《檔案法實施條例》視域下檔案管理責(zé)任監(jiān)督及實現(xiàn)探究

摘 要：檔案管理責(zé)任監(jiān)督是規(guī)范檔案管理行為、提升檔案管理科學(xué)化的重要保障。本文以新出臺的《中華人民共和國檔案法實施條例》（下簡稱“《實施條例》”）為研究對象，詳細(xì)分析了《實施條例》中有關(guān)檔案管理責(zé)任監(jiān)督的主要內(nèi)容，并從檔案治理現(xiàn)代化、檔案業(yè)務(wù)規(guī)范化和檔案執(zhí)法科學(xué)化三個方面探討檔案管理責(zé)任監(jiān)督的現(xiàn)實必要性，還從行政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等四個方面，進(jìn)一步討論了檔案管理責(zé)任監(jiān)督的主要方式。最后，就檔案管理責(zé)任監(jiān)督的實現(xiàn)提出了相應(yīng)的對策措施，具有積極的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：《實施條例》；檔案管理；責(zé)任；監(jiān)督

概述

近年來，隨著社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國檔案資源日益豐富多樣。截至2021年底，我國各級國家綜合檔案館館藏檔案資源達(dá)10.47億卷（件），較2012年末增長了159%。檔案資源結(jié)構(gòu)更趨合理，專業(yè)檔案、民生檔案占比不斷增加，檔案開放持續(xù)深化，檔案實體安全和信息安全保障能力顯著提升。檔案事業(yè)發(fā)展正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)，如開放與保密、利用與安全等現(xiàn)實問題。為此，新修訂的《檔案法》以及新出臺的《實施條例》都專門規(guī)定了“監(jiān)督檢查”和“法律責(zé)任”，進(jìn)一步強化了檔案管理責(zé)任以及責(zé)任落實的監(jiān)督。

1 檔案管理責(zé)任監(jiān)督的主要內(nèi)容

《實施條例》第六章專門規(guī)定“監(jiān)督檢查”，包括檔案主管部門對檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織的檢查，在符合安全保密要求前提下開展場所及設(shè)備檢查，詢問相關(guān)人員，責(zé)令相關(guān)單位或部門消除安全隱患。同時也規(guī)定檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織對本單位的檔案安全負(fù)有主體監(jiān)督檢查的責(zé)任和報告義務(wù)，還明確規(guī)定任何單位和個人都有監(jiān)督檔案違法行為的權(quán)利[1]。

《實施條例》第十二條第三款規(guī)定“監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域檔案工作”，并對落實法律法規(guī)或國家檔案管理方針政策進(jìn)行監(jiān)督檢查。第十三條第三款規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬單位及基層群眾性自治組織的檔案工作。理論界也對檔案監(jiān)督進(jìn)行了諸多的探討和研究。從宏觀層面來看，檔案管理監(jiān)督主要是從檔案管理監(jiān)督機(jī)制中探討檔案監(jiān)督存在的問題。而從微觀層面來看，檔案管理監(jiān)督主要是從執(zhí)法檢查、檔案業(yè)務(wù)活動、法條健全等視角進(jìn)行檔案監(jiān)督方式及其存在的問題探究。從中國知識基礎(chǔ)設(shè)施工程（CNKI中國知網(wǎng)）的文獻(xiàn)檢索結(jié)果來看，檔案管理監(jiān)督主要集中于企業(yè)檔案管理監(jiān)督、科技檔案管理監(jiān)督以及人事檔案管理監(jiān)督，從宏觀綜合檔案館或檔案行政主管部門的檔案管理監(jiān)督研究較少。《實施條例》進(jìn)一步細(xì)化了檔案整理、保管、開放、鑒定及信息化建設(shè)各個領(lǐng)域的具體責(zé)任，以責(zé)任落實督促《實施條例》的貫徹實施，從而實現(xiàn)對檔案管理的全過程和各方面的監(jiān)督。

2 檔案管理責(zé)任監(jiān)督的必要性

從現(xiàn)實情況來看，檔案管理責(zé)任監(jiān)督的核心功能是對權(quán)利與責(zé)任的一種規(guī)范，是落實依法治國的重要保障，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。因此，管理責(zé)任監(jiān)督與管理權(quán)利、責(zé)任是相伴相生。即用權(quán)受監(jiān)督、有責(zé)必落實[2]。責(zé)任監(jiān)督既包括法規(guī)層面的法律責(zé)任，也包括主體內(nèi)準(zhǔn)則的道德責(zé)任。可見，檔案管理責(zé)任監(jiān)督實際是通過一定方式對有關(guān)部門落實檔案管理行為主體履行檔案管理責(zé)任的監(jiān)察與督促，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。

