《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》解讀及實施

摘 要：隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“數(shù)字中國建設(shè)”的深入推進(jìn)，在政務(wù)服務(wù)事項開展過程中產(chǎn)生了大量具有保存價值的電子檔案。本文以《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》為例，詳細(xì)分析了該規(guī)范的出臺背景、出臺思路以及與2019年《規(guī)范》的主要差異，深入解析了規(guī)范的主要內(nèi)容。最后，提出了貫徹規(guī)范的具體舉措，具有積極的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》；解讀；實施

概述

根據(jù)《政務(wù)服務(wù)事項基本目錄及實施清單第1部：編碼要求》規(guī)定，政務(wù)服務(wù)事項包括行政權(quán)力事項與公共服務(wù)事項，是政府管理和服務(wù)自然人、法人和其他組織的一項清單，清單明晰了政府行為邊界，成為自然人和法人的行為依據(jù)。近年來，為深入推動數(shù)字政府建設(shè)、深化政務(wù)服務(wù)，省市縣各級政府及其組成部門紛紛推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”，水利、交通、人社、醫(yī)療、海關(guān)等領(lǐng)域在業(yè)務(wù)開展過程中，形成大量電子業(yè)務(wù)檔案，這些檔案見證了政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)的開展，體現(xiàn)了政府履職盡責(zé)的各個方面。因此，具有十分重要的保存價值。但由于政務(wù)服務(wù)主體多樣，承擔(dān)的職責(zé)差異較大，由此產(chǎn)生的政務(wù)服務(wù)事項電子檔案的范圍、內(nèi)容和要求也不盡相同。為規(guī)范政務(wù)事項電子文件歸檔工作，2023年5月，國家相關(guān)部門根據(jù)政務(wù)事項的落實，及時研究并出臺了《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范（GB/T42727-2023）》（以下簡稱《規(guī)范》），為政務(wù)服務(wù)事項電子文件的歸檔提供重要依據(jù)。

1 出臺背景[1-3]

政務(wù)服務(wù)事項包括行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的廣泛運用，為政務(wù)服務(wù)便民惠民創(chuàng)造有利條件，“信息多跑路、群眾少跑腿”已在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。2019年5月，“國家政務(wù)服務(wù)平臺”正式上線運行，全國各個省份也陸續(xù)上線運行了地方性政務(wù)服務(wù)平臺，并與國家政務(wù)服務(wù)平臺實現(xiàn)有效銜接，極大地便捷了人民群眾的業(yè)務(wù)辦理，體現(xiàn)了全心全意為人民群眾服務(wù)的宗旨。國家政務(wù)服務(wù)平臺的上線以及各個省份與此相鏈接，為全國政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”提供有力的技術(shù)支撐。目前，國家政務(wù)服務(wù)平臺已全面覆蓋PC端、App以及某信、某付寶、某應(yīng)用和某度小程序等?！蛾P(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》等規(guī)章的頒布實施，尤其是新修訂的《檔案法》的正式頒布并實施，為檔案領(lǐng)域信息化建設(shè)提供了有力的法制保障?！稒n案法》單獨設(shè)立“檔案信息化建設(shè)”章節(jié)，并明確規(guī)定了電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案效力相當(dāng)。這些最新規(guī)定為《規(guī)范》的制定和實施賦予了法律保障。

