主要有兩個(gè)基本類型：自上而下的強(qiáng)制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷。因而職普融通政策要把“自上而下”推進(jìn)改革與“自下而上”推動(dòng)改革有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建國家—省—市三級(jí)“鏈?zhǔn)健甭毱杖谕ㄕ呒軜?gòu)，形成系統(tǒng)、互補(bǔ)、可操作的配套政策支持體系。其一，國家政府層面要堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革共識(shí)，統(tǒng)籌職普融通基礎(chǔ)性政策供給，著手制定職普融通配套實(shí)施方案和具體細(xì)則，如頒布《推進(jìn)職普融通實(shí)施意見》《職普融通促進(jìn)辦法》，健全國家資歷框架、學(xué)分銀行制度等實(shí)施細(xì)則，確保職普融通統(tǒng)一規(guī)劃與整體布局。其二，地方政府層面要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，遵循“符合實(shí)際、切實(shí)可行”原則，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育發(fā)展的差異化，在招生考試、學(xué)籍管理、課程互選、學(xué)分互認(rèn)、資源互通等方面鼓勵(lì)先行先試，因地制宜探索多樣化職普融通模式[11]，于實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗(yàn)，形成典型案例，推動(dòng)政策完善。此外，監(jiān)督評(píng)估作為政策實(shí)施的“探測器”“診斷器”和“助推器”，需要推進(jìn)政府職能向服務(wù)型范式轉(zhuǎn)變，將貫徹職普融通作為教育高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容之一，構(gòu)建科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化職普融通績效考評(píng)體系，提高改革政策的治理能力。

（二）健全職普融通多元參與機(jī)制，形成協(xié)同推進(jìn)動(dòng)力

“政策是國家意志與社會(huì)意志結(jié)合的集中體現(xiàn)”[12]，職普融通政策變遷也表現(xiàn)出政府主導(dǎo)下社會(huì)、學(xué)校等多元主體相互博弈的顯著特征，因而利益相關(guān)行動(dòng)主體的行為具有不可忽視的影響。其一，政府要從“強(qiáng)供給的管制者”轉(zhuǎn)向“宏觀的調(diào)控者”，運(yùn)用法律和政策等工具，明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任。同時(shí)，建立覆蓋縱向與橫向交織的信息交流平臺(tái)，如通過信息公開、民意調(diào)查和專家參與等途徑，采集有效數(shù)據(jù)，采納合理建議，明晰職普融通面臨的制度、觀念、主體等多元困境[13]，形成政策議程。其二，學(xué)?？赏ㄟ^新媒體等平臺(tái)，增強(qiáng)辦學(xué)自主性和靈活性，理性表達(dá)對(duì)職普融通的利益訴求，更新人才培養(yǎng)理念，尊重學(xué)生興趣和選擇，引導(dǎo)師生樹立正確的人生觀、職業(yè)觀。其三，社會(huì)應(yīng)在政府提供的合法性框架中，重構(gòu)政策發(fā)聲機(jī)制，暢通政策參與渠道，如積極通過網(wǎng)絡(luò)信箱、電話熱線等渠道，糾正政策目標(biāo)或改進(jìn)政策技術(shù)，推動(dòng)職普融通有效落實(shí)。職普融通作為一種普惠型政策和一項(xiàng)綜合性教育改革工程，政策協(xié)同創(chuàng)新需要將政府主導(dǎo)和多元參與密切結(jié)合，理順政策協(xié)同主體關(guān)系，深化共建共治共享“重疊共識(shí)”，以聯(lián)動(dòng)治理突破路徑依賴，更好地發(fā)揮職普融通政策促進(jìn)“人人出彩”的制度使命。