2.1 檔案治理現(xiàn)代化的重要保證

檔案工作要走向依法管理，走向開放，走向現(xiàn)代化。“三個走向”為新時代檔案工作指明了方向，明確了重點，也是推動檔案管理工作實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路?！秾嵤l例》的頒布與實施，為檔案治理提供重要法律遵循，尤其是“監(jiān)督檢查”“法律責(zé)任”章節(jié)的規(guī)定，明確了檔案管理責(zé)任監(jiān)督的方式、內(nèi)容及由此所承擔(dān)的責(zé)任及后果，從而把檔案管理責(zé)任監(jiān)督納入依法治檔管檔的范疇?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也把“堅持依法治檔”作為一項重要工作原則，并把“檔案治理效能得到新提升”作為第一個發(fā)展目標(biāo)，做出了一系列的檔案治理體系建設(shè)的具體工作任務(wù)，并提出“雙隨機(jī)”“一公開”“開放審核”等具體的檔案管理責(zé)任監(jiān)督檢查措施[3-4]。因此，檔案管理責(zé)任監(jiān)督是實現(xiàn)檔案治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要保證。

2.2 檔案業(yè)務(wù)規(guī)范化的重要抓手

檔案管理責(zé)任監(jiān)督的最終落腳點在于檔案整理、鑒定和開放等具體的業(yè)務(wù)活動之中。檔案工作更好地服務(wù)黨和國家工作大局，更好地服務(wù)人民，離不開檔案業(yè)務(wù)的規(guī)范化和科學(xué)化，從而提升檔案工作水平的整體現(xiàn)代化。其中檔案管理責(zé)任監(jiān)督則是推動檔案業(yè)務(wù)提升的重要抓手。檔案主管部門或者檔案館、機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位等檔案工作部門直接根據(jù)《實施條例》賦予其管理責(zé)任監(jiān)督檢查的具體內(nèi)容、方式和要求，制定相應(yīng)的管理責(zé)任監(jiān)督檢查方案，提出監(jiān)督檢查意見，落實監(jiān)督檢查舉措，發(fā)現(xiàn)檔案業(yè)務(wù)問題，最終推動整改落實。即檔案管理責(zé)任監(jiān)督是一個“預(yù)防問題、發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題”的完整鏈條和工作閉環(huán)。檔案管理責(zé)任監(jiān)督既是對檔案工作質(zhì)量效率效果的考察評價過程，也是對檔案業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)的過程，通過監(jiān)督檢查督促檔案業(yè)務(wù)工作更加規(guī)范，不斷提升檔案業(yè)務(wù)規(guī)范化。

2.3 檔案執(zhí)法科學(xué)化的重要依據(jù)

有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是落實依法治檔管檔的重要原則及目標(biāo)導(dǎo)向。檔案管理責(zé)任監(jiān)督是檔案執(zhí)法的重要內(nèi)容，也是體現(xiàn)和維護(hù)《實施條例》等檔案法律法規(guī)權(quán)威的重要體現(xiàn)。檔案管理責(zé)任監(jiān)督既是對《實施條例》落實情況的監(jiān)督檢查，也是對違反檔案法規(guī)行為的查辦和處理，具有規(guī)范具體檔案業(yè)務(wù)及查辦和處理檔案違反行為的雙重作用?！秾嵤l例》明確賦予了檔案管理機(jī)關(guān)及其他檔案管理部門監(jiān)督檢查檔案工作的具體職責(zé)和權(quán)限。此外，《實施條例》“監(jiān)督檢查”與“法律責(zé)任”實現(xiàn)了無縫銜接，就監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了“責(zé)令限期改正”“給予處分”“追究刑事責(zé)任”“承擔(dān)民事責(zé)任”等相應(yīng)的法律后果，使《實施條例》成為檔案執(zhí)法科學(xué)化的重要保證，體現(xiàn)了法律的剛性。