2 出臺思路

2023年實施的《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》，是在2019年的版本基礎(chǔ)上，并在新修訂的《檔案法》頒布實施后，就政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔工作做出的專門性規(guī)定。從制定的內(nèi)容、落實的要求、出臺的背景來看，2023版《規(guī)范》體現(xiàn)了時代性、規(guī)律性和現(xiàn)實性的實際考量。一是與時俱進(jìn)的時代性。近年來，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“數(shù)字中國建設(shè)”深入推進(jìn)過程中產(chǎn)生了大量政務(wù)服務(wù)事項的電子文件，這些電子文件見證了政務(wù)服務(wù)的能力和水平，也是政府履職盡責(zé)的重要產(chǎn)物，具有很強(qiáng)的查考價值、憑證功能，做好這些電子文件歸檔工作是適應(yīng)信息時代的現(xiàn)實需要?！兑?guī)范》成為指導(dǎo)新時代政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔的綱領(lǐng)性文件，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實性和指導(dǎo)性。二是體現(xiàn)了發(fā)展的規(guī)律性。2021年1月1日起實施的《檔案法》專門規(guī)定了檔案信息化建設(shè)以及電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案同等效力的現(xiàn)實要求，即“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”?！兑?guī)范》中詳細(xì)規(guī)定了政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔信息包的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及命名規(guī)則?！兑?guī)范》中的這些規(guī)定與電子檔案管理的規(guī)律性特征和要求一脈相承。三是實事求是的現(xiàn)實性。2019年的《規(guī)范》頒布和實施，為政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔提供了有力指導(dǎo)。但隨著政務(wù)服務(wù)工作的發(fā)展以及電子檔案管理的特征和現(xiàn)實發(fā)展，迫切需要進(jìn)一步做出修訂和完善，以支持和服務(wù)政務(wù)服務(wù)事項電子文件的歸檔工作。2023版《規(guī)范》詳細(xì)規(guī)定了政務(wù)服務(wù)電子檔案7項歸檔功能要求，包括統(tǒng)計功能、審計功能以及數(shù)據(jù)交換功能等，這些都體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)發(fā)展背景下政務(wù)服務(wù)事項發(fā)展的現(xiàn)實性特征。

3 主要差異

（1）起草依據(jù)不同。2019年版《規(guī)范》是按照GB/T1.1-2009《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則-第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》確定的規(guī)則起草；2023年版《規(guī)范》則是按照GB/T1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定起草。（2）提出與歸口主體不同。2019年版《規(guī)范》是由浙江省檔案局提出、國家檔案局歸口；2023年版《規(guī)范》則是由國家檔案局提出并歸口。（3）內(nèi)容結(jié)構(gòu)不同（見表1）。2019年版《規(guī)范》共由范圍、規(guī)范性引用文件等10個章節(jié)構(gòu)成以及《歸檔工作流程示意圖》《政務(wù)服務(wù)事項的歸檔材料目錄》《歸檔信息包的一般結(jié)構(gòu)示例》《歸檔信息包的嵌套結(jié)構(gòu)示例》《元數(shù)據(jù)描述格式示例》等五個附錄構(gòu)成。而2023年版《規(guī)范》則也是由范圍、規(guī)范性引用文件、數(shù)據(jù)交換要求等10章以及《歸檔材料目錄》《歸檔信息包的一般結(jié)構(gòu)示例》《歸檔信息包的嵌套結(jié)構(gòu)示例》《政務(wù)服務(wù)事項電子文件元數(shù)據(jù)映射表》《元數(shù)據(jù)描述格式示例》等五個附錄構(gòu)成。雖然在章節(jié)及附錄數(shù)方面二者一樣，但內(nèi)容有了較大幅度的修訂變化。第一、二、三、五、七、八等六章結(jié)構(gòu)標(biāo)題保持了一致，第四、六、九、十等四章結(jié)構(gòu)標(biāo)題發(fā)生了變化。

4 主要內(nèi)容[4-5]