（三）優(yōu)化職普融通政策實(shí)施環(huán)境，強(qiáng)化政策執(zhí)行效力

良好的政策實(shí)施環(huán)境有利于紓解政策變遷的內(nèi)隱性阻力，促進(jìn)正式與非正式制度融合，提升政策執(zhí)行實(shí)際效率，為政策理想目標(biāo)向政策現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變提供有效契機(jī)[14]。其一，發(fā)揮社會(huì)輿論引導(dǎo)作用，宣揚(yáng)職普教育平等理念，為職普融通有效實(shí)施提供積極的社會(huì)文化環(huán)境。政策利益相關(guān)者應(yīng)積極運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，通過微博平臺(tái)、公眾賬號(hào)、網(wǎng)絡(luò)直播等新媒介，倡導(dǎo)與推介新的人才觀、教育觀與評(píng)價(jià)觀，逐步消除社會(huì)公眾對(duì)職教和普教不等值的傳統(tǒng)觀念和定勢(shì)思維，促使職普融通獲得教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、學(xué)習(xí)者及其家長的認(rèn)可，促職普融通進(jìn)由“外生性”的制度生成模式轉(zhuǎn)向“內(nèi)生性”的制度構(gòu)建模式，為實(shí)現(xiàn)職教和普教可等值、可對(duì)比、可銜接與可融通提供非制度因素支撐。其二，遵循“先試點(diǎn)后推廣”實(shí)施策略，推進(jìn)職普融通政策漸變演進(jìn)。新中國成立以來，職普融通政策演進(jìn)歷程總體上體現(xiàn)出漸進(jìn)式變遷特征，因而政府及其教育行政部門在職普融通政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)方面，不能全盤否定現(xiàn)行制度探索的累積經(jīng)驗(yàn)，也不要完全照搬國外的現(xiàn)成做法。理性的選擇是，按照“摸著石頭過河”的漸進(jìn)主義改革模式，即試點(diǎn)先行、積累經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣和分步實(shí)施，助推政策改革螺旋式演進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)人盡其才、盡展其才的政策目標(biāo)。

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Course Change， Evolutionary Logic and Development Directions of the Vocational-general Education Integration Policy

Sun Jiaming， Li Hanmei

Abstract The vocational-general education integration is not only a key aspect of optimizing education structure and improving the education system， but also an important measure to promote high-quality development of education. Using the analytical paradigm of historical institutionalism and based on the analysis of the text of vocational-general education integration policies， the study found that policies have gone through four periods： early infiltration， exploration and promotion， system construction and deepening development; the deep structure influencing policy changes includes the national institutional environment， social needs and cultural concepts; affected by exit costs， learning effects， coordination effects， and adaptability expectations， policy changes exhibit strong path dependence characteristics， while there are “key nodes” in the form of major events. Therefore， in order to promote policy innovation， policymakers need to improve the supporting policy system and enhance policy governance capabilities; establish a sound diversified participation mechanism and form a collaborative driving force for promotion; optimize the policy implementation environment and strengthen the effectiveness of policy implementation.

Key words historical institutionalism; vocational-general education integration; institutional logic; development direction

Author Sun Jiaming， associate professor of School of Education Science of Shaoguan University （ShaoGuan 512005）

Corresponding author Li Hanmei， associate professor of School of Marxism of Shaoguan University

作者簡介

孫家明（1984- ），男，韶關(guān)學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院教務(wù)部副部長，副教授，博士，研究方向：教育政策與管理（韶關(guān)，512005）

通訊作者

李寒梅（1983- ），女，韶關(guān)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向：思想政治教育（韶關(guān)，512005）

基金項(xiàng)目

廣東省教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程建設(shè)項(xiàng)目“新師范背景下師范生‘個(gè)性化學(xué)習(xí)’模式的探索與實(shí)踐”（粵教高函[2024]9號(hào)），主持人：孫家明；教育部高校思想政治理論課教師研究專項(xiàng)“新時(shí)代高校鑄牢中華民族共同體意識(shí)教育的制度創(chuàng)新研究”（22JDSZK149），主持人：李寒梅