3 檔案管理責(zé)任監(jiān)督的實現(xiàn)方式

3.1 行政監(jiān)督

行政監(jiān)督是行政管理活動的重要組成部分?！秾嵤l例》中有多項條款都規(guī)定了檔案主管部門即“國家檔案行政管理部門”，包括國家檔案局、省市縣檔案局等等具體的檔案監(jiān)督、指導(dǎo)的具體權(quán)力以及檔案違法行為的處分?！秾嵤l例》還進(jìn)一步細(xì)化了檔案管理責(zé)任監(jiān)督的權(quán)限、制度、內(nèi)容、主體，還細(xì)化了監(jiān)督的領(lǐng)域、權(quán)利等，提升了《實施條例》中有關(guān)監(jiān)督的可操作性和可執(zhí)行性，進(jìn)一步推動監(jiān)督管理責(zé)任的落實，使《實施條例》更具權(quán)威性和強制性。通常行政監(jiān)督的落實，制定檔案管理監(jiān)督檢查方案及計劃，組織人員進(jìn)行例行檢查，在例行檢查過程中，聽取被檢查單位的檔案工作匯報，詢問相關(guān)人員，現(xiàn)場查看檔案設(shè)施、條件是否滿足相關(guān)規(guī)定和要求，并查閱相關(guān)的文件資料[5]。在此基礎(chǔ)上確定違法現(xiàn)象或行為的相關(guān)證據(jù)，最后形成檔案管理責(zé)任監(jiān)督的相關(guān)檢查材料，并將檢查意見反饋至被檢查單位，要求其定期上報問題整改，從而形成工作閉環(huán)。

3.2 內(nèi)部監(jiān)督

根據(jù)《實施條例》的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)部監(jiān)督主要是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織內(nèi)部檔案管理部門的自我監(jiān)督。監(jiān)督的主體主要是本部門或本單位的檔案室（館），監(jiān)督的對象主要是部門或單位的檔案工作以及自身檔案工作的監(jiān)督檢查。內(nèi)部監(jiān)督方式主要表現(xiàn)為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位上下級監(jiān)察與督察，也包括檔案室（館）對同級其他部門檔案工作的監(jiān)督以及個體的自我監(jiān)督。在實際執(zhí)行過程中，根據(jù)《實施條例》的相關(guān)規(guī)定，成立檔案監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者監(jiān)察小組，按照《實施條例》賦予的相應(yīng)權(quán)限開展監(jiān)督與指導(dǎo)。內(nèi)部監(jiān)督的效率更高。

3.3 群眾監(jiān)督

《實施條例》第四十六條規(guī)定“檔案主管部門對處理投訴、舉報和監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的或有關(guān)部門移送的涉嫌檔案違法行為的線索和案件”“應(yīng)當(dāng)及時依法組織調(diào)查”。由此可見，《檔案法》和《實施條例》均賦予了任何單位或個人監(jiān)督檔案機(jī)關(guān)、檔案管理部門的檔案管理行為，使檔案管理責(zé)任監(jiān)督擁有了廣泛的群眾基礎(chǔ)。

3.4 輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督是各類主體就檔案主管部門、檔案管理部門管理責(zé)任履行情況的監(jiān)督，主要是不履行或不正確履行《實施條例》賦予其法律權(quán)限行為的監(jiān)督。輿論監(jiān)督的渠道或方式主要有廣播、電視、報紙以及移動通信、“兩微一端”等新媒體。通過輿論報道上揭露問題，激發(fā)社會關(guān)注，在輿論導(dǎo)向上督促相關(guān)部門重視揭露的問題，并及時對問題進(jìn)行有效整改。

4 檔案管理責(zé)任監(jiān)督對策[6-7]

4.1 提高責(zé)任監(jiān)督意識

無論是檔案主管部門還是具體的檔案管理者，都要學(xué)會在監(jiān)督下工作，要提升責(zé)任監(jiān)督與被監(jiān)督的意識。檔案管理責(zé)任監(jiān)督是提升檔案管理法治化、規(guī)范化和科學(xué)化的重要抓手，對實現(xiàn)檔案工作“三個走向”發(fā)揮著重要作用。因此，要在思想上高度重視檔案管理責(zé)任監(jiān)督，在具體行為上要自覺執(zhí)行《實施條例》中有關(guān)檔案管理責(zé)任監(jiān)督的具體規(guī)定和要求，把《實施條例》的各項責(zé)任監(jiān)督落實到檔案管理各環(huán)節(jié)與過程。一要提高法律意識。認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《實施條例》，吃透《實施條例》精神，嚴(yán)格按照《實施條例》的規(guī)定抓好檔案管理責(zé)任監(jiān)督工作。二要融入檔案治理。把檔案管理責(zé)任監(jiān)督融入整個檔案治理體系中謀劃和推動，牢固樹立依法治檔、依法管檔意識，進(jìn)一步推動檔案管理責(zé)任監(jiān)督檢查常態(tài)化與長效化，狠抓檔案監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改，以問題整改督促責(zé)任落實。