4.1 一般性規(guī)定

《規(guī)范》第一章至第四章為一般性規(guī)定，主要規(guī)定了《規(guī)范》的實用范圍，規(guī)范性引用文件、相關(guān)術(shù)語及其定義以及政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔的總體原則和一般要求。其中“范圍”主要是指在政務(wù)服務(wù)事項辦理系統(tǒng)中形成、具有保存價值的電子文件。此外還規(guī)定了行政處罰參照適用該《規(guī)范》?！耙?guī)范性引用文件”主要包括“GB/T18894-2016、GB/T36905-2018、GB/T39554.1-2020、DA/T13”等三個國家標(biāo)準(zhǔn)和一個檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?！靶g(shù)語和定義”主要包括政務(wù)服務(wù)事項、政務(wù)服務(wù)事項辦理系統(tǒng)、電子文件、電子檔案、辦件、元數(shù)據(jù)、歸檔、容缺歸檔、組件、信息包、歸檔信息包、封裝、電子文件號等13個術(shù)語及其定義。

4.2 歸檔功能要求

《規(guī)范》中詳細(xì)規(guī)定了政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔的主要功能及要求，如歸檔配置、清點檢測、統(tǒng)計和審計，等等。這些歸檔功能要求主要是針對政務(wù)服務(wù)事項辦理系統(tǒng)中各種建管模式的現(xiàn)實需要。如數(shù)據(jù)交換功能，不僅要求系統(tǒng)具有逐個交換歸檔信息包的功能，也要求系統(tǒng)具有批量交換歸檔信息包的功能，而且還要求系統(tǒng)功能要滿足數(shù)據(jù)交換前與交換后的一致性。

4.3 歸檔流程

政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔流程包括預(yù)歸檔和正式歸檔兩個階段（見圖1）。其中預(yù)歸檔主要是由市場監(jiān)管、城管、海關(guān)、稅務(wù)等承擔(dān)具體政務(wù)服務(wù)事項經(jīng)辦、業(yè)務(wù)部門將系統(tǒng)中形成的政務(wù)服務(wù)事項電子文件組件及元數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理和清點。然后將這些清點后應(yīng)納入歸檔范圍的電子文件建立完整的歸檔信息包，并按照“四性”檢測合格后移交歸檔。正式歸檔則是由檔案部門負(fù)責(zé)，流程包括檢測歸檔信息包、登記編目，最終形成政務(wù)服務(wù)事項電子檔案。

4.4 歸檔信息包的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和命名規(guī)則

政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔信息包內(nèi)容主要包括元數(shù)據(jù)和電子文件組件。信息包結(jié)構(gòu)分為一般結(jié)構(gòu)、嵌套結(jié)構(gòu)、命名規(guī)則。其中命名規(guī)則包括基本規(guī)則、業(yè)務(wù)辦理項編碼、年度、保管期限及歸檔流水號。

4.5 元數(shù)據(jù)要求

政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔信息元數(shù)據(jù)歸檔要求中明確了“歸檔配置信息”“辦件基本信息”“辦理流程信息”的元數(shù)據(jù)描述規(guī)則及Schema定義，等等。

4.6 存儲格式要求

規(guī)定了政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔存儲格式的一般要求和具體要求。其中“一般要求”規(guī)定了存儲格式要以政務(wù)服務(wù)事項辦理系統(tǒng)上原采用符合標(biāo)準(zhǔn)要求的格式為準(zhǔn)，且能夠在辦理系統(tǒng)脫離情形下正確讀取與使用。具體要求，主要包含了以附件形式、數(shù)據(jù)鏈接形式、關(guān)系數(shù)據(jù)庫形式、數(shù)據(jù)共享形式在線調(diào)用及辦結(jié)形成的電子證照以及難以人工讀取和理解的元數(shù)據(jù)文檔等電子文件的具體存儲格式及要求。

4.7 數(shù)據(jù)交換要求

第十章“數(shù)據(jù)交換要求”規(guī)定了數(shù)據(jù)交換的格式、歸檔信息包詳細(xì)信息命名、元數(shù)據(jù)描述要求等。

5 具體實施

5.1 及時開展《規(guī)范》學(xué)習(xí)宣傳

《規(guī)范》明確提出于2023年12月1日起正式實施。從《規(guī)范》的出臺公布之日至正式實施的初期是學(xué)習(xí)宣傳《規(guī)范》的關(guān)鍵期與黃金期。各級檔案管理部門以及政務(wù)服務(wù)事項具體落實單位要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，通過廣播、電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等傳統(tǒng)媒體以及某信、某博、新聞客戶端等“兩微一端”新媒體為平臺，全景式、全方位、全過程地開展《規(guī)范》的學(xué)習(xí)、宣傳和報道，在全社會大力掀起學(xué)《規(guī)范》用《規(guī)范》的新高潮，積極營造重視《規(guī)范》落實《規(guī)范》的濃厚氛圍，切實提升政務(wù)服務(wù)事項執(zhí)行單位的規(guī)范意識。因此，各級檔案行政主管部門，尤其是政務(wù)服務(wù)事項落實部門要帶頭開展學(xué)習(xí)、宣傳，要重點做好檔案管理者、執(zhí)法者、企業(yè)經(jīng)營者的學(xué)習(xí)宣傳工作，執(zhí)法、司法及檔案行政主管部門要積極開展送法“六進(jìn)”活動，真正把《規(guī)范》的精神、內(nèi)容及要求宣傳送到歸檔的各個環(huán)節(jié)、各個方面。

5.2 認(rèn)真抓好《規(guī)范》貫徹落實

《規(guī)范》的貫徹落實涉及政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)單位與檔案管理部門共同遵守。如稅務(wù)、海關(guān)、市場監(jiān)管、人社、人行、公安、自然資源、水利部門、通信部門、住建、應(yīng)急、科技等具體業(yè)務(wù)部門要嚴(yán)格按照政務(wù)服務(wù)事項電子文件預(yù)歸檔的各項規(guī)定和要求，全面收集、規(guī)范整理和認(rèn)真清點業(yè)務(wù)開展過程中形成的政務(wù)服務(wù)事項電子文件組件及元數(shù)據(jù)，并形成完整的歸檔信息包，按照“四性”檢測合格后移交檔案管理部門，實現(xiàn)預(yù)歸檔工作。檔案管理部門在接收到預(yù)歸檔的電子文件后，按照規(guī)定和要求組織人員檢測歸檔信息包，并做好歸檔信息包的登記編目，錄入至專題電子檔案數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息化管理。同時，要做好歸檔電子檔案的安全管理和規(guī)范利用，不斷提升檔案的應(yīng)用價值。

5.3 持續(xù)推進(jìn)《規(guī)范》健全完善

政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)單位及檔案管理部門要認(rèn)真貫徹落實《規(guī)范》，其中既有倡導(dǎo)性指引又有強(qiáng)制性規(guī)范，是一個不斷完善的過程。由于政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)內(nèi)容的發(fā)展和變化，使得規(guī)章制度的制定和出臺不可避免地存在一定滯后性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及政務(wù)服務(wù)事項形勢及內(nèi)容的變化，在后期的執(zhí)行過程中要不斷加以完善，使規(guī)范在具體執(zhí)行過程中更加規(guī)范，滿足現(xiàn)實需要，提升規(guī)范落實的可執(zhí)行性。

結(jié)語

《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》的制定和實施，是新時代政務(wù)服務(wù)事項電子文件管理的重要依據(jù)，對進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔工作發(fā)揮著重要作用。要認(rèn)真組織相關(guān)政務(wù)服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)部門及人員學(xué)習(xí)，吃透規(guī)范精神，了解出臺背景，熟練掌握規(guī)范的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)，抓好貫徹落實，切實發(fā)揮《規(guī)范》在推動和保障政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔中的應(yīng)有價值，不斷提升政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔及電子檔案管理的現(xiàn)代化水平，為政務(wù)服務(wù)事項開展提供信息支持和保障。

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作者簡介：蔡振華（1985.9—），大學(xué)學(xué)歷，威海市12345政務(wù)服務(wù)熱線中心館員，主要從事檔案管理研究。