4.2 完善責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

積極構(gòu)建行政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等內(nèi)外部檔案管理責(zé)任監(jiān)督體系。要注重不同監(jiān)督方式的有機(jī)融合，相互貫通。一方面，從內(nèi)部監(jiān)督來看，機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位或其他組織的檔案管理部門要加強自我監(jiān)督，嚴(yán)格落實《實施條例》的各項規(guī)定和要求。另一方面，要善于接受外部監(jiān)督，尤其是群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，把監(jiān)督作為提升檔案規(guī)范化、科學(xué)化和法治化的重要手段。同時，要明確不同檔案管理責(zé)任監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容及關(guān)系。明晰檔案主管部門、檔案利用者及相關(guān)合作部門在檔案管理責(zé)任監(jiān)督中的監(jiān)督機(jī)理、監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步厘清責(zé)任監(jiān)督主體之間的權(quán)與責(zé)、利與義，形成監(jiān)督合力，最大程度地發(fā)揮檔案管理責(zé)任監(jiān)督的剛性約束。

4.3 規(guī)范責(zé)任監(jiān)督行為

檔案管理責(zé)任監(jiān)督自身也要做到依法辦事，不斷健全和規(guī)范監(jiān)督檢查行為。一方面，要積極做好頂層規(guī)劃設(shè)計。從檔案管理責(zé)任監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)、組成人員、監(jiān)督職責(zé)、實施流程和獎懲辦法等，科學(xué)制定檔案管理責(zé)任監(jiān)督制度，確保責(zé)任監(jiān)督行為的規(guī)范化與科學(xué)化。另一方面，要建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系?！秾嵤l例》賦予了相關(guān)責(zé)任監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)，還需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化檔案管理責(zé)任監(jiān)督內(nèi)pc+qUvU4/EyTX45PW4mROg==容及監(jiān)督效果的評價指標(biāo)，根據(jù)被監(jiān)督單位的行業(yè)特點、檔案管理工作規(guī)律及特點，設(shè)定合理的評價指標(biāo)體系，將其作為檔案管理責(zé)任監(jiān)督檢查的重要現(xiàn)實依據(jù)。此外，還要做好各項管理責(zé)任監(jiān)督方案、制度及標(biāo)準(zhǔn)的實時更新，始終要做到與時俱進(jìn)。

4.4 提高責(zé)任監(jiān)督效能

隨著信息技術(shù)的發(fā)展及運用，要善于運用靈活多樣的監(jiān)督檢查手段，借助科學(xué)技術(shù)手段，不斷提升檔案管理責(zé)任監(jiān)督檢查效能。一方面，開展線上線下監(jiān)督相結(jié)合。在做好現(xiàn)場檔案管理責(zé)任監(jiān)督的基礎(chǔ)上，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，開展網(wǎng)絡(luò)化、智能化和精細(xì)化監(jiān)督檢查工作，實現(xiàn)檔案管理責(zé)任監(jiān)督的常態(tài)化與長效化，打破傳統(tǒng)現(xiàn)場監(jiān)督的時間、地點及人員的局限。另一方面，堅持自查與他查相結(jié)合。機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位等要常態(tài)化地開展檔案管理責(zé)任監(jiān)督檢查，重點圍繞《實施條例》所規(guī)定的內(nèi)容和要求，檢查其落實的質(zhì)量和效果。同時，也要積極構(gòu)建長效工作機(jī)制，主動接受群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督，不斷開創(chuàng)檔案監(jiān)督檢查新局面。此外，還要采取專項檢查與綜合檢查相結(jié)合。定期圍繞檔案安全、責(zé)任制落實等相關(guān)主題開展專項檢查，還要不定期組織相關(guān)業(yè)務(wù)科室、邀請檔案主管部門參與的綜合性檢查，以監(jiān)督檢查促檔案管理水平提高。

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作者簡介：張群期（1972—），大學(xué)學(xué)歷，陜西省寶雞美術(shù)館（寶雞書法藝術(shù)館）館員，主要從事檔案管理研